I. INNLEDNING
Vi viser til departementets høringsbrev av 18. november 2008 vedrørende ovennevnte høring.
Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.
Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.
I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.
I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for asyl- og utlendingsrett. Lovutvalget består av Bente Mostad Tjugum (leder), Kjell T. Dahl, Knut Olaf Eldhuset, Halvor Frihagen, Arild Humlen, Cecilie Schjatvet og Jonas Myhre.
Advokatforeningen avgir følgende høringsuttalelse:
Advokatforeningen registrerer at tiltakene er begrunnet med innstramning av asylpolitikken.
Advokatforeningen har ingen politiske synspunkter, men er opptatt av at forslagene fremstår som hensiktsmessige og tillatelige innenfor gjeldende rettslige rammer.
II. OPPSUMMERING
Når det gjelder tiltak 1, om ”individuell vurdering”, er dette et forslag som Advokatforeningen støtter. Advokatforeningen kan imidlertid ikke se at forslaget innebærer noen særlig endring fra dagens praksis, og antar at det derfor ikke vil påvirke asyltilstrømningen. Se nærmere under pkt II.
Hva angår tiltak 2, vedrørende ”internflukt”, kan ikke Advokatforeningen støtte dette forslaget. Her er Norge bundet av internasjonal rett, og innskrenkninger kan ikke gjøres på forskrifts nivå. Advokatforeningen mener at departementets forslag til ny utlendingsforskrift § 21 d vil stride mot internasjonale forpliktelser Norge er bundet av. Se nærmere under pkt III.
Advokatforeningen kan heller ikke uten videre støtte tiltak 4, vedrørende ”Dublin II”. Høringsbrevet har på dette punkt behandlet noen svært ulike tilfeller under samme tema; retur til Hellas og retur av enslige mindreårige asylsøkere. Dette etterlater betydelige uklarheter om den forskriftsendring som foreslås. Når det gjelder den delen av forslaget som gjelder enslig mindreårige asylsøkere, synes det mangelfullt utredet. Gjeldende forvaltningspraksis i relasjon til enslige mindreårige er ikke på linje med de øvrige nordiske land. Advokatforeningen registrerer at departementet har ment ”å sikre at norsk praksis i størst mulig utstrekning samsvarer med praksis i andre medlemsstater i Dublin-samarbeidet..” Advokatforeningen støtter denne intensjon, men kan imidlertid ikke se at det konkrete forslaget følger dette opp.
Det forslag som er skissert i ny utlendingsforskrift § 54 b vil i saker som gjelder enslig mindreårige asylsøkere kunne komme i strid med Dublin II-forordningen art 6, som norske myndigheter er bundet av. Det er derfor ikke rettslig adgang til å stramme inn noe mer enn det som er tillatelig etter art 6. Advokatforeningen mener derfor det vil være hensiktsmessig om Norge kunne ta utgangspunkt i art 6, slik som de øvrige nordiske land. For å gjøre dette er det ikke nødvendig med noen forskriftsendring.
Når det gjelder virkningen av den foreslåtte § 54 b vil ha for retur til Hellas, etterlyses det en vurdering av forslaget i lys av de forhold som UNHCR har fremhevet. Advokatforeningen mener derfor at denne delen av forslaget må sees i lys av det annonserte tiltak om Norges forhold til UNHCRs anbefalinger.
Når det gjelder tiltak 6 om ”enslige mindreårige asylsøkere”, gir høringsbrevet en bred og detaljert gjennomgang av behandlingen av søknader fra de som oppgir å være enslige mindreårige. Advokatforeningen vil her gjenta sin bekymring for forvaltningens bruk av røntgen-tester for å fastslå alder. Hva gjelder forslaget, imøteser Advokatforeningen et forslag som bedre kan ivareta enslig mindreårige asylsøkeres interesse av å bli forent med foreldre. Advokatforeningen kan imidlertid ikke se at tiltakets formål ivaretas i det skisserte forslaget.
Tiltak 12 om ”nemndmøtebehandling” går Advokatforeningen i mot forslag til forskriftsendring. Advokatforeningen går inn for at UNE vurderer sine interne rutiner for avvikling av nemndmøter og bruker eksisterende muligheter til effektivisering og nemndsmøteavvikling.
III. KOMMENTARER TIL DE ENKELTE PUNKTER I HØRINGSBREVET
1. Høringsbrevets pkt 2: Tiltak 1: Individuell vurdering
Advokatforeningen vil påpeke at det er et grunnleggende prinsipp innenfor asylretten at en asylsøknad skal vurderes individuelt. Individuell vurdering er likeledes utgangspunktet for hvorvidt en utlending skal anses vernet etter utlendingsloven § 15 første ledd, eller om det foreligger sterke menneskelige hensyn som tilsier opphold etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Unntaksvis kan man tenke seg massefluktsituasjoner, hvor det kan være aktuelt å innvilge kollektiv beskyttelse for en hel gruppe fra et bestemt område.
Departementets forslag gjelder ikke i situasjoner hvor en utlending omfattes av utlendingsloven § 17, jf § 16 eller av vernet etter § 15 første ledd, men retter seg utelukkende mot vurderingen av ”sterke menneskelige hensyn”, jf utlendingsloven § 8 annet ledd, jf utlendingsloven § 15 annet ledd.
Advokatforeningen støtter forslaget om en individuell vurdering av sterke menneskelige hensyn, men kan ikke se at det innebærer noen betydelig endring av dagens praksis.
Advokatforeningen understreker at alle asylsøknader også i dag må behandles individuelt, også i tilfeller der man av erfaring vet at de aller fleste får opphold på humanitært grunnlag.
De landområder der de fleste i dag får oppholdstillatelse på humanitært grunnlag er områder der det er alvorlige sikkerhetsproblemer, den politiske situasjonen er svært uklar og dramatiske endringer kan komme raskt. Dagens praksis innebærer heller ikke at utlendingsforvaltningen er forhindret fra å gi avslag etter utlendingsloven § 8 annet ledd.
Advokatforeningen vil imidlertid understreke at det ofte er hensynet til likebehandling som gjør at relativt like saker behandles likt. Prinsippet om likebehandling er grunnleggende i all forvaltningsrett. Likebehandling i relasjon til faktum, innebærer at en asylsak behandles ut i fra det samme syn på de generelle omstendighetene i hjemlandet. Men det innebærer også at likhetspunkter i det individuelle faktum må vurderes relativt likt.
Advokatforeningen vil anta at det er hensynet til likebehandling som kan være bakgrunnen for at forvaltningen i noen tilfeller kan innta en gruppetilnærming ved vurderingen av opphold på humanitært grunnlag.
Advokatforeningen mener derfor at forslag til utlendingsforskrift § 21 annet ledd, annet punktum, ikke endrer nåværende rettstilstand, annet enn innenfor forvaltningspraksis. Og prinsippet om likebehandling gjelder likevel fullt ut.
Advokatforeningen ser imidlertid at endringen kan være nyttig da den tydeliggjør den individuelle vurdering.
Departementet har ment å luke ut de tilfellene hvor en gruppetilnærming gjør at ”man innvilger opphold også til personer som i realiteten ikke har noe grunnlag for dette, utover at de tilhører en gitt gruppe.” Det er mulig at denne tilsiktede virkning oppnås, men Advokatforeningen er ikke sikker på dette. Fokuset på individuell vurdering kan også skjerpe vedtaksmyndigheten, slik at personer som egentlig burde anses vernet etter utlendingsloven § 15 første ledd gis denne beskyttelsen, istedenfor å falle inn i gruppetilnærmingen og gis opphold etter § 8 annet ledd. Hva slags tillatelse som gis er viktig ut i fra hvilke rettigheter som utledes fra tillatelsen; f eks utvisningsvern. Videre kan en for overfladisk gruppetilnærming også innebære at utelukkelsesgrunner etter flyktningkonvensjonen eller handlinger som bør vurderes straffeforfulgt overses. Advokatforeningen ser derfor positivt på en grundigere individuell behandling av sakene.
I den grad endringen innebærer økt arbeidsbyrde for utlendingsforvaltningen er det viktig at de nødvendige ressurser tildeles, slik at endringen ikke går ut over kvalitet på saksbehandlingen eller saksbehandlingstiden, til ulempe for søkerne.
2. Høringsbrevets pkt 3: Tiltak 2: Internflukt
Advokatforeningen finner grunn til å knytte noen bemerkninger til rettsanvendelsen, som ellers går tapt, dersom man vurderer internflukt utelukkende med utgangspunkt i kriteriet ”sterke menneskelige hensyn”, jf utlendingsloven § 8 annet ledd.
Internfluktvurderingen er en del av asylvurderingen, og Norge er derfor folkerettslig forpliktet til å følge internasjonal flyktningrett på dette området. Det vises til at flyktningbegrepet er en del av norsk rett, jf utlendingsloven § 17, jf § 16. Dessuten vises til utlendingsloven § 4.
For en person som forfølges på sitt hjemsted følger det klart av UNHCRs generelle retningslinjer, gitt i FN-dokumentet: ”Guidelines on international protection; ”Internal Flight or Relocation Alternative” within the Context of Article ! A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 23 July 2003” at internflukt kun er et alternativ der internfluktstedet er reelt fysisk og rettslig tilgjengelig, herunder at reisen dit må kunne skje på en trygg måte. Videre er det et vilkår at internfluktalternativet ikke er utrygt. Og endelig er det et vilkår at internfluktalternativet ikke fremstår som urimelig.
Grunnleggende for forståelsen her er at internfluktvurderingen oppstår subsidiært, etter at man først har konstatert at vedkommende utlending må anses å oppfylle vilkårene for å anerkjennes som flyktning eller må anses vernet etter utlendingsloven § 15 første ledd.
Den delen av internfluktvurderingen som departementet tar sikte på å forskriftsregulere er rimelighetsvurderingen, som inngår som et av tre absolutte vilkår for å kunne konkludere med at internflukt er et alternativ.
Fra høringsbrevet fremgår at departementet ønsker å ”stramme inn praksis når det gjelder rimelighetsvurderingen i internflukttilfeller”, og foreslår ny utlendingsforskrift § 21 d. Departementet begrunner forslaget med reelle hensyn. Det vises til at ”det ikke er noen reelle hensyn som tilsier at det bør være lavere terskel for opphold etter rimelighetsvurderingen ved internflukt enn ved vurderingen av sterke menneskelige hensyn etter utlendingsloven § 8 annet ledd.”
Advokatforeningen kan ikke støtte forslaget, da det innskrenker det vurderingstema som følger av internasjonal rett Norge er bundet av.
Advokatforeningen finner dessuten grunn til å bemerke, at departementet er noe diffus i henvisningen til stornemndas avgjørelser og den betydningen avgjørelsene har.
Advokatforeningen finner derfor grunn til å knytte noen bemerkninger til stornemndas praksis.
Internfluktalternativet ble behandlet i stornemnd i desember 2006. Saken gjaldt etniske serbere som flyktet fra Kosovo. I avgjørelsen tok stornemnda først utgangspunkt i at det i internasjonal flyktningrett har blitt utviklet en lære om at eksistensen av et internt fluktalternativ i en asylsøkers hjemland i visse tilfeller vil kunne stenge for flyktningstatus, og dermed for rettigheter etter Flyktningkonvensjonen. Stornemnda uttaler; ”Det dreier seg i dag om et etablert folkerettslig prinsipp, med forankring i fortolkning av flyktningkonvensjonen artikkel 1A, understøttet av faglig teori, statspraksis og skriftlig uttrykte rettsoppfatninger ved internasjonale organer, herunder i dokumenter utferdiget av UNHCR.” Videre presiserer stornemnda; ”Flertallet legger videre til grunn at det nevnte prinsippet innebærer en begrensning av flyktningkonvensjonens anvendelsesområde som ikke har et klart grunnlag i konvensjonens tekst eller forarbeider.”
Med dette bakteppet uttaler stornemnda; ”Dette taler etter flertallets syn for at det finnes et begrenset rom for dynamisk rettsutvikling gjennom statspraksis og teori i disfavør av flyktninger, så lenge flyktningdefinisjonen i konvensjonen ikke er revidert. Dette betyr igjen, slik flertallet ser det, at unntaket for flyktningstatus begrunnet i et internt fluktalternativ bør anvendes med forsiktighet i norsk praksis.”
Advokatforeningen mener denne forsiktigheten ikke gjenspeiles i departementets forslag, snarere tvert i mot.
En av presedensvirkningene av stornemndas avgjørelse er at den slår fast at UNHCRs formelle rettledninger om anvendelsen av flyktningdefinisjonen også er veiledende for norske myndigheter ”siden utlendingsloven har inkorporert konvensjonens flyktningdefinisjon”.
Når det gjelder rimelighetskriteriet, uttaler stornemnda at det særlig er dette vilkåret ”det synes å ha vært knyttet rettslig usikkerhet til, hvor oppfatninger i internasjonal teori og statlig praksis har spriket en del. Heller ikke norske utlendingsmyndigheters praksis synes å være bygget på noen entydig tilnærming til spørsmålet.” Stornmenda valgte derfor å si noe mer utdypende om rimelighetskriteriet. Stornemnda uttalte at ”punktene 24-30 i UNHCRs retningslinjer ”i det alt vesentlige” gir en ”hensiktsmessig og riktig ramme for rimelighetsvurderingen.”
Advokatforeningen kan ikke se at stornemndas avgjørelser for 2007, som begge gjelder Afghanistan, fraviker den rettslige forståelse som er tegnet opp i stornemndas avgjørelse fra 2006. Advokatforeningen kan derfor ikke støtte departementets syn om at stornemnda var ”mindre tydelig på i hvilken grad rimelighetsvurderingen vil være forskjellig fra den ordinære vurderingen av sterke menneskelige hensyn etter utlendingsloven § 8 annet ledd.”
Stornemndas avgjørelse fra 2006 ble bragt inn for stornemnd etter beslutning av UNEs direktør, på grunn av sakens prinsipielle betydning. Ingen av stornemndas avgjørelser for 2007 tar stilling til rettsanvendelsen ved internflukt for en flyktning som ellers ville vært omfattet av definisjonen. Saken fra november 2007 gjelder afghaner som fikk innvilget opphold på humanitært grunnlag, jf utlendingsforskriften § 21 annet ledd, jf utlendingsloven § 8 annet ledd.
I saken fra juni 2007, ble klager ansett vernet mot retur på sitt hjemsted, men ikke relasjon til Kabul. Etter en helhetlig vurdering fikk søkeren innvilget opphold på humanitært grunnlag begrunnet i sterke menneskelige hensyn. En av presedensvirkningene var; ”Stornemnda mener på generelt grunnlag at i saker der utlendingsforvaltningen vurderer bruk av relokalisering (retur til annet område i hjemlandet enn der man kommer fra) er det gode grunner for at listen for å innvilge oppholdstillatelse på humanitært grunnlag bør legges lavere enn hva som ellers er tilfelle.” Denne presedensvirkningen ble også gjentatt i stornemndas avgjørelse fra november 2007.
3. Høringsbrevets pkt 4: tiltak 4: Dublin II
3.1. Innledende kommentarer til Høringsbrevets tiltak 4
Departementet har i Høringsbrevet har lagt frem forslag om en ny utlendingsforskrifts § 54 b) som vil innebære en markant endring fra gjeldende praksis.
Det fremgår av brevet at nåværende praksis der Norge i medhold av suverenitetsklausulen i Dublin II-konvensjonens artikkel 3 nr 2 påtar seg ansvar for asylsøknader som kanskje burde tilbakeføres eller overtas av andre stater i Dublin-samarbeidet. Denne praksisen gjør at Norge ikke anvender art 6 som utgangspunkt for sin vurdering, men tar regelmessig alle søknader fra enslig mindreårige til realitetsbehandling.
Under dette tiltaket behandler høringsbrevet noen svært ulike tilfeller under samme tema: retur til Hellas og retur av enslige mindreårige asylsøkere. Det å behandle så ulike tema under ett etterlater betydelige uklarheter om den forskriftsendring som foreslås.
Spørsmålet om retur til Helles kan angå ansvar etter prinsippet om chain-non-refoulment, som reguleres av utlendingslovens § 15. Det kan også angå om Norge ønsker å påta seg ansvar av humanitære årsaker, og som vil da kunne forankres i Dublin II-konvensjonen artikkel 3 nr 2.
Spørsmålet om retur av enslige mindreårige asylsøkere reiser spørsmål om forståelsen av Dublin II-konvensjonens artikkel 6, jf prinsippet om barnets beste. Som det fremgår nedenfor fremstår det som uklart hvilken plass det kan ha for stater å påta seg et meransvar for slike søknader etter artikkel 3 nr 2, etter at barnets beste er vurdert i medhold av artikkel 6.
Det fremstår derfor som uklart og forvanskende når høringsbrevet i så stor grad har tatt utgangspunkt i Norges nåværende bruk av suverenitetsklausulen i artikkel 3 nr 2, og forslås å endre praksis i disse svært ulike tilfellene som er regulert av ulike regelsett med en ny forskriftsbestemmelse som betydelig innsnevrer artikkel 3 nr 2s anvendelsesområde.
Dernest finner Advokatforeningen det svært beklagelig at det i en høring som foreslår en markant endring av praksis i en forskrift, i så liten grad har gitt en beskrivelse av den lovforankring som gjeldende praksis må antas å ha. Dette etterlater betydelig uklarhet om det eventuelt skulle være tilstrekkelig å gjennomføre den foreslåtte endringen i forskrifts form da det foreligger internasjonale regler Norge er bundet av.
Som det fremgår nedenfor mener Advokatforeningen at det her er nødvendig med en ny utredning av lovforslaget hva angår vurderingen av enslige mindreårige asylsøkere.
Advokatforeningen imøteser at det kommer en praksisendring der asylsøknader fra enslige mindreårige blir underlagt en individuell vurdering. Det anses som både viktig og riktig at de hensyn som Dublin II-forordningen har tatt til enslige mindreårige asylsøkere følges, her særlig sett hen til at det foretas en vurdering av barnets beste.
Advokatforeningen kan derimot ikke støtte det foreliggende forslag om praksisendring i fremlagte forskrift § 54 b) som er rettet mot artikkel 3 nr 2. En praksisendring må forankres i Dublin II-forordningens artikkel 6 som er den rette bestemmelsen for denne type saker (punkt 4.2). Advokatforeningen anser det videre som tvilsomt om en så markant endring av den praksis som har vært forankret i lovens § 17 annet ledd eventuelt kan endres ved forskrift (punkt 4.3). Det etterlyses i alle tilfelle den støtte departementet har for at eller i hvilken grad det er behov for innstramning for å bringe norsk praksis i overensstemmelse med andre staters (punkt 4.4).
Hva angår den virkning den foreslåtte forskrift § 54 b) vil ha for retur til Hellas, etterlyses det en vurdering av forslaget i lys av de forhold som UNHCR har fremhevet. Advokatforeningen mener derfor at denne delen av forslaget må ses i lys av det av regjeringens annonserte tiltak om Norges forhold til UNHCRs anbefalinger (punkt 4.5).
3.2. Dublin II-forordningens artikkel 3 nr 2 og 6, forholdet til utlendingslovens § 17 annet ledd og praktiseringen av denne
I Høringsbrevets punkt 4.4 foreslår departementet en endring av den rutinemessige aksept av ansvar for behandling av asylsøknader fra enslige mindreårige, til en praksis der Norge kun unntaksvis og etter en individuell vurdering skal ta slikt ansvar i medhold av artikkel 3 nr 2. I forslag til ny forskrifts § 54 b) fremgår det:
”Adgangen til å ta en asylsøknad til realitetsbehandling i Norge når en annen medlemsstat i Dublin-samarbeidet er ansvarlig, jf Dublin II-forordningens artikkel 3 nr 2, skal kun benyttes dersom det foreligger særlige grunner som etter en individuell vurdering taler mot å returnere søkeren til den aktuelle medlemsstaten.”
Forslaget begrunnes med at endringen skal sikre at norsk praksis samsvarer med praksis i andre medlemsstater i Dublin-samarbeidet. Advokatforeningen har vanskelig for å følge departementets resonnement her. I Sverige, Danmark og Finland underlegges enslig mindreårige dublinprosedyre, hvor vurderingen tar utgangspunkt i Dublin II-forordningen art 6. Som det fremgår av høringsbrevet pkt 4.3 praktiserer andre medlemsstater Dublin II-forordningen artikkel 3 nr 2 som en ”snever unntaksregel til bruk i særlige tilfelle.
Advokatforeningen ønsker velkommen en endring som vil underlegge også asylsøknader til enslige mindreårige en individuell vurdering. Enslige mindreårige asylsøkere er i en særstilling, også under Dublin II-forordningen. Dens artikkel 6 angir at førstelandsprinsippet får begrenset anvendelse på enslige mindreårige, der andre hensyn som tilknytning og barnets beste etter en individuell vurdering skal være det avgjørende for hvilken stat som har ansvar.
Advokatforeningen kan derimot ikke støtte det forslag til ny forskrift § 54 b) som er fremlagt.
Høringsbrevet etterlater betydelig tvil om den foreslåtte nye § 54 b) ivaretar prinsippet om vern av enslige mindreårige asylsøkere slik det er nedfelt i artikkel 6.
Advokatforeningen etterlyser en klargjøring av departementets syn på hva som er forholdet mellom artikkel 6 og utlendingslovens § 17 andre ledd. I Høringsbrevet knyttes behovet for praksisendring av unntaket i § 17 annet ledd til en ny anvendelse av artikkel 3 nr 2. Dette kan ikke utgjøre en riktig forståelse av Dublin II-forordningen.
Advokatforeningen etterlyser også en presisering av formålet med praksisendringen. I Høringsbrevet oppgis formålet å være å bringe norsk praksis om en rutinemessig aksept av ansvar for enslig mindreårige asylsøknader i medhold av suverenitetsklausulen i artikkel 3 nr 2 i overensstemmelse med andre stater, som det er vist til at anvender artikkel 3 nr 2 som en snever unntaksregel. Denne forståelsen av andre staters praksis støttes ikke av Høringsbrevet egen omtale av denne i punkt 4.3. Det opplyses riktignok at andre stater anvender artikkel 3 nr 2 som en snever unntaksregel. Men det sentrale for vurderingen av ansvar for enslige mindreåriges asylsøknader er artikkel 6, noe som også går frem av omtalen av Sveriges praksis. En skulle ut fra dette tro at den endring som foreslås ville gå ut på å vurdere om utlendingslovens §17 annet ledd praktiseres i overenstemmelse med artikkel 6, men i stedet foreslås det en videreføring av den feilaktige bruk av artikkel 3 nr 2 (nå riktignok som en snever unntaksregel).
Høringsbrevet gir ikke noe klart inntrykk av at det er meningen at praksisendringen skal medføre at utlendingslovens § 17 annet ledd nå skal praktiseres i tråd med artikkel 6.
Det vises til at det i Høringsbrevets side 8 tredje avsnitt angis at ”[b]ruk av Dublin II-forordningen skal være hovedregelen, og anvendelsen av unntaksregelen i utlendingslovens § 17 annet ledd, jf forordningens artikkel 3 nr 2, skal kun skje i spesielle tilfelle.”
Advokatforeningen antar at en praksisendring der enslige mindreårige asylsøkere kun i spesielle tilfelle unntas fra Dublin-prosedyre vil stride mot artikkel 6.
”Når asylsøkeren er en enslig mindreårig, skal medlemsstaten der et medlem av hans eller hennes familie lovlig oppholder seg, være ansvarlig for behandlingen av asylsøknaden, forutsatt at dette er det beste for den mindreårige.
I fravær av et familiemedlem skal medlemsstaten der den mindreårige har fremlagt tin asylsøknad, være ansvarlig for behandlingen av søknaden.”
Artikkel 6 første ledd begrenser forordningens anvendelsesområde i de tilfeller der den mindreårige har familiemedlemmer med lovlig opphold i et Dublin-land, jf artikkel 2 i). Andre ledd innebærer at i fravær av et familiemedlem, er det kun prinsippet om én asylsaksbehandling som skal komme til anvendelse. Prinsippene om overtakelse (artikkel 9 og 11) vil ikke komme til anvendelse.
Utlendingslovens § 17 som kom inn i loven for å gjennomføre forpliktelsene i Dublin II-forordningen i nasjonal rett, inneholder ingen direkte henvisning til artikkel 6.
Artikkel 6 må imidlertid anses gjennomført i utlendingslovens § 17 annet ledd.
Utlendingslovens § 17 annet ledd angir at asylsøkere med en tilstrekkelig tilknytning til riket ikke skal returneres til annet land i Dublin-samarbeidet:
”Adgangen til å returnere flyktning til annen stat i medhold av første ledd bokstav c, d og e skal ikke benyttes dersom flyktningen har en tilknytning til riket som gjør at Norge er nærmest til å gi flyktningen beskyttelse.”
I G-1998-004 (Justis- og politidepartementet) punkt 2.5 fremgår det at enslige mindreårige asylsøkere er omfattet av utlendingslovens annet ledd. Dernest er det presisert at det ikke er adgang til å sende enslige mindreårige asylsøkere til et første asylland uten at det finnes omsorgspersoner der.
Denne uttalelsen i Justisdepartementets rundskriv kan ikke forstås på annen måte enn en omtale av prinsippene i artikkel 6.
Høringsbrevets forslag om en ny praksis der ”anvendelsen av unntaksregelen i utlendingslovens § 17 annet ledd, jf forordningens artikkel 3 nr 2, skal kun skje i spesielle tilfelle,” kan således ikke innebære en praksisendring det er adgang til etter artikkel 6.
I tillegg til formuleringen på side 8 som er sitert ovenfor, vises det til punkt 4.4 der det kan synes som departementet legger til grunn av forvaltningen ved vurderingen av enslig mindreårige asylsøknader skal ta utgangspunkt i artikkel 3 nr 2, og at det ut fra suverenitetsklausulen må foreligge ”særlige grunner.” Av de særlige grunner nevnes prinsippet om chain-non-refoulment (utlendingslovens § 15) og utlendingslovens § 17 annet ledd kan utgjøre en ”særlig grunn” som kan tale for at artikkel 3 nr 2 kan anvendes. Til sist nevnes hensynet til barnets beste, jf barnekonvensjonen artikkel 3.
Advokatforeningen kan ikke se at dette gir uttrykk for en riktig lovforståelse. Den foreslåtte endringen vil, dersom den gjennomføres i tråd med de intensjoner som er angitt i Høringsbrevet, vil medføre at barn i hovedsak vil bli behandlet på samme måte som voksne under Dublin-samarbeidet.
Det rette utgangspunkt for vurderingen av om Norge skal ha ansvar for asylsøknader fra enslige mindreårige må være – slik som det synes å gå frem fra den praksis som følges i Sverige og som er omtalt i Høringsbrevets punkt 4.3 – å ta utgangspunkt i artikkel 6:
”Enslige mindreårige asylsøkere bli i hovedregelen underlagt Dublin-prosedyre i Sverige. Vurderingen av familietilknytningen, jf forordningens artikkel 6, skjer på grunnlag av en i utgangspunktet streng fortolkning av begrepet ”familiemedlem,” jf artikkel 2 i), men med mulighet for å la familiemedlemmer utover personkretsen i artikkel 2 i) tillegges vekt i samlet vurdering, der også andre humanitære forhold taler for realitetsbehandling av den enslige mindreåriges sak i Sverige.”
Advokatforeningen anser at for å oppfylle det angitte formålet med å bringe norsk praksis i overensstemmelse med andre medlemsstater så må det medføre at det foreslås en helt annen lov- eller forskriftsendring, der det som er vesentlig i denne saken er at man går fra en rutinemessig aksept (slik nåværende utlendingslovens § 17 andre ledd har blitt tolket at foreskriver), til en individuell vurdering etter kriteriene i artikkel 6.
Advokatforeningen antar det problematiske ved norsk praksis synes å ligge i den rutinemessige aksepten, som blant annet har den konsekvens at ansvar ikke følger som resultat av de vurderinger som artikkel 6 henviser til. Ansvaret forankres således i artikkel 3 nr 2, som i konvensjonssammenheng er ment som en unntaksregel for de særlige tilfelle.
Den norske praksisen for rutinemessig å påta seg ansvar for disse sakene i medhold av suverenitetsklausulen i artikkel 3 nr 2, innebærer derimot ikke at Norge i mange av tilfellene må antas å ha et ansvar under artikkel 6.
Advokatforeningen vil i tillegg bemerke at det dessuten kan synes som om det norske lovverket på tilfredsstillende måte har gjennomført artikkel 6, selv om det kunne vært ønskelig at prinsippene kunne ha fremgått på en mer utfyllende måte, og at de burde ha vært nedfelt i lov og ikke rundskriv.
Advokatforeningen anser på denne bakgrunn at det er behov for en grundig avklaring eller en ny utredning der det tas utgangspunkt i at artikkel 6 angir Dublin-prinsippene om én behandling av asylsøknader i det land som først har gitt innreisetillatelse, har en begrenset anvendelse for søknader fra enslige mindreårige. Det avgjørende for behandlingen av disse sakene ligger i den tilknytning den enslige mindreårige har til søkerlandet og hva som er barnets beste.
Advokatforeningen rettsoppfatning samvarer med den UDI gir uttrykk for i dens brev av 13. juni 2008 på side 6:
”Direktoratet mener på bakgrunn av det ovennevnte at det generelt sett må foreligge gode grunner og vektige hensyn for å fravike den hovedregel som fremkommer av Dublin II-forordningen art. 6. Direktoratets anbefalte praksisendring innebærer en konkret vurdering som åpner for å ta individuelle hensyn slik at hensynet til barnets beste blir ivaretatt.”
Spørsmålet om i hvilke tilfeller Norge ønsker å påta seg et mer vidtgående ansvar enn det som følger av artikkel 6, utgjør et annet spørsmål som ikke kan blandes sammen med spørsmålet om Norge i visse tilfeller utover det som følger av prinsippene i artikkel 6 ønsker å anvende seg av suverenitetsklausulen i artikkel 3 nr 2.
Advokatforeningen anser etter dette det som helt nødvendig at det fremsettes et nytt lov- eller forskriftsforslag som bringer disse forhold i sin rette orden.
Advokatforeningen anser at det må gis en grundig drøftelse av hvilken plass artikkel 3 nr 2 kan tenkes å ha i disse sakene. Særlig antas det at det er behov for en nærmere utredning av når humanitære forhold i det aktuelle mottakerlandet kan foranledige en anvendelse av artikkel 3 nr 2.
Advokatforeningen vil i denne sammenheng også imøtese en vurdering av betydningen av hensynet til barnets beste. Slik som den danske praksis er omtalt i Høringsbrevets punkt 4.3 ”bør hensynet til barnets beste … alltid komme i første rekke.” Det kan for så vidt tenkes at barnets beste ikke peker på en bestemt løsning, og at det i enkelte saker her kan gi rom for anvendelse av artikkel 3 nr 2, der Norge bør påta seg ansvar i tvilstilfelle.
Advokatforeningen vil til sist imøtese at det gis en beskrivelse av den prosess som er nødvendig for å fastslå hva som er barnets beste i artikkel 6 første ledd-sakene. Det antas at en slik vurdering forutsetter en samtale med den enslige mindreårige om saken der han foreholdes de ulike alternativene, og at spørsmålet gis en viss utredning.
3.3. Forslag til ny forskrift § 54 b) har et innhold som eventuelt må gjennomføres i lov
Som det fremgår av det overstående ønsker Advokatforeningen velkommen en endring som innebærer at prinsippene i artikkel 6 kommer til anvendelse – det vil si at hver enkelt sak underlegges en individuell vurdering på grunnlag av den begrensede anvendelse som Dublin-samarbeidet prinsipper om én behandling av asylsøknader i første innreiseland skal ha i enslig mindreåriges saker.
Advokatforeningen antar at en slik endring kan gjøres i forskrifts form, selv om det klart hadde vært ønskelig fra et rettssikkerhetsperspektiv at prinsippene i artikkel 6 burde gå klart frem i lovens tekst.
Det fremgår også av det overstående at Advokatforeningen ikke kan støtte det fremlagte forslaget i forskrift § 54 b), da det antas å kunne stride mot artikkel 6 som er den styrende bestemmelsen for den prosess som asylsøkere fra enslige mindreårige skal underlegges.
Advokatforeningen antar at den endring som foreslås, der en går fra et rutinemessig ansvarstaken i medhold av utlendingslovens § 17 annet ledd til at utlendingslovens § 17 annet ledd skal forstås som en snever unntaksregel, i alle tilfelle ikke kan gjennomføres i forskrift.
Advokatforeningen er av den oppfatning at endring av innarbeidet lovanvendelse bør gjøres i lov, ikke forskrift. Dette bør i alle fall gjelde når det foreligger en lang og fast praksis på grunnlag av den lovforståelse som søkes endret, jf omtalen av denne i brev av 13. juni 2008 fra UDI til Arbeids- og inkluderingsdepartementet.
Advokatforeningen kan således ikke se at det er treffende å beskrive en ny forskriftsbestemmelse som medfører nesten total reversering av en praksis som en utfylling av gjeldende lovbestemmelse i § 17 annet ledd.
Realiteten er at det foreslås en reversering av gjeldende praksis, og dersom det eventuelt skulle være anledning til det i medhold av artikkel 6, så tilsier den faste praksis og fortolkning av § 17 annet ledd at dette gjøres i lovs form.
Advokatforeningen anser det derfor som nødvendig at det utredes nærmere at dersom den foreslåtte endringen skal fastholdes så må endringen gjennomføres i lov, og at det ikke er tilstrekkelig med en ny forskrifts bestemmelse.
3.4. Nærmere utredning av grunnlaget for oppfatningen av behovet for innstramning for å bringe norsk praksis i overensstemmelse med andre staters praksis
I Høringsbrevet er forslaget om ny § 54 b) begrunnet med et ønske om å stramme inn Norges aksept av ansvar for asylsøknader fra enslige mindreårige for å bringe norsk praksis i overensstemmelse med andre staters praksis.
Som det fremgår ovenfor synes departementet å basere Høringsbrevet på en misforståelse om at andre stater aksepterer og avviser ansvar etter suverenitetsklausulen i artikkel 3 nr 2, og at det derfor antas at en endring der artikkel 3 nr 2 nå skal benyttes i de særlige tilfellene vil bringe norsk praksis i overensstemmelse med andre staters.
De fire stater som Høringsbrevet viser til i punkt 4.3 vurderer imidlertid sitt ansvar for asylsøknader fra enslige mindreårige etter artikkel 6, som er den styrende bestemmelsen i disse sakene.
Advokatforeningen etterlyser derfor en drøftelse av hvorledes den foreslåtte forskriftsbestemmelsen kan oppfylle det formål som er angitt.
Advokatforeningen etterlyser i den sammenheng også en drøftelse av det nærmere omfanget av den innstramning som forslaget antas å medføre.
Det vises til at det i brev av 13. juni 2008 fra UDI til Arbeids- og inkluderingsdepartementet er gjort en manuell opptelling av antall asylsøknader fra personer som ble definert som enslige mindreårige. Av totalt 44 søknader som innkom i første kvartal av 2008, hadde 13 fremlagt søknad om asyl i annet Dublin-land. Det innebærer at ca en praksisendring ville ha medført en at en artikkel 6-vurdering kunne ha medført begjæring om overtakelse for noen av disse 13 tilfellene, med mindre personene hadde slik tilknytning til Norge som følger av artikkel 6 første ledd, jf artikkel 2 i). UDI anslår ut fra disse tallene at praksisendring vil kunne medføre at det på årsbasis vil dreie seg om ca 50 (av 200) tilfelle, der det må vurderes om søkeren har tilknytning til Norge eller om personen burde begjæres overtatt av annen stat i Dublin-samarbeidet.
Tallene fra UDI viser at kun ¼ av sakene er aktuelle for å bli underlagt Dublin-prosedyre. Advokatforeningen anser det som vesentlig for å kunne vurdere den effekt en praksisending i tråd med UDIs forslag (det vil si at den individuelle vurdering etter artikkel 6 følges) å få opplyst hvor mange av de ca 50 søkerne som antas å kunne vise til å ha familiemedlemmer i et Dublin-land, jf artikkel 2 i), og hvor mange som det er grunnlag for å ta ansvar for av andre grunner.
Høringsbrevet har ikke omtalt utfallet av artikkel 6-vurderingene som legges til grunn i Sverige, kun prinsippene for vurderingen. Advokatforeningen ser det som av betydning for å kunne vurdere det formål som departementet begrunner sitt endringsforslag med, å få opplyst nærmere det utfallet som andre staters artikkel 6-vurderinger får, og i hvilken grad andre stater påtar seg et meransvar etter artikkel 3 nr 2.
Advokatforeningen har forståelse for at det kan utgjøre et omfattende arbeid å utrede samtlige av statspartenes praksis, men det er samtidig nødvendig å påpeke at det fremstår som lite tilfredsstillende når kun fire staters praksis skal danne grunnlag for en påstand om at det foreligger tilsvarende praksis i alle medlemsstater som Norge skal bringes i overensstemmelse med.
Det vise i den anledning at det i brev av 13. juni 2008 fra UDI til Arbeids- og inkluderingsdepartementet at Norge ligger over det europeiske gjennomsnittet hva gjelder ankomster av enslige mindreårige søkere, samt at Norge i 2007 til 2008 har den prosentmessige høyeste økningen i antall søkere i denne kategorien.
Opplysningen om at Norge ligger over det europeiske gjennomsnittet gjør det ikke åpenbart at Norges praksis skulle være særlig avvikende fra dette gjennomsnittet – til tross for vår lange faste praksis for rutinemessig å ta ansvar disse søkerne. Dette må igjen innebære at individuelle artikkel 6-vurderinger for det antatte ¼ del av søkerne denne vurderingen vil være aktuell for, fortsatt vil innebære at Norge tar ansvar for de fleste av disse søkerne.
At Norge i 2007 til 2008 har den prosentmessige høyeste økningen i antall søkere i denne kategorien må ses i sammenheng med departementets praksisskriv nedfelt i UP 2007-006, som fastslår at enslige mindreårige ikke skal underlegges Dublin-behandling.
Advokatforeningen støtter, som nevnt ovenfor, at de enslige mindreårige som har fremlagt asylsøknad i annet Dublin-land underlegges en individuell vurdering for å fastslå barnets beste. Det antas at dette vil være tilstrekkelig for å oppnå formålet med å reversere den prosentvise økningen.
3.5. Virkningen av forslaget for Hellas-retur – behov for å se forslaget i lys av de varslede endringene av Norges syn på UNHCRs anbefalinger
Hva angår den virkning den foreslåtte forskrift § 54 b) vil ha for retur til Hellas, etterlyses det en vurdering av forslaget i lys av de forhold som UNHCR har fremhevet. Advokatforeningen mener derfor at denne delen av forslaget må ses i lys av det av regjeringens annonserte tiltak om endringer i Norges forhold til UNHCRs anbefalinger.
UNHCR har over lang tid, og senest i anbefaling fra 15. april 2008, anmodet stater om stans av tilbakeføring og overføring til Hellas, selv om Dublin II-forordningen tilsier at Hellas har ansvar for søknaden.
Advokatforeningen anser dernest Høringsbrevet som særdeles uklart i forhold til hvorledes den foreslåtte praksisendringen der ansvar kun skal påtas i ”særlige tilfeller” kan medføre at norsk praksis skal bringes i overensstemmelse med andre staters.
Slik andre dansk, svensk og finsk praksis er beskrevet er overføring til Hellas midlertidig stanset. Norsk praksis er således allerede i overensstemmelse med denne praksis. Den foreslåtte praksisendringen vil således kunne medføre at Norge vil ha svært streng praksis, dersom intensjonen om at artikkel 3 nr 2 skal anses som en snever unntaksregel til bruk i særlige tilfelle skal etterleves.
Behovet for en innstramning for å komme i overensstemmelse med andre staters praksis anses på dette punkt som totalt ubegrunnet. I lys av regjeringens varslede endring av sitt syn på UNHCRs anbefaling, anses det som nødvendig at det for forslagets virkning for Hellas-saken, gjøres rede for hvorledes de to tiltakene skal ses i sammenheng.
4. Høringsbrevets pkt 5: Tiltak 6: Enslige mindreårige asylsøkere
4.1 Innledende bemerkninger til Høringsbrevets forslag
Høringsbrevet gir en bred og detaljert gjennomgang av behandlingen av søknader fra de som oppgir å være enslige mindreårige.
I den sammenheng er det grunn til å gjenta Advokatforeningens bekymring for utlendingsforvaltningens bruk av røntgen-tester for å fastslå alder.
Praksisen blir beskrevet som ”frivillig” og som et ”tilbud.” Erfaringsmessig rapporteres det om et sterkt press til å akseptere denne type tester, og at det blir gjort klart at dersom asylsøkeren ikke aksepterer så vil dette kunne bli brukt mot ham eller henne i vurderingen av søknaden.
Praksisen er ikke overensstemmelse med Rundskriv 2004-028, der røntgen-testen kun skal utgjøre ett av flere momenter som skal inngå i aldersvurderingen. Som det fremgår av praksisbeskrivelsen er dette det eneste momentet av som tilleggs vekt.
Dernest påpekes den manglende etterretteligheten av disse undersøkelsene, samt at det fremstår som noe perifert å ha et så ensidig fokus på biologisk alder. Det vesentlige for vurderingen av behov for beskyttelse er asylsøkerens modenhet og kognitive utvikling.
Advokatforeningen anmoder om at det tas i bruk tester som der modenhet og kognitiv utvikling vurderes.
Dernest er det et problem at UDI ikke aksepterer at den aldersvurdering som den kommer til i realiteten er et enkeltvedtak. Det må her foretas en holdningsendring, slik at det er mulig å påklage aldersfastsettelsen.
Den manglende rettssikkerhet som de enslig mindreårige har i hvert ledd av aldersvurderingen gir grunnlag for stor bekymring, og som må få konsekvenser for vurderingen av de rettssikkerhetsmessige aspekter også ved det fremsatte forslaget i tiltak 5.
4.2 Den foreslåtte endringen anses ikke å samsvare med det oppgitte formålet
Advokatforeningen ønsker velkommen et forslag som bedre kan ivareta enslig mindreårige asylsøkeres interesse av å bli forent med foreldre/omsorgspersoner.
Forslaget om å begrense rett til oppholdstillatelse for enslig mindreårige asylsøkere som ikke får opphold på annet grunnlag enn at det ikke kan oppspores omsorgspersoner, antas å få betydning for en andel av de 8 % (123 søkere) som søkte om familiegjenforening i årene mellom 2003 og 2008. Av disse fikk en fjerdedel innvilget søknaden. Endringsforslaget er således rettet mot 2 % av søkere – der noen av disse altså kan ha kjent tilholdsstedet til sine omsorgspersoner og kan ha bli benyttet som ”brekkstang” for å få opphold.
Advokatforeningen slutter seg til at en slik eventuell bruk av asylinstituttet er uheldig, da det undergraver dets legitimitet.
Advokatforeningen kan derimot ikke slutte seg til at en mulig slik misbruk innenfor en svært begrenset andel av de som søker om familiegjenforening – en andel på 2 % – skal kunne begrunne at samtlige i denne gruppen ikke skal kunne fornye sin oppholdstillatelse når fylte 18 år. Den svært lave prosentandelen av de som søker om familiegjenforening tyder vel heller klart på at denne gruppen ikke er kjent med hvor sine omsorgspersoner befinner seg.
Advokatforeningen anser på denne bakgrunn at det anførte formål bedre vil være ivaretatt dersom det innføres en sikkerhetsventil i lovverket, der utlendingsforvaltningen gis anledning til å vurdere riktigheten av de opplysninger som dannet grunnlag for oppholdstillatelsen.
5. Høringsbrevets pkt 6: Tiltak 12: Nemndmøtebehandling
Den generelle bakgrunnen for forslagene til endringer i forskriften er regjeringens forslag til innstramming av asylpolitikken.
Advokatforeningen kan vanskelig se hvordan dette konkrete forslaget er med på å realisere en slik innstramming for så vidt som forslaget fremstår som et forslag til en alminnelig forvaltningseffektivisering. Det synes slik sett som om en her benytter anledningen til en forskriftsendring som har et selvstendig grunnlag, mer enn å foreslå en ”innstramming”. Dette påpekes selv om det ikke har en avgjørende betydning for vurderingen av selve forslaget.
Den spesielle bakgrunnen for forslaget synes å være rapport 10.06.2008: ”Uavhengig gjennomgang av Utlendingsnemndas praksis i valg av avgjørelsesform i asylsaker” fra advokat Henning Harborg. Det vises til rapportens punkt 7.2.1., Tiltak for å konsentrere nemndmøter, side 73 og utover.
Bakgrunnen for forslaget opplyses her å være at mange nemndmøter er lange, og lengden synes å ha økt siden Utlendingsnemndas oppstart. Slik lov og forskrift lyder i dag skal hele saken til vanlig avgjøres enten av nemndleder alene eller i nemndmøte. Dersom saken fremmes for nemndmøte har Utlendingsnemnda ikke bare adgang til å avgjøre alle spørsmål i saken, men også en plikt til å gjøre det, selv om saken fremstår med et avgrenset tvilsspørsmål.
Advokatforeningen kan se at dette skaper noen utfordringer, sett hen til resursbruk og sett hen til likebehandling. Dette må imidlertid veies opp mot ulike rettssikkerhetshensyn.
For så vidt som rammen for Regjeringens arbeid er innstramming i asylpolitikken vil kommentarene her knyttes til asylsaksbehandlingen i UNE selv om mye vil være relevant også i forhold til behandlingen av øvrige klagesakstyper, herunder omgjøringsbegjæringer.
Det har så langt ikke vært reist spørsmål ved om dagens hovedordninger med at sakene i sin helhet behandles av sekretariat/nemndleder eller i sin helhet i nemndmøte er tilfredsstillende i forhold til EMK artikkel 13:
Art 13. Retten til et effektivt rettsmiddel
Enhver hvis rettigheter og friheter fastlagt i denne konvensjon blir krenket, skal ha en effektiv prøvningsrett ved en nasjonal myndighet uansett om krenkelsen er begått av personer som handler i offisiell egenskap.
En deling av behandlingen som foreslått kan imidlertid i enkelte tilfeller skape usikkerhet rundt den samlede behandling og avgjørelse av saken, og selv om dagens ordninger er tilfredsstillende er det ikke gitt at ”hybrid”-ordninger er det, spørsmålet må i hvert fall utredes og vurderes. Forslaget forutsetter at deler av saken avgjøres av nemndleder alene (det utvilsomme), mens andre deler eller en enkelt del av saken (det tvilsomme) avgjøres i nemndmøte. Det fremstår som noe usikkert hvordan man skal sikre at alle spørsmål faktisk behandles når behandlingen deles på denne måten. Det er også usikkert hvordan den endelige avgjørelsen i en sak skal fremstå, for eksempel om en skal sammenskrive nemndleders beslutninger med nemndmøtets avgjørelser eller om samlet avgjørelse av sakene skal måtte dokumenteres gjennom flere ulike dokumenter.
Det vil videre i enkelte saker, selv om nemndleders beslutning ikke kan påklages, kunne forekomme en korrespondanse om hvilke spørsmål som skal behandles i nemndsmøte, med det resultat at nemndleder endrer sin avgjørelse. Dette kan for eksempel skyldes tilkommet ny dokumentasjon i saken eller andre endrede faktiske forhold.
Dette medfører en ytterligere risiko for at vedtak fremstår som uklare og i gitte tilfeller kanskje ikke tilfredsstillende i forhold til art. 13.
I advokat Harborgs rapport heter det at en bør vurdere å innføre en adgang for nemndleder til å ”skjære til” saken slik at bare de vesentlige tvilsspørsmål blir lagt frem for nemnda. Tvil i en sak kan dreie seg om så vel rettsanvendelse som fakta.
Saker med utfordringer knyttet særlig til faktiske spørsmål kan regelmessig grovt sett deles i to hovedgrupper. En gruppe er saker der troverdighetsspørsmål er det sentrale, der en av ulike grunner ikke finner søker troverdig generelt eller i forhold til en bestemt del av fakta. Den andre gruppen vil være saker med faktisk tvil knyttet opp til spesifikke temaer der bevisgrunnlaget er slik at det åpner for tvil om faktiske forhold selv om troverdigheten ikke er spesielt svekket.
Når det gjelder de juridiske spørsmålene, vil klager i asylsaker regelmessig knytte seg til spørsmål om det er grunnlag for beskyttelse i form av asyl, vern mot retur eller om det foreligger grunnlag for opphold på humanitært grunnlag.
Når det gjelder saker der vurdering av troverdighet er det avgjørende, kan det vanskelig ses at en tilskjæring av saken er mulig. Er det gitt avslag i en sak og saken er avgjort på bakgrunn av troverdighetsvurderinger bør saken etter foreningens oppfatning alltid behandles fullt ut som i dag når den behandles i nemndsmøte. Det vil ikke være mulig for en nemnd å danne seg et tilstrekkelig grunnlag for en troverdighetsvurdering om dette ikke gjøres. En eventuell tilskjæringsadgang for tema i nemndsmøte bør derfor avskjæres for saker der saken er avgjort på bakgrunn av tvil om søkers troverdighet. Er det ingen tvil knyttet til den manglende troverdigheten kan saken som i dag avgjøres av nemndsleder alene.
Noe annerledes kan det tenke seg å stille seg dersom faktatvilen knytter seg til en mer begrenset problemstilling som opprinnelsessted, sykdom, etnisk tilhørighet, eller liknende. I utgangspunktet kan en tenke seg at nemndmøtet ”skjæres til” slik at et slikt avgrenset faktisk tema blir det sentrale. En hovedutfordring vil imidlertid fort bli at faktavurderinger sjelden kan isoleres slik. Faktiske anførsler om f eks etnisk eller politisk tilhørighet kan styrkes gjennom andre faktiske opplysninger knyttet forfølgelsesgrunnlag ellers, reiserute, familieforhold, o.s.v. En formell tilskjæringsadgang vil derfor lett fremstå som meget utfordrende dersom saken, også for et begrenset tema, skal bli tilstrekkelig opplyst.
Når det gjelder de bestemmelser som skal vurderes vil det uansett ved vurdering av søknad om asyl ikke være mulig å skjære unna en vurdering av subsidiær beskyttelse i form av vern mot retur eller ved opphold på humanitært grunnlag. Ved vurdering av vern mot retur vil det tilsvarende ikke være mulig å skjære bort en subsidiær vurdering om av et humanitært opphold.
Det som kan tenkes er å avskjære en drøfting av asyl/vern mot retur i saker der det kun er påberopt et grunnlag som etter fast praksis kan gi humanitært opphold. I praksis vil imidlertid en slik tilskjæringsadgang trolig ha en begrenset betydning. Det vises i denne sammenheng til at saken ellers i sin helhet må avgjøres etter behandling i sekretariatet på vanlig måte, noe som gjør at tidsbesparelsen i selve nemndsmøtet blir den eneste gevinsten og da i et lite antall saker, dvs saker der det etter klar og fast praksis kun kan vurderes innvilgelse av et humanitært opphold ut fra det anførte grunnlaget. Sett hen til de forannevnte generelle usikkerhetsmomenter en delt behandling vil gi, fremstår dette som et uhensiktsmessig tiltak.
På denne bakgrunnen går Advokatforeningen i mot det foreslåtte tiltaket. Skal det gjøres en endring som foreslått eller tilsvarende må dette utredes i vesentlig større omfang enn det som ligger til grunn her, blant annet for å sikre at en ikke skal få regler i strid med internasjonale forpliktelser. Videre bør det i så fall nyttes en ordlyd i forskriften som klart tilkjennegir i hvilket omfang en tilskjæring kan skje, dette både i forhold til faktum som til rettsregler.
Advokatforeningen vil avslutningsvis påpeke at den ønskede effekt, mer effektive nemndmøter, kan oppnås uten regelendring og ved betydelig enklere grep, i første rekke ved en mer effektiv prosessledelse fra nemndlederne.
Det foreligger ikke noen større begrensninger på nemndledernes møteledelse enn det for eksempel er for dommeres ledelse av ulike rettsmøter og hovedforhandlinger. Det vil derfor regelmessig kunne klargjøres i nemndleders innledning av møtet hva som anses å være særlig sentralt for nemnda å få belyst. Det bør også tidlig i møtet være mulig raskt å avklare søkers posisjon ved at han for eksempel spørres om han fastholder sine forklaringer med tillegg i det skriftlige materialet forut for nemndmøtet, for så vidt som nemnda forutsettes å være kjent med det skriftlige materialet, og i motsatt fall presisere eventuelle avvik. Ved at søker regelmessig klargjør sin posisjon innledningsvis og ved at nemndleder tilsvarende klargjør hva som er av særlig interesse å få ytterligere belyst ved en muntlig forklaring, vil møtene kunne effektiviseres betydelig.
En annen tidsmessig gevinst ville kunne oppnås om saksfremlegget ble oversendt søker forut for nemndsmøtet slik at dette kunne bli gjennomgått med advokat og tolk i stedet for at dette gjøres i møte. Dermed kunne en i møte gå rett på sak med eventuelle merknader til fremlegget fra søker. Dette ville også kunne gi en rettsikkerhetsgevinst for så vidt som søker da ville ha noe tid å forberede seg for konkrete merknader.
Advokatforeningen vil dessuten bemerke at nemndledere i større eller mindre utstrekning konsentrerer møter rundt utvalgte spørsmål også i dag, med unntak av de sakene som gjelder troverdighet. Når nemndleder velger å gjøre det slik, er det fordi det er utslag av hva som fortoner seg hensiktsmessig under nemndsmøtet. Det er mange asylsaker som reiser troverdighetsspørsmål, nettopp fordi de gjelder forhold i andre land, og det kan by på problemer hvis UNE på forhånd må bestemme seg for om en sak ikke reiser troverdighetsspørsmål. Av og til kan saken utvikle seg slik under nemndsmøtet at slike forhåndsvurderinger om troverdighet har liten verdi.
Advokatforeningen kan ikke se noe hinder for at det ved innledning av et nemndmøtet fra nemndleders side presiseres hvilke faktiske anførsler som er av særlig interesse å få belyst gjennom partsforklaringen, tilsvarende hva som ikke fremstår som sentralt. Den ønskede effektivisering i møtene vil da kunne nås uten forskriftsendring med de svakheter som foreligger i forslaget her.
En mer effektiv prosessledelse vil imidlertid ikke kunne medvirke til å realisere det andre hensynet bak Harborgs forslag, nemlig større grad av likebehandling. Risiko for ulikebehandling løper en imidlertid i alle avgjørelsesorganer, også de med lekmannsflertall. Vi er ikke kjent med at fjerning av lekmenn generelt gir større sannsynlighet for avgjørelsesmessig likebehandling. En hovedforskjell på eneavgjørelser og nemndsavgjørelser er imidlertid at uenighet i et kollegialt organ synliggjøres ved avstemning, mens en ved eneavgjørelser risikerer tilpassing av begrunnelse til resultat, og resultater uten den kontroll som ligger i en flertallsavgjørelse.
Feil i relasjon til likebehandling er ut fra de tilfeller vi kjenner til begrenset til at enkeltsøkere får et opphold, eventuelt på et bedre grunnlag, enn det etter praksis kan sies å være grunnlag for, jf eksemplene hos Harborg.
Også i domstolene er det utfordringer knyttet til likebehandling for så vidt som det er lekmannsflertall i for eksempel straffesakene. Ved lekmannsflertall i straffesakene er det en risiko for ulikebehandling både i relasjon til vurdering av fakta som juss, for så vel skyldspørsmål som straffespørsmål. Advokatforeningen er imidlertid ikke kjent med at dette har blitt sett på som et alvorlig rettsikkerhetsproblem i relasjon til likebehandling.
Advokatforeningen kan ikke se at det er et alvorlig rettsikkerhetsproblem at en i noen få tilfeller gir opphold til noen som muligens etter en nitid likebehandling skulle hatt avslag, så lenge dette ikke forgår i større omfang enn det som er dokumentert så langt.
Det er for øvrig ikke grunn til å tro at en ville få noen større grad av likebehandling ved en ren administrativ behandling uten lekmannsflertall. Litt upresist sagt kan man si at dette er lekmannsordningens pris og at rettssikkerhetsgevinsten er atskillig viktigere. I saker der et flertall fatter vedtak til ugunst for søker i strid med etablert praksis, ville dette regelmessig kunne endres ved en omgjøringsbegjæring.
Advokatforeningen går i mot forslaget til forskriftsendring.
Advokatforeningen går inn for at Utlendingsnemnda vurderer sine interne rutiner for avvikling av nemndmøter og bruker de eksisterende muligheter til effektivisering av nemndmøteavvikling.
Vennlig hilsen
Berit Reiss-Andersen Merete Smith
leder generalsekretær