1. Innledning
Sendt 12. januar 2012
Adressat: Miljøverndepartementet
Vi viser til departementets høringsbrev av 10. november 2011 vedrørende ovennevnte høring.
Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.
Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.
I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.
I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for miljørett. Lovutvalget består av Cathrine Hambro (leder), Viggo Bondi, Christian Schadenberg og Jan Mathys Truyen.
Advokatforeningen avgir følgende høringsuttalelse:
2. Sakens bakgrunn
Bakgrunnen for høringssaken er behovet for å gjennomføre rådsdirektiv 2004/35/EF av 21. april 2004 med ansvar for miljøskade. Direktivet ble innlemmet i EØS avtalen ved vedtak av 5. februar 2009, jf. EØS komiteens beslutning nr. 17/2009.
Direktivet innfører et forvaltningsrettslig regulert miljøansvar i EU, lik det som allerede finnes i vassdragsreguleringslovgivningen, forurensingsloven, genteknologiloven og vannressursloven. For norsk del vil det etter departementets oppfatning kun være behov for mindre endringer i de ovennevnte lover vedrørende utvidet foreldelsesfrist for miljøskader slik det er definert i direktivets artikkel 2, og regler om rettslig prøving av en anmodningsrett overfor forvaltningen om å treffe tiltak i henhold til direktivet ved miljøskade eller overhengende fare for miljøskade (artikkel 12 nr. 1).
3. Kommentar til de enkelte forslagene
Advokatforeningen konstaterer at hovedprinsippene i direktivet allerede er gjennomført i norsk rett ved bestemmelser i blant annet forurensingsloven. Direktivet er et minimumsdirektiv som gir Norge anledning til å opprettholde eller vedta strengere regler innenfor direktivets anvendelsesområde.
Direktivet skiller systematisk mellom aktiviteter som i hovedregel medfører objektivt ansvar (direktivets vedlegg III), og andre handlinger der ansvarsgrunnlaget er forsett eller uaktsomhet.
Etter direktivet er foreldelsesfristene utvidet til 5 år for ansvar for miljøskader slik det er definert i direktivets artikkel 2. I artikkel 17 er det gitt en absolutt foreldelsesfrist som ikke kan være kortere enn 30 år. Begge disse frister er lenger enn de alminnelige foreldelsesfrister som følger av foreldelsesloven, (3 år og 10 år). I forslaget til lovendringer synes departementet å fravike direktivets systematikk ved at man innenfor virkeområdet for forurensingsloven og genteknologiloven, foreslår en generell utvidelse av foreldelsesfristen også utenfor de miljøskader som er behandlet i artikkel 2. En slik endring gjøres ikke for vassdragsreguleringsloven og vannressursloven. Departementets begrunnelse for å utvide foreldelsesfristen innenfor hele området av forurensingsloven og genteknologiloven er rettsteknisk. Departementet finner det upraktisk og rettsteknisk vanskelig å ha ulike foreldelsesregler i de to nevnte lovene.
Etter Advokatforeningens oppfatning kan det være uheldig å fravike direktivets system for så vidt gjelder foreldelse, og det kan stilles spørsmål ved om det er hensiktsmessig å utvide foreldelsesreglene utover det som følger av de alminnelige regler i foreldelsesloven.
Forslaget til av endring av forurensingsloven og genteknologiloven innebærer en utvidelse av forurensningsansvaret. Advokatforeningen finner at man ikke tilstrekkelig har utredet en utvidelse også utover minimumsstandarden i direktivet. En slik materiell utvidelse av miljøansvaret bør vurderes nøyere, og begrunnes på en annen måte enn med rettstekniske forhold.
Advokatforeningen peker på de generelle begrunnelser for foreldelsesregler, herunder at bevis svekkes over tid. Det kan stilles spørsmål ved om bestemmelser med lang foreldelsesfrist som gjelder mellom private parter fører til flere konflikter. Dette gjelder særlig den absolutte foreldelsesfristen på 30 år. De fleste saker som gjelder opprydning etter forurensingsskade vil dessuten være dekket av det subsidiære grunneieransvaret som følger av forurensingsloven § 55, der ansvaret knyttes til en nåsituasjon (forurenset grunn på eiendommen) i de tilfelle forurenser ikke kan identifiseres.
3. 1 Anmodningsrett
Etter direktivets artikkel 12 kan en nærmere definert krets av fysiske og juridiske personer anmode myndighetene om å treffe nødvendige tiltak ved miljøskade eller overhengende fare for miljøskade. Dette omfatter også ikke-statlige organisasjoner som arbeider med å fremme miljøvern. Den krets som angitt i artikkel 12 skal ha adgang til å få prøvd lovligheten av vedkommende myndighets beslutning, handlinger eller unnlatelser ved domstol eller annen upartisk offentlig organ.
Etter departementets oppfatning er da adgangen til å få overprøvd forvaltningens unnlatelser etter direktivets artikkel 13 en utvidelse av adgangen til å kreve domstolsprøving av myndighetens unnlatelse av å pålegge eller gjennomføre tiltak mot miljøskader. Etter departementets oppfatning er det kun der unnlatelsen er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven at en slik unnlatelse kan påklages eller krevet prøvd for domstolene. Advokatforeningen har ingen særskilte bemerkninger til det materielle forslaget, men er enig i at dette innebærer en utvidelse av prøvingsadgangen. Advokatforeningen viser til at man bør tilstrebe rettsenhet på ulike forvaltningsrettslige områder.
3.2 Endringer i forurensingsforskriften
Departementet finner her at forurensingsforskriften på de fleste områder har et mer omfattende virkeområde enn direktivet, men finner likevel nødvendig å supplere lovendringene med et nytt kapittel i forurensingsforskriften som inneholder nærmere regler om definisjoner, forebyggende tiltak, overhengende fare for miljøskade, om avbøtende tiltak ved inntrådt miljøskade, og om kostnadsansvar.
Advokatforeningen mener dette kapittelet i prinsippet er unødvendig, men til en viss grad kan være klargjørende for brukerne av forskriften. På dette grunnlag gir foreningen sin tilslutning til det nye kapittelet.
Vennlig hilsen
Berit Reiss-Andersen Merete Smith
leder generalsekretær