Forslag til endring av reglene om godkjenning av sidegjøremål for dommere - domstolloven §§ 121 c og 121 d
Sendt: 22.02.2008
Adressat: Justisdepartementet
Vi viser til departementets høringsbrev av 22. november 2008 vedrørende ovennevnte høring.
Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.
Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.
I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.
I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for strafferett og straffeprosess. Lovutvalget består av Harald Stabell (leder), Kristin Barth-Larsen, Sven Crogh, Arild Dyngeland, Erling Lyngtveit, Inger Marie Sunde og Torfinn Svanem.
Advokatforeningen avgir følgende høringsuttalelse:
1. Ad forslagene til endring av domstolloven § 121 d
Advokatforeningen mener at dagens ordning for sidegjøremål i hovedtrekk er tilfredsstillende. Den innebærer at det ikke er noe absolutt forbud mot sidegjøremål, men at det i den enkelte domstol føres tilsyn med hvilke sidegjøremål som kan godkjennes. Det er også rimelig at Domstoladministrasjonen har et koordinerende ansvar i forhold til sidegjøremål i tingrettene og lagmannsretten for å påse at det følges lik praksis. Et helt annet spørsmål er om Domstoladministrasjonen etter klage skal kunne godkjenne et sidegjøremål som justitiarius i Høyesterett først har nektet.
Advokatforeningen vil understreke at Høyesterett ikke kan vurderes på linje med andre domstoler, når det gjelder forhold som kan ha en side til Høyesteretts uavhengighet, autoritet som forfatningsorgan og virkemåte. Norske domstoler har etter Grunnlov og konstitusjonell praksis et omfattende mandat. Deres virksomhet omfatter kriminalrettspleien, prøvelse av forvaltningsvedtak, hele det sivile rettsfelt og i tillegg viktige kontrolloppgaver i forhold til lovgivning og forvaltning i medhold av Grunnloven, EMK, EØS-avtalen og andre internasjonale traktater. Prøvelsesretten har 150 års hevd. Det er Høyesterett som våker over domstolenes uavhengighet i siste instans, og som har siste ord i prinsipielle saker.
Det må være en forutsetning for at Høyesterett kan utøve sine viktige oppgaver, at domstolen selv kan legge opp sitt arbeid, og er helt uavhengig i forhold til andre offentlige myndigheter når det gjelder forhold som kan påvirke Høyesteretts ressursdisponeringer, uavhengighet og funksjonsevne. For tilliten til Høyesterett er det viktig at det ikke eksisterer noen ordninger som kan skape mistanke om at andre - f.eks. forvaltningsorganer - har avgjørelsesmyndighet i saker som påvirker høyesterettsdommernes arbeidsvilkår. Hvorvidt det bør være en klageadgang til Domstoladministrasjonen i saker om godkjennelse av sidegjøremål, kan nok ved første øyekast synes som en mindre sak. Nettopp når det gjelder inngrep som i seg selv kan synes bagatellmessige, gjelder det imidlertid å anlegge et prinsipielt perspektiv.
Advokatforeningen noterer at Justisdepartementet ut fra Høyesteretts posisjon som øverste domstol finner det "diskutabelt" om myndighet for godkjennelse av sidegjøremål skal kunne overprøves av Domstoladministrasjonen. Deretter fremhever imidlertid departementet to mothensyn - hensynet til den enkelte dommer og hensynet til at det ikke utvikler seg en intern praksis som ikke kan gjøres til gjenstand for åpenhet og debatt.
Advokatforeningen noterer at de nevnte argumenter ikke er knyttet til registrert misnøye med hvordan Høyesterett hittil har forvaltet ordningen; det dreier seg om antagelser om mulige uheldige virkninger. Når det gjelder hensynet til den enkelte dommer, mener Advokatforeningen at embetet som høyesterettsdommer for så vidt stiller andre krav enn andre dommerstillinger. Høyesterett har til viktige overveielser utviklet en kollegial rådslagningsform med dommermøte, der synspunkter luftes og avgjørelser treffes i tråd med flertallets oppfatning. Dette betyr at den enkelte dommer vil kunne fremføre både saksorienterte og velferdsmessige synspunkter internt, slik at disse blir hensyntatt.
Spørsmålet kommer m.a.o. først på spissen dersom en dommer ikke vinner frem, fordi kollegene mener at dette er et sidegjøremål Høyesterett ikke er tjent med. Etter Advokatforeningens syn bør en slik - formodentlig ganske tilspisset - situasjon ikke løses ved at Domstoladministrasjonen har det endelige ord. Gode kollegiale forhold og samarbeidsformer, samt Høyesteretts behov for å disponere sine ressurser i tråd med dommernes samlede plan, tilsier at avgjørelser formelt tillegges justitiarius, og i realiteten Høyesterett selv.
Departementet fremhever også behovet for debatt og åpenhet. Advokatforeningen er enig i at debatten om dommeres sidegjøremål bør være helt åpen, og at inntatte hovedstandpunkter bør evalueres etter en viss tid. Debatten lar seg imidlertid utføre i full åpenhet selv om den endelige avgjørelse om et enkelt sidegjøremål tas av justitiarius. På Høyesteretts hjemmeside ligger en oversikt over de sidegjøremål som dommerne har til enhver tid. Advokatforeningen har merket seg at de fleste av sidegjøremålene ser ut til å knytte seg til faglig forfatterskap, stiftelser og legater og visse offentlige utredninger. Voldgiftsverv hører nå med til de klare unntak. Det samme gjelder granskninger, som departementet drøfter utførlig andre steder i høringsnotatet.
Dersom lovgiver etter en åpen debatt ønsker å gi signaler til Høyesterett om sidegjøremål generelt i forhold til den praksis man nå følger (og som ikke er kritisert i høringsnotatet), foreligger tilstrekkelig informasjon til det. Det er heller intet i veien for at man får debatt i tilknytning til justitiarius´ avgjørelse av enkeltsaker. Advokatforeningen ser i denne sammenheng ikke noe behov for at Domstoladministrasjonen har myndighet til å godkjenne det enkelte sidegjøremål. Tvert om vil debatten i dag kunne føres under henvisning til at Høyesterett selv har ansvar for sin praksis, mens en debatt av en ordning med overprøvelse i Domstoladministrasjonen lett vil kunne dreie seg om eventuelle enkeltvedtak der - også med fare for mulig ansvarsfraskrivelse fra Høyesteretts side under henvisning til at Domstoladministrasjonen har det endelige ord.
Endelig tillater foreningen seg å peke på at saken har en viktig praktisk side. Høyesterett har i dag 19 dommere, hvorav 18 gjør tjeneste til enhver tid. Arbeidet er strengt organisert i arbeidssykluser, med fordeling av dommerinnsats i avdelinger og i ankeutvalget. Dersom en enkelt dommer tas ut av systemet i forbindelse med arbeidskrevende gjøremål for en lengre periode, oppstår et problem som må løses ved konstitueringer eller - ved særlig lange permisjoner - ved utnevnelse av en ny høyesterettsdommer. Effekten av (omfattende) sidegjøremål er mer inngripende i forhold til Høyesteretts samlede funksjonsmåte enn i de fleste andre domstoler. Dette tilsier at avgjørelsen om hvilke sidegjøremål som skal aksepteres tilligger Høyesterett selv.
Oppsummeringsvis mener Advokatforeningen at motargumentene mot justitiarius´ endringsforslag ikke er tungtveiende og at de uansett må vike i forhold til behovet for å verne om Høyesteretts selvstendighet og uavhengige stilling.
2. Ad forslagene til endring av domstolloven § 121 c første ledd
2.1 Forslaget til et nytt tillegg omhandlende sidegjøremål som kan svekke tilliten til domstolene og dommerne og deres uavhengighet
Tilliten til domstolene og dommerne, særlig til deres uavhengighet, er det sentrale hensyn bak domstolloven § 121 c, og bør komme til uttrykk i lovteksten. På denne bakgrunn slutter Advokatforeningen seg til forslaget om å innta et tillegg i domstolloven § 121 c første ledd som bestemmer at ethvert sidegjøremål som vil kunne være egnet til å svekke tilliten til den dømmende makts uavhengighet, omfattes av plikten til å innhente godkjenning. Vi slutter oss videre til departementets forslag om å innarbeide en slik "sekkebestemmelse" avslutningsvis i bestemmelsen, som nytt punkt 8.
Som departementet påpeker, vil det riktignok kunne være en fare for at en slik skjønnsbasert generell hjemmel for å nekte sidegjøremål kan bli et hinder for sidegjøremål som er både berikende og kompetansetilførende for utøvelsen av dommergjerningen. Departementet har imidlertid funnet det mer tungtveiende at en for konkret og avgrenset godkjenningsregel vil kunne innebære en fare for at det dukker opp sidegjøremål som ikke dekkes av bestemmelsen, men som vil være uheldige ut fra et tillits- og uavhengighetsperspektiv. Advokatforeningen støtter departementets avveining i så måte.
2.2. Forslaget til et nytt tillegg omhandlende deltagelse i granskningskommisjoner/-utvalg
Advokatforeningen vil først reise spørsmålet om det på bakgrunn av den senere tids granskinger, der blant annet dommere har deltatt, bør innføres et forbud mot dommerdeltagelse, både hva gjelder offentlige og private granskinger. Det kan anføres gode argumenter for et slikt forbud.
Når dommere deltar i offentlige oppnevnte granskingsutvalg, utøves forvaltningsvirksomhet. Dette kan være vanskelig å forene med den dømmende virksomhet. Dommere som opptrer som granskere kan gi inntrykk av misbruk av dommerens autoritet og den dømmende makts legitimitet. Også ved private granskninger vil dommerdeltakelse kunne skape problemer for domstolenes tillit og uavhengighet. Det vises i denne sammenheng til den siste tids mange og omfattende debatter; både om granskningsprosessen som sådan, herunder særlig rettssikkerhetsaspektet, samt vedrørende følger og eventuelle rettsvirkninger av slike prosesser.
Til tross for betenkeligheter har Advokatforeningen, under tvil, ikke funnet det riktig å gå inn for et generelt forbud mot dommeres deltagelse i granskningsutvalg.
***
Advokatforeningen slutter seg til departementets forslag til å innta et tillegg som nytt punkt 5. i domstolloven § 121 c første ledd om at sidegjøremål i form av deltagelse i granskningskommisjoner og -utvalg omfattes av plikten til å innhente godkjennelse. Advokatforeningen slutter seg videre til den begrunnelse som gis både av Domstoladministrasjonen og departementet i denne sammenheng.
Det fremheves at granskninger generelt vil kunne innebære rettssikkerhetsmessige svakheter som dommere ikke bør kunne knyttes opp mot uten etter en forutgående vurdering fra Domstoladministrasjonens, eventuelt justitiarius´, side. Dette vil ha særlig betydning for private oppnevnte utvalg, da offentlige granskinger pr. i dag vil være underlagt Justisdepartementets rundskriv fra 1975. Det vises også til den utredning som nå foretas av et regjeringsoppnevnt utvalg, og som kan ende opp med en lovregulering for offentlig granskingsutvalg. Advokatforeningen forutsetter at ved den konkrete anvendelse av nytt 5. punkt i domstolloven § 121 c, vil de rettssikkerhetsmessige sidene ved det enkelte granskningsoppdrag særlig iakttas.
Advokatforeningen anmoder også om at det generelt anvendes en særlig aktsomhet når vurderingene i henhold til alternativet foretas.
Vennlig hilsen
Anders Ryssdal Merete Smith
leder generalsekretær