Sendt: 13. mai 2009
Adressat: Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Vi viser til departementets høringsbrev av 16. februar 2009 vedrørende ovennevnte høring.
Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.
Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.
I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.
I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for asyl- og utlendingsrett. Lovutvalget består av Bente Mostad Tjugum (leder), Kjell T. Dahl, Knut Olaf Eldhuset, Halvor Frihagen, Arild Humlen, Cecilie Elisabeth Schjatvet og Jonas Myhre.
Advokatforeningen avgir følgende høringsuttalelse:
1. Til kap 1: ”Lovens og forskriftens virkeområde mv.”
Til § 1-1 Unntak fra kravet om oppholdstillatelse for arbeidsforhold
Det heter i høringsbrevet side 6 nederst at det vil bli foreslått en ny § 6-6 som innfører krav til oppholdstillatelse for sjøfolk og hvor begrepet sjøfolk ”er personer definert i selve bestemmelsen”. (Ny § 6-6 er ikke med i høringsutkastet for så vidt som forslag til kap.6 ikke ligger ved.)
Advokatforeningen finner det uheldig at en skal ha en bestemmelse som definerer hva som er ”sjøfolk”, samtidig som en skal ha en annen bestemmelse i § 1-1, femte ledd som også bruker begrepet sjøfolk uten nærmere definisjon. Med mindre personkretsene for de to bestemmelsene er kongruente bør dette reflekteres i ordlyden til § 1-1, femte ledd ved at ”sjøfolk” erstattes med ”ansatte” eller liknende, dette for så vidt som bestemmelsen i §1-1, femte ledd i følge høringsbrevet ikke bare skal gjelde sjømenn, men også alle øvrige ansatte om bord på skipet.
Det antas at departementet vil samordne ordlyden i § 1-1, femte ledd og ordlyden i § 6-6, for så vidt som det her ikke uttrykkes uenighet om det materielle innholdet i de to bestemmelsene.
For øvrig skal det bemerkes at Advokatforeningen støtter de foreslåtte endringer som i det alt vesentlige er av presiserende og klargjørende karakter. Endringene vil forhåpentligvis føre til større forutsigbarhet for brukerne og til mindre uklarhet når det gjelder de rettslige forhold som reguleres.
2. Til kap 2: ”Krav til reisedokumenter for innreise i Norge”
Advokatforeningen har ingen merknader til forslagene.
3. Til kap 3: ”Visum”
Til § 3-3 Samlet oppholdstid på Schengenterritoriet for visumfri og visumpliktig utlending
Advokatforeningen stiller seg undrende til hensiktsmessigheten av departementets forslag om å vurdere samlet oppholdstid på Schengen-territoriet, slik at opphold i Schengen-land hvor utlending har eller har hatt oppholdstillatelse ikke tas med ved beregningen av oppholdstiden.
Departementet påpeker selv at spørsmålet om hvorvidt tidligere og avsluttet opphold i et Schengen-land ikke skal tas med ved beregning av oppholdstid i relasjon til visum, er til diskusjon og vurdering i Schengen-systemet og at det vil være nødvendig å ta hensyn til den prosessen. Problemstillingen er ikke svært sentral og behovet for en forskuttert avklaring synes ikke påtrengende.
Samtidig kan innføring av bestemmelsen ha blant annet innvandringspolitiske sider som bør avklares samlet for Schengen-området. Det ville for øvrig skape mest klarhet om en avventet samlet behandling, slik at en slapp risikoen for gjentatte regelendringer og for å sikre en i størst mulig grad felles forvaltning av Schengen-reglene. Forslaget fremstår isolert sett på mange måter som rimelig, jf det eksempel departementet selv har vist til øverst på side 20 i høringsbrevet. Advokatforeningen vil likevel foreslå at arbeidet med denne regelen samordnes med de øvrige Schengen-landene og at forslaget avventer dette.
Det vises i denne sammenheng også til høringsbrevets side 27, siste avsnitt, følgende. Konsekvensen av innføringen av regelen vil kunne medføre en særordning for Norge med en mer ”liberal” Schengen-visumspraksis. Det er vanskelig å se en saklig grunn til en særnorsk praksis nå.
Til §§ 3-5 – 3-7.
Advokatforeningen støtter departementets forslag om regulering av kravet til tilstrekkelig midler til livsopphold og tilbakereise, jf ny § 3-5.
Advokatforeningen ser også et behov for å erstatte dagens garantiordning med en ordning som gir et forutsigbart og klart garantiansvar. Det er imidlertid viktig at ordningen gis forutsigbarhet, jf forslag til ny § 3-6, tredje ledd. Advokatforeningen foreslår derfor at denne regelen gis som en skal-regel, slik at direktoratet må gi retningslinjer i form av en konkret oversikt over hvilke land garantiordningen gjelder for.
Når en ordning som her fastsettes etter modell fra nabolandet Danmark, ser Advokatforeningen det for øvrig som hensiktsmessig å harmonisere garantiens størrelse med nabolandet.
4. Til kap 5: ”Bortvisning”
Forslaget viderefører dagens ordninger og Advokatforeningen har ikke merknader til dette.
5. Til kap 7: ”Beskyttelse”
Til § 7-1 Internflukt
Departementet har en egen høring om dette punkt og høringsinstansen skal derfor i denne omgang ikke uttale seg om denne bestemmelsen.
Til § 7-2 Flyktningens nærmeste familiemedlemmer
Advokatforeningen mener det er riktig at det presiseres i forslaget at ektefelle og samboer og barn kan innvilges asyl ut i fra risikoen for avledet forfølgelse. Advokatforeningen er dog skeptisk til at samboere må oppfylle lovens §§ 40-42 for å komme i en slik posisjon. Advokatforeningen mener at også samboere med kortere samboerskap enn det som utlendingsloven forutsetter for å bli tilkjent rettigheter som samboer, kan være like utsatt for avledet forfølgelse. Advokatforeningen kan ikke se at forfølgende myndighet nødvendigvis forholder seg til varigheten av forholdet ved utøvelse av forfølgelse mot familiemedlemmer. Det bør være tilstrekkelig at det konstateres et samboerskap forut for flyktningens utreise fra hjemlandet og denne samboer bør tilkjennes de samme rettigheter til beskyttelse uavhengig av samboerforholdets varighet.
Forøvrig har Advokatforeningen ingen øvrige bemerkninger til bestemmelse.
Til §§ 7-3-7-6
Advokatforeningen har ingen bemerkninger til de foreslåtte bestemmelsene.
6. Til kap 8: ”Oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket.”
Til § 8-1 Oppholdstillatelse til utlending som ikke har fått sin søknad om beskyttelse avgjort av Utlendingsdirektoratet innen 15 måneder
Ordningen er en videreføring av den eksisterende rettstilstand, med unntak av et nytt 3. ledd i bestemmelsen. Departementet foreslår at fornærmede som skal vitne i en straffesak om menneskehandel, unntas fra å bli omfattet av 15 måneders regelen, ettersom Utlendingsdirektoratet i disse sakene må avvente prosessen i en straffesak hvor søkeren skal avgi vitneforklaring, før beslutning kan fattes. Kvinner i denne situasjonen er omfattet av et annet regime for oppholdstillatelse og Advokatforeningen har derfor ingen bemerkninger til at denne gruppen uttas fra den ordinære anvendelsen fra 15 måneders regelen.
Til § 8-2 Krav til individuell vurdering mv. etter lovens § 38
Høringsinstansen skal ikke uttale seg om denne bestemmelsen, da denne er lagt til særskilt høring.
Til § 8-3 Refleksjonsperiode mv. for ofre for menneskehandel
Advokatforeningen er enig i departementets forslag om at det ikke skal være et krav for å få midlertidig arbeidstillatelse at det er dokumentert eller sannsynliggjort at utlendingen er et offer for menneskehandel. Slik Advokatforeningen forstår bestemmelsen er det tilstrekkelig til å bli omfattet av ordningen, at det foreligger en risiko for å bli utsatt for slik menneskehandel. For øvrig har Advokatforeningen ingen bemerkninger.
Til § 8-4 Oppholdstillatelse til vitner i sak om menneskehandel
Advokatforeningen ser det som en stor fordel at utlendingsforskriften presiserer i forskriften når det skal innvilges oppholdstillatelse for vitner i straffesaker om menneskehandel. Advokatforeningen mener dog at § 8-4, 1 ledd bokstav b, burde gitt en nærmere presisering av hvilke særlige grunner departementet tenker på når disse taler mot at tillatelse gis. Uten en mer veiledende uttalelse, blir det vanskelig å rådgi utlendinger i slik situasjoner. Sakene er svært vanskelig og av svært stor betydning for den enkelte og en nærmere presisering om hvilke grunner departementet mener kan tale mot at vitner gis oppholdstillatelse, vil kunne bidra til at de som velger å vitne har en større trygghet for fremtidig opphold og beskyttelse og på den måten vil det også være enklere å åpne et samarbeid om målsetningen å nå bakmenn i saker etter straffelovens § 24.
Til § 8-5 Vurderingen av sterke menneskelige hensyn i lovens § 38 ved søknad om oppholdstillatelse fra barn. Innhenting av uttalelse fra barnets forelder i hjemlandet før oppholdstillatelse gis
Advokatforeningen mener det er viktig at den rettstilstand som er etablert etter nåværende utlendingsforskriftens § 21 b videreføres.
For å motvike barnekidnapping er Advokatforeningen også fornøyd med at disse sakene finner sin regulering i forskriftens § 8-5. I høringsbrevet peker departementet på en rekke problemstillinger knyttet til praktiseringen av barnets beste standard etter barnekonvensjonen i saker der det ene av barnets foreldre oppholder seg i et annet land eller barnerts hjemland. Advokatforeningen er enig med departementet i at det i utgangspunktet bør være en ordning hvor gjenværende forelder får anledning til å uttale seg der det er mulig, før det treffes vedtak. Advokatforeningen mener også at det er riktig at de kompliserte vurderingstemaene som denne type saker omfattes av, blir presisert i forskriften.
Til § 8-6 Oppholdstillatelse til hovedperson i medhold av lovens § 38 ved praktiske hindringer for retur
Bestemmelsen er en videreføring av nåværende forskriftsbestemmelse § 21 c.
Advokatforeningen ønsker imidlertid å peke på at forskriften bør inneholde en uttalelse om at politiets uttalelse vedrørende medvirkning til å avklare identitet med videre, sendes til utlendingen som gis anledning til å uttale seg før vedtak i saken fattes. Dette for å sikre at utlendingen av forskjellige grunner ikke har forstått eventuelle anmodninger fra politiet eller at slik anmodninger ikke har kommet frem til utlendingen. For å sikre at slike forhold ikke hindrer at utlendingen oppnår rettigheter i forhold til forslagets § 8-6, bør han/hun få anledning til å avgi en uttalelse på bakgrunn av politiets uttalelse. Utover dette har Advokatforeningen ingen supplerende bemerkninger.
Til § 8-7 Oppholdstillatelse til utlending som har blitt holdt tilbake i utlandet mot sin vilje
Advokatforeningen ser bestemmelsen som en viktig og praktisk styrking av kvinners posisjon der hun av forskjellige grunner nektes hjemreise pga ektefellens forhold i Norge. Advokatforeningen har ingen bemerkninger til utformingen av bestemmelsen og støtter departementets behov for en slik bestemmelse.
Advokatforeningen ønsker imidlertid å peke på at departementet bør vurdere om det også er behov for en tilsvarende ordning der barn sendes ut av landet og deretter hindres innreise, eventuelt underkastes ekteskap i hjemlandet. Slike situasjoner kan foranledige at bosettingstillatelser bortfaller og rett til innreise likeså.
Til § 8-8 Oppholdstillatelse til utlending med norsk forelder på fødselstidspunktet
Advokatforeningen har ingen bemerkninger til dette forslaget.
Til § 8-9 Oppholdstillatelse til utlending som har vært fast ansatt i norsk rederi
Advokatforeningen har ikke bemerkninger i denne bestemmelsen.
Til § 8-10 Krav om dokumentert identitet
Advokatforeningen er enig med departementet i at det er viktig at utlendinger som bosetter seg i Norge har avklart sin identitet og bakgrunn. Imidlertid er det situasjoner hvor dette ikke lar seg gjøre og Advokatforeningen er i disse tilfellene enig med departementet når det i bestemmelsen foreslås at utlendingsmyndighetene kan legge til grunn den oppgitte identiteten dersom det er mest sannsynlig at den er riktig og vilkårene i bestemmelsens c og d foreligger.
7. Til kap 9 ”Familieinnvandring”
Til § 9-1 Dokumentasjon for at tidligere ekteskap er oppløst ved søknad om oppholdstillatelse for ny ektefelle og samboer
Regelverket som gjelder søkers plikt til å dokumentere at han eller hun er gitt skillsmissebevilling i hjemlandet har gjennomgått flere endringer siden 2003. Advokatforeningen støtter forslag om endring da nåværende regler i visse tilfeller oppstiller et krav til å få gjennomført skillsmisse fra ektefelle i hjemlandet som kan være umulig å oppfylle eller som kan få uheldige konsekvenser. Nåværende forslag om at det skal gjøres unntak fra dokumentasjonskravet dersom det foreligger ”vesentlige hindringer” synes å gi en god balanse mellom myndighetenes behov og hva som er rimelig å kreve.
Advokatforeningen ønsker imidlertid å peke på at de vanskeligheter som departementet ser at kan oppstå i forbindelse med å få dokumentasjon fra hjemlandet hva angår separasjon også må hensyntas når det gjelder utlendingens plikt til å dokumentere etter utlendingslovens § 41 at han eller hun ikke er gift.
Forslag til ny forskrift § 9-1 burde således også avklare når det fremstår som rimelig å kreve dokumentasjon på at ekteskap ikke er inngått i hjemlandet etter de samme rimelighetskriterier som departementet nå legger til grunn for skillsmissetilfellene.
En slik presisering av hva som bør være praksis vil gi en helt nødvendig avklaring og forutberegnelighet for utlendingens rettsstilling.
Til § 9-2 Oppholdstillatelse for samboere
Reglene for når samboere kan få innvilget oppholdstillatelse foreslås nå videreført med noen endringer.
Advokatforeningen støtter de endringene som foreslås der det kan gjøres unntak fra lovens vilkår om at ingen av partene må være gift på vedtakstidspunket, dersom partene har felles barn og er separert. Forslaget fremstår som i barnets beste og vil kunne forhindre urimelige utslag i enkeltsaker.
Advokatforeningen ønsker å påpeke at ny forskrift burde ta sikte på å gi en avklaring i forhold til kravet om beregning av botid med lovlig opphold også skal omfatte tålt opphold.
Det er Advokatforeningens erfaring at praksis her er ulik, og at det ofte fremstår som rimelig at også tålt opphold tas med i beregningen. Siden loven viser til lovlig opphold oppstår det imidlertid lett uklarheter i forhold til hva som er de rette skjæringstidspunkter.
Advokatforeningen etterlyser derfor en utredning og forslag fra departementet som kan avklare betydningen av tålt oppholdstid i Norge.
Til § 9-3 Oppholdstillatelse for mor eller far som skal ha samvær med norsk barn
Forslaget gjelder beregning av fristen på ett års felles bopel eller samvær i utlandet beregnes bakover i tid fra tidspunktet når barnet flytter til Norge, samt en tre måneders frist for å fremsette søknad. Forslaget begrunnes med at det ikke bør skape problemer for referansepersonen å flytte tilbake til Norge før søkeren.
Advokatforeningen minner om at forskriftsfesting av denne type saksbehandlingsregler alltid må underlegges en vurdering opp mot barnets beste i Barnekonvensjonen artikkel 3. Forskriftsbestemmelsene kan ikke anses som mer enn retningslinjer for UDIs praksis, og må ved motstrid settes til side dersom hensynet til barnets beste klart tilsier at søknaden likevel må behandles.
Advokatforeningen foreslår derfor at det tas inn en henvisning til barnets beste, der det fremgår at det kan gjøres unntak fra kriteriene.
Til § 9-8 Skjæringstidspunktet for søknader som vedrører barn under 18 år når søknaden avgjøres etter barnets 18 års dag
Advokatforeningen bemerker at forskriftskompetansen i den nye lovs § 50, annet punktum, ikke kan uthule innholdet av § 50, første punktum. Etter første punktum er barn å anse som barn når man er 18 år ”når søknaden med alle opplysninger og vedlegg som er nødvendig for å avgjøre den, er innkommet til utlendingsmyndighetene innen 18 års dagen.” Advokatforeningen vil bemerke at lovens ordlyd avviker fra barnekonvensjonens definisjon, jf art 1., men at det likevel sjelden vil føre til motstrid. Advokatforeningen vil videre bemerke at det gjennom de siste tiårene har skjedd en skjerping av hvilket tidspunkt barnet må være under 18 år på, for å bli betraktet som barn. Sivilombudsmannen behandlet en klage i 1994 (sak 94-1627), hvor ombudet uttalte at det var tungtveiende grunner talte for at det måtte være tilstrekkelig å oppfylle alderskravet på søknadstidspunktet. Sivilombudsmannen anbefalte deretter Justisdepartementet om konsekvent å legge søknadstidspunktet til grunn.
Advokatforeningen er kritisk til enhver innhuling av barns rettigheter. Teknisk sett kan man tenke seg at en sak ikke blir registrert ”innkommet” som den skulle. F eks kan det forekomme feil ved ambassaden eller politiet, ved at en søknad ikke blir registrert. Advokatforeningen mener i så fall at Barnekonvensjonens definisjon i art 1 må gå foran, slik at barnet betraktes som barn ved søknadstidspunktet.
Den foreslåtte § 9-8 vedrører situasjonen når vedtak treffes etter 18 års dagen. Det oppstilles krav om at vilkårene må være ”oppfylt både på 18 års dagen og på vedtakstidspunktet.” Dette er en innskjerpning i forhold til nåværende utlendingsforskrift § 23 annet ledd. Advokatforeningen kan ikke se den forvaltningsmessige begrunnelsen for at barn under 18 år både skal få sine søknader prøvet opp i mot søknadstidspunktet og vedtakstidspunktet. Så lenge alle vedlegg er lagt frem sammen med søknad, skal barnet betraktes som barn, og vedtak treffes på dette grunnlag. Det synes derfor noe kunstig om vedtaksmyndigheten – på det tidspunktet de skal treffe vedtak - skal innhente oppdatert dokumentasjon vedrørende underhold, for det tilfellet av at en forelder i mellomtiden har gått ned i lønn. Departementets forslag til formulering synes å forutsette en meget lang saksbehandlingstid, i og med at det forutsettes at det skal skje store endringer mellom søknad om vedtak. Advokatforeningen deler ikke dette syn og kan ikke støtte det skisserte forslag.
8. Til kap 11: ”Permanent oppholdstillatelse”
Innledningsvis vil Advokatforeningen bemerke at begrepet ”permanent oppholdstillatelse” er nytt og erstatter den tidligere betegnelsen ” bosettingstillatelse”. Advokatforeningen mener at den nye betegnelsen gir et adskillig bedre inntrykk av realiteten bak tillatelsen og er derfor hensiktsmessig.
Det registreres at gjeldende hovedregler videreføres i loven, herunder tidskravet. Advokatforeningen uttrykker tilfredshet med den forenkling som foreslås ved at det ikke lenger stilles krav til at utlendingen har hatt oppholdstillatelse på ett og samme grunnlag i de tre årene som danner grunnlaget for den permanente tillatelsen.
Det er videre hensiktsmessig å overføre en del av de mer detaljerte reglene som i dag står i forkriften, til loven.
Til § 11-1 Rett til permanent oppholdstillatelse
Advokatforeningen støtter tilføyelsen i forslagets § 11-1, annet ledd første punktum, hvor det foreslås at barn som er født i riket på samme vilkår skal ha rett til permanent oppholdstillatelse dersom foreldrene senest ett år etter fødselen har søkt og fyller vilkårene for å få statsborgerskap.
Denne endringen vil styrke barnets stilling i forhold til dagens situasjon, hvor regelen er at barnet må ha bodd i riket i minst to år før det kan erverve norsk statsborgerskap.
Advokatforeningen støtter videre endringsforslaget i § 11-1, tredje ledd, som fastslår at retten til permanent oppholdstillatelse etter lovens § 62 første ledd skal gjelde tilsvarende selv om utlendingen i de to første årene av treårsperioden ikke hadde tillatelse som kunne danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse, men hadde oppholdsrett etter lovens kap. 13( EØS/EFTA). Forutsetningen er at utlendingen også i den første toårsperioden ville ha oppfylt kravet til tillatelse med grunnlag for permanent oppholdstillatelse.
Det er videre foreslått endring, jf. § 11-1 fjerde ledd, som innebærer at det gis en rett til permanent oppholdstillatelse til ektefelle eller samboer.
I § 11-1, femte ledd, foreslås at det gis rett til permanent oppholdstillatelse til husstandsmedlem til utsendt personell ved norsk utenriksstasjon. Vilkåret er at vedkommende må ha vært registrert i folkeregisteret.
Advokatforeningen støtter disse endringsforslagene, idet det i dagens samfunn fremstår som hensiktsmessig å ivareta husstandsmedlemmers rettigheter.
Når det gjelder den foreslåtte justeringen i § 11-1 sjette ledd om tilbakekall, kan Advokatforeningen støtte den, all den tid dagens forskrifts § 43 også gir UDI anledning til å treffe vedtak om tilbakekall. Dermed skjer det ingen realitetsendring her.
Til § 11-4 Når permanent oppholdstillatelse kan gis
Advokatforeningen støtter presiseringen inntatt i § 11-4, idet dette er en videreføring av tolkningspraksis.
Til § 11-5 Tilleggstid som følge av utvisning etter § 66 første ledd på grunn av ilagt straff
Advokatforeningen registrerer at departementet foreslår en dobling av tilleggstiden i de tilfelle utlendingen er dømt til betinget fengselsstraff i mer enn ett år. Advokatforeningen er kritisk til dette: En betinget reaksjon betyr en utsettelse av straffen mot vilkår. Dette innebærer at det foreligger særlige omstendigheter omkring den domfelte utlendingen som har kvalifisert til en betinget reaksjon. Den foreslåtte endringen fremstår derfor som urimelig og bør ikke gjennomføres.
Advokatforeningen er også kritisk til endringsforslaget om ikke å godkjenne soningstid eller forvaringstid som kvalifiserende botid.
Dagens ordning, jf. bl.a. Justisdepartementets rundskriv G-28/99 samt etterfølgende rundskriv, innebærer at utlendingen, som en følge av den straffbare handling, risikerer tilleggstid, hvis lengde henger sammen med lovbruddets alvorlighet og straffereaksjon.
All botid regnes med, også eventuell soningstid, men det beregnes, som nevnt, en tilleggstid.
Det fremstår da som unaturlig å kreve ytterligere kvalifiseringstid enn nåværende ordning.
Advokatforeningen foreslår at dagens ordning fortsetter.
Til § 11-8 Bortfall av permanent oppholdstillatelse
Advokatforeningen støtter forslaget om å utvide unntaksbestemmelsen til også å omfatte ektefelle, samboer eller barn til referansen som skal ta arbeid eller utdanning i utlandet i en periode som overstiger to år.
Advokatforeningen er kritisk til endringsforslaget til utenlandske barns oppfostringsopphold i utlandet. Det er ikke tilstrekkelig å påberope integreringsperspektivet som et fundament for å kreve at slike opphold må gjelder utdanning ut over videregående utdanning. Det kan være mange gode grunner for å tillate oppfostringsopphold i faser før dette, endringsforslaget synes dårlig underbygget og støttes ikke av Advokatforeningen.
Når det gjelder forslaget om endringen i § 11-8, sjette ledd, er dette en avklarende og fornuftig endring, som utvilsomt vil gjøre situasjonsbildet mer avklarende for de utlendinger det gjelder. Advokatforeningen gir sin tilslutning til endringsforslaget.
Forslaget innebærer at en utlending som søker om adgang til fravær fra riket tidligere enn seks måneder før utløpet av toårsfristen, og som ikke får svar/ avslag på søknaden før det f. eks. har gått 2 år og 2 måneder siden flyttingen fra Norge, vil ikke miste tillatelsen hvis vedkommende returnerer til Norge innen to uker etter at vedtaket ble meddelt.
For øvrig er det foreslått en spesialregel, som hensyntar situasjonsbildet for utlendinger som blir holdt tilbake i hjemlandet mot sin vilje. Forslaget innebærer at utlendingen i slike situasjoner ikke vil miste sin oppholdstillatelse.
9. Til kap 12: ”Reisebevis for flyktninger og utlendingspass”
Innledningsvis vil Advokatforeningen bemerke at departementets forslag til ny forskrift på dette området er en videreføring av gjeldende bestemmelser, dog med enkelte endringer.
Advokatforeningen er enig i at begrepet ” rikets sikkerhet” kan erstattes med ” grunnleggende nasjonale interesser”.
Det er videre praktisk at man nå, jf § 12-1, annet ledd, har inntatt Europarådsoverenskomsten av 16.10.1980 i bestemmelsen.
Advokatforeningen er enig i presiseringen i § 12-4 første ledd, samt endringen i § 12-4, tredje ledd bokstav f, jf § 12-8: Ved disse endringene oppnår man en avklaring i forhold til den rettslige hjemmel i forhold til inndragningsspørsmålet.
Det er videre fornuftig at man nå foreslår en synkronisering av gyldighetstiden for reisebevis, slik at denne følger gyldighetstiden til oppholdstillatelsen, jf forslaget til § 12-2, annet ledd og § 12-6, annet ledd.
Advokatforeningen støtter også forslaget om 5 års gyldighetstid for reisebevis og utlendingspass i de tilfelle hvor utlendingen har fått innvilget permanent oppholdstillatelse.
Advokatforeningen er kritisk til endringsforslagets § 12-5, siste ledd:
Situasjonene hvor utlendingens oppholdstid i Norge er uviss, f. eks, fordi man avventer utviklingen i vedkommendes hjemland, eller det gjelder opphold i Norge grunnet helsemessige forhold, kan variere stort. Det fremstår derfor som for absolutt å konkludere med at grensen for utstedelse av utlendingspass skal settes ved de tilfelle hvor tillatelsen i utgangspunktet ikke kvalifiserer for permanent opphold. Dette er også en situasjon som kan endre seg over tid.
Advokatforeningen støtter derfor en fortsettelse av dagens ordning, hvor praksis har vært at det ikke gjelder noen mindre rett til å få utstedt reisedokument ved begrensede tillatelser.
Når det så gjelder gyldighetsområdet for utlendingspass, støtter Advokatforeningen forslaget til § 12-6, 5. ledd, hvor det gis anledning til å sette begrensninger til utlendingspassets virkeområde. Denne bestemmelsen må sees i sammenheng med tilsvarende bestemmelse i § 12-2, som gjelder gyldighetsområdet for reisebevis.
Det registreres at departementet foreslår en ny bestemmelse, som omhandler opptak av biometriske kjennetegn, i dette tilfelle adgang til å ta fingeravtrykk ved søknad om reisebevis eller utlendingspass. Selve lovhjemmelen for dette vil komme i ny passlov, som forventes trådt i kraft før 28.06.2009.
Det fremstår som naturlig at det kan stilles slike krav i forhold til søknadsfasen om reisebevis/utlendingspass, når den vil gjelde søknad om ordinært pass i henhold til den nye passloven.
Advokatforeningen har derfor ingen særskilte kommentarer til dette punkt.
Advokatforeningen gir videre sin støtte til forslaget i § 12-12, annet ledd, om delegasjon til politiet i saker til å treffe vedtak om avslag på søknad om utlendingspass i de tilfelle hvor søknaden ikke har sammenheng med asylsøknad og hvor det ikke er tvil om at utlendingen kan henvises til hjemlandet for å skaffe seg reisedokument. Det er gitt klagerett til UDI over politiets vedtak.
Advokatforeningen støtter videre forslaget i § 12-12, femte ledd om at det i særlige tilfelle kan utstedes reisebevis og utlendingspass til umyndige uten samtykke fra den eller de som har foreldreansvaret dersom det er åpenbart ubetenkelig. Dette er svært praktisk ved reiser foretatt i skole/ idrettssammenheng o.l, hvor formålet med reisen er ubetenkelig og hvor det kan være vanskelig å innhente begge foreldre/foresattes samtykke, i tide.
For øvrig støtter Advokatforeningen en utvidelse av politiets mandat i forhold til vedtakskompetanse, jf. § 12-14, første ledd.
10. Til kap 13 ”Vedtaksmyndighet i sak om oppholdstillatelse”
Advokatforeningen er opptatt av at søknader skal behandles på en forsvarlig måte og at det skal treffes avgjørelser så hurtig som mulig.
Ut fra behovet for fleksibilitet, samt utlendingslovens generelle adgang til delegasjon, foreslås det at også forskriften bør gi en generell adgang til å delegere vedtakskompetanse, dette gjelder såvel til utenriksstasjonene som til politiet.
Hele problemstillingen omkring effektivitet i saksbehandlingen, må sees i sammenheng med at den elektroniske saksbehandlingen vil ta over mer og mer og at det derfor er hensiktsmessig å avvente større endringer til politiet er ferdig med gjennomgang av sin oppgavefordeling. (Det arbeides i dag med en helhetlig gjennomgang av oppgavefordeling mellom UDI/politi og utenriksstasjonen i regi av departementet).
Advokatforeningen gir sin tilslutning til de delegasjoner og den oppgavefordeling som er foreslått i kap 13, men tar forbehold om å komme tilbake til saken når departementets oppgaveevaluering foreligger.
11. Til kap 14 ”Utvisning”
Advokatforeningen bemerker innledningsvis at utvisningspraksis i Norge virker å være betydelig strengere enn i de fleste EU/EØS-land.
Direktiv 2008/115/EC om retur av tredjestatsborgere med ulovlig opphold åpner kun for varig innreiseforbud på grunnlag av ulovlig opphold for utlendinger som utgjør en alvorlig trussel mot den offentlige orden, den offentlige sikkerhet eller den nasjonale sikkerhet. Dette står i kontrast til norsk praksis slik det følger av rundskriv UDI 2008-07 der det fremgår at det ved ulovlig innreise og opphold utover en måned som utgangspunkt skal vurderes varig utvisning.
Til § 14-1 Om utvisning på grunn av brudd på utlendingsloven av utlending med barn i Norge
Advokatforeningen bemerker at den begrensningen i adgangen til å utvise som bestemmelsen legger opp til kun gjelder den som skal bo fast med norsk barn i Norge. Forskriftsutkastets ordlyd og forskriftsnotatet omfatter ikke den som skal ha samvær med norsk barn i Norge. Som det følger av høringsnotatets punkt 14.2.1 er mulighet til å opprettholde kontakt i utlendingens hjemland, enten gjennom jevnlige besøk eller ved at familien følger med et viktig moment i utvisningsvurderingen. Barn som har foreldre som ikke bor sammen har samme rett til familieliv som barn som bor sammen med begge sine foreldre, og det vises til barnekonvensjonens art 9 pkt 3. Når foreldrene ikke er gift eller er samboere kan det i langt mindre grad forventes at den som har daglig omsorg bidrar til å opprettholde kontakten mellom barnet og den andre, enn der foreldrene fortsatt er gift eller ønsker å reetablere samboerforhold etter en utvisningsperiode. Det kan ikke forventes at forelderen og barnet flytter med til den utvistes hjemland, og det kan bare i begrenset grad forventes at herboende forelder bidrar til samvær og liknende. En lang rekke foreldrepar har vanskelige konflikter seg i mellom som gjør slikt samarbeid svært vanskelig og til dels umulig. Det er derfor langt større risiko for at utvisning vil føre til varig brudd mellom foreldre og barn når foreldrene ikke lenger er gift eller samboere.
Det foreslås derfor at utvisningsvern også gis til den som kan gis tillatelse etter lovens § 45 og § 52.
Departementet har bedt om synspunkter på om ikke utvisningsvernet bør utvides til å gjelde de som har begått tilsvarende eller mindre alvorlige brudd på utlendingsloven enn ulovlig opphold og arbeid, men avgrenser allerede mot de som har gitt uriktige opplysninger om sin identitet.
Advokatforeningen mener at alle brudd på utlendingsloven bør vurderes konkret, herunder også når det er gitt uriktig identitet. Denne lovtolkning understøttes av dom avsagt av Borgarting lagmannsrett 24. oktober 2008 (LB-2008-24763). Avgjørelsen er rettskraftig.
Stavefeil og transkripsjonsfeil i navn og fødselsdato kan anføres å være opplysninger om uriktig identitet, og et forsøk på å unngå treff i dataregistre. Det kan imidlertid også være skrivefeil eller utslag av manglende standardisering av transkripsjon. Også tilfeller der det anføres at det er gitt uriktig identitet kan derfor være av begrenset alvorlighetsgrad.
Utlendingslovens § 108 lister opp de bestemmelsene i utlendingsloven som er strafflagt, og få bestemmelser kan sees å være mer alvorlige enn ulovlig opphold og arbeid, som gjelder kjerneområdet til utlendingsloven, nemlig kontroll med utlendingers innreise og opphold i riket. Det foreslås derfor at henvisningen til ”ulovlig opphold og arbeid” endres til en henvisning til ul § 66 (1) a, og at det så eventuelt gjøres et unntak for identitetsopplysninger.
Saker der utenrikspolitiske hensyn eller grunnleggende nasjonale interesser spiller inn må uansett kunne holdes utenfor gjennom ordlyden ”som hovedregel”.
Til § 14-2 Om varigheten av innreiseforbudet
Advokatforeningen bemerker at forskriftsutkastets § 14-2 (1) kun henviser til forholdet som ligger til grunn for utvisning og ikke til utlendingens tilknytning til riket. Det er klart ut fra rundskriv og praksis at tilknytning til riket har stor betydning for vurderingen av utvisningstidens lengde, og det bør også fremgå av forskriftsteksten.
Det følger av langvarig praksis at utvisning skjer for to eller fem år eller varig. Det hender en svært sjelden gang at utvisning gjøres kortere, og det hender også en svært sjelden gang at utvisning gjøres for en periode mellom to og fem år. Selv om utvisning ikke er en straffereaksjon har utvisning mye til felles med straff. Det kan vanskelig tenkes en straffebestemmelse som gir retten tilsvarende begrenset skjønnsrom i straffutmålingen. Det kan ikke sees noen fornuftig beveggrunn til å begrense forvaltningens skjønnsrom på denne måten. Det er en betydelig forskjell på utvisning i to og fem år og Advokatforeningen mener at det i større grad bør åpnes for mellomløsninger. Det foreslås at innreiseforbudets lengde overlates til forvaltningens skjønn men at det som hovedregel settes til mellom to og fem år.
Det påpekes videre at et innreiseforbud til Norge som hovedregel vil gjelde for hele Schengenområdet. Dette er et svært inngripende vedtak, langt mer inngripende enn før Schengenavtalens ikrafttreden, da innreiseforbudet kun gjaldt for Norden. Det gjelder videre at utlendingens tilknytning til andre Schengenland i liten grad tillegges vekt. For en person uten tilknytning til riket kan relativt lite alvorlige straffbare handlinger føre til varig utvisning. Etter UDIs rundskriv 2008-007 vil for eksempel alle tilfeller av legemsbeskadigelse i utgangspunkt føre til varig utvisning. Mindre alvorlige tilfeller av legemsbeskadigelse jf strl § 229 gis gjerne en straffutmåling på 30-45 dagers fengsel, og kan ikke ansees som svært alvorlige straffbare forhold. Fra praksis kjennes til eksempler der vedtatt forelegg for innførsel av medikamenter i reseptgruppe A førte til varig utvisning, til tross for at de var foreskrevet av lege til eget bruk. Det er ikke vanlig i praksis å ta hensyn til at en person har tilknytning til andre Schengenland. Man bør derfor være svært tilbakeholden med å bruke varig utvisning uten for de mest alvorlige lovbruddene, selv når personen ikke har tilknytning til riket.
Advokatforeningen er enig i at man bør være tilbakeholden med å varig utvise utlendinger med barn i riket.
I forbindelse med samværsbrudd som skyldes opphold i fengsel henviser forskriftsutkastet til soning. Det minnes om at varetektsfengsling kan være svært langvarig i enkelte saker, spesielt for utlendinger, da det oftere finnes å foreligge unndragelsesfare, og også til dels går rett over i soning om tiltalte domfelles. Det foreslås derfor at soning erstattes med ”opphold i fengsel”.
Advokatforeningen mener det er uheldig at det fokuseres på strafferamme og ikke på utmålt straff. Straffutmålingen er det som best gjengir det enkelte straffbare forholds alvorlighetsgrad. Videre er det svært varierende mellom straffebud i hvilken grad hele strafferammen utnyttes av domstolene. Det kan nevnes at pengefalsk, strl §174, har en strafferamme på 15 års fengsel, men straffutmålingen i alle dommer de siste år gjøres helt i nedre sjikt, med ubetinget fengsel stort sett under et år, og resterende straff betinget. Legemsbeskadigelse, strl § 229, har derimot en strafferamme på 3, 6 eller 8 år og straffutmåling varierer over hele spekteret, og i et stort antall saker, selv etter første straffalternativ, måles det ut strengere dommer enn de typiske straffutmålingene i pengefalsksaker. En fokusering på strafferamme vil føre til at forhold av tilsvarende alvorlighetsgrad kan få svært forskjellige utlendingsrettslige konsekvenser. Det fremstår som vilkårlig og uheldig. Det foreslås derfor at paragrafen får et nytt første ledd, der de viktigste vurderingsmomenter som gjengitt under høringsnotatets punkt 14-2-1 regnes opp, som en påminnelse til forskriftsanvenderen om at utmålt straff er et viktig moment i en helhetsvurdering.
Til § 14-3 Om tidspunkt for vedtak om utvisning mv.
Advokatforeningen støtter innførselen av en plikt for politiet til å varsle UDI før iverksettelse av et gammelt utvisningsvedtak. Det påpekes at vurderingen som gjøres av UDI i et slikt tilfelle bør være en reell prøving, både av non-refoulementbestemmelsene og forholdsmessighetsvurderingen i utvisningsvedtaket.
Advokatforeningen mener at loven ikke gir tilstrekkelig hjemmel til å gi forskrift som forlenger fristene i lovens §§ 66, 67 og 68. Ordlyden i loven er klar og kan kun tolkes slik at fristen gjelder i forhold til vedtakstidspunkt. Loven er lex superior i forhold til forskriften og forhåndsvarsel kan da ikke sees å være tilstrekkelig fristavbrudd. Om det skal gis forskriftsbestemmelse som gir myndighetene forlengede frister må loven endres for å gi hjemmel til dette.
Advokatforeningen mener videre at forvaltningen bør ha begrensede frister i disse sakene. Dette gir utlendingen forutberegnelighet. En utlending får ikke informasjon om politiet eller UDI vurderer at saken ikke gir grunnlag for utvisning ettersom sak i disse tilfellene ikke opprettes, eventuelt henlegges før forhåndsvarsel, og uten melding til utlendingen. Når det går lang tid uten forhåndsvarsel om utvisning får utlendingen en ikke uberettiget forventning om at det ikke vil fattes vedtak om utvisning, og vil innrette seg etter dette. Ved soningskø eller langvarig straff kan det gå mange år fra domfellelse til forvaltningens frist løper ut. Vedtak om utvisning bør i de aller fleste alvorlige tilfeller kunne foreligge ved fullført soning, slik at utlendingen uttransporteres i forbindelse med løslatelse. I mindre alvorlige tilfeller med begrenset idømt straff bør forhåndsvarsel foreligge kort etter rettskraftig dom. Dette bør ikke være et problem for forvaltningen, da politiet rutinemessig forhåndsvarsler utlendingen eller oversender dom til UDI for utvisningsvurdering i alle saker der det er aktuelt å utvise, så snart dom er rettskraftig.
12. Til kap 15 ”Om vern mot utsendelse og oppholdstillatelse etter lovens §§ 73 og 74”
Advokatforeningen er positiv til at det innføres klare saksbehandlingsregler for vedtak om bortfall av vern etter non-refoulement-prinsippet, den nye ul § 73. Etter dagens ordning gjøres dette gjennom ordinært tilbakekall av gitt tillatelse. Det følger av forskriftsutkastet at regler som er gitt i medhold av loven som gjelder ved behandling av asylsaker skal gjelde ”så langt de passer”. Advokatforeningen vil påpeke at slike saker prosessuelt har mer til felles med saker om tilbakekall enn saker om asyl. Det vil derfor være naturlig at det gis fri rettshjelp allerede ved forhåndsvarsel, slik det gjøres i saker om tilbakekall, og ikke først ved klage, slik det gjelder for asylsaker, jf ul § 92. Begrunnelsen for å gi fri rettshjelp først ved klage i asylsaker er at personer som likevel innvilges vern ikke antas å ha behov for advokathjelp. Dette hensynet vil ikke gjelde saker om bortfall av vern.
Reglene i utkastets §§ 15-2 flg antas å gjelde i tilfeller som inntatt i lovens § 31, altså personer som er utelukket fra beskyttelse, men er vernet av non-refoulement-reglene likevel. Dagens regelverk savner en klar regulering av denne situasjonen og advokatforeningen er positiv til at det innføres saksbehandlingsregler for dette. Det antas at saksomfanget vil bli begrenset. Likevel kan det enkelt tenkes at det i de fleste situasjoner vil være aktuelt med tidshorisont utover 6 måneder. Undertrykkende regimer har dessverre vist seg å være relativt stabile. En gitt tillatelse vil uansett opphøre ved vedtak etter utkastets § 15-1, og advokatforeningen forstår bestemmelsen slik at et slikt vedtak også er nødvendig for å unnlate å fornye tillatelse etter § 15-2 og gjennomføre uttransportering. Saksbehandlingstid for en sak etter § 15-1 må ut fra tilsvarende saker i dag antas å nærme seg ett år selv uten klage. Det kan derfor ikke sees at det er fornuftig å ha en standard lengde på kun 6 måneder i disse tilfellene.
Advokatforeningen påpeker i forhold til utkastets § 15-4 annet ledd at det må være naturlig å gi arbeidstillatelse, slik at personen ikke ligger samfunnet unødvendig til byrde.
13. Til kap 16 ” Om organiseringen”
Advokatforeningen har allerede under den muntlige høring 22. november 2007 i forbindelse med behandlingen av den nye utlendingsloven uttalt seg kritisk til UNE som klageorgan og oppfordret til en nærmere vurdering av dette spørsmål. I høringsforslaget på s 112 vises det til Inst. O. nr. 42 hvor regjeringen er anmodet om å nedsette et offentlig utvalg for å vurdere om dagens klagesaksmodell er den beste. Det anføres at Departementet vil ”følge opp denne anmodningen.”
Etter at Advokatforeningens aksjons- og prosedyregruppe i utlendingsrett har vært i virksomhet i vel 2 år har man hittil registrert 9 av 13 saker hvor UNE s vedtak er kjent ugyldig eller tidligere vedtak er omgjort i søkers favør. I 4 av 5 saker for retten som endte med ugyldighet var vedtaket avgjort av nemndsleder alene fordi det angivelig ikke forelå ”vesentlige tvilsspørsmål”. Disse forhold bekrefter Advokatforeningens skepsis til UNE som et velegnet klageorgan. Advokatforeningen vil derfor på det sterkeste oppfordre departementet til snarest mulig å nedsette det omtalte utvalg. Det forutsettes at utvalget ikke bare skal vurdere dagens ”klagesaksmodell”, men også fremme forslag om mulig alternative løsninger, som for eksempel etablering av en spesialdomstol etter mønster av den svenske ordning.
Under disse omstendigheter blir Advokatforeningens bemerkninger til foreslåtte forskriftsendringer kun av subsidiær karakter.
Advokatforeningen er uenig i forslaget om å sløyfe gjeldende bestemmelse i § 139 om begrunnelse under henvisning til den antatt tilstrekkelige ordlyd i forvaltningsloven § 25. Etter Advokatforeningens oppfatning er ”skal” kravet til begrunnelse i § 139 strengere enn forvaltningslovens § 25 hva gjelder forvaltningsmessig skjønn. I sistnevnte bestemmelse heter det : ” De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes”. Kun gjengivelse av ”hovedhensyn” som ”bør” nevnes blir utilstrekkelig i dagens situasjon hvor domstolenes prøving av ”forvaltningsskjønnet” er i dynamisk utvikling i retning øket prøvningsintensitet.
Forslagets § 16-9 skal si ”noe” om hvilke kriterier som er sentrale ved vurderingen av om det foreligger ”vesentlige tvilsspørsmål”. Bestemmelsen angir eksempler og er ikke uttømmende. Som det fremgår av høringsforslaget s. 113 er kriteriene som er opplistet ”i all hovedsak i samsvar med de kriteriene som følges i praksis.” Gitt den meget tilbakeholdne bruk av nemnds behandling i for eksempel asylsaker og den erfaring Advokatforeningens aksjons- og prosedyregruppe i utlendingsrett hittil har skaffet seg, synes det åpenbart at nå gjeldende praksis og foreslåtte § 16-9 ikke tilfredsstiller nødvendige rettssikkerhetshensyn. Advokatforeningen mener derfor at terskelen for hva som utgjør ”vesentlige tvilsspørsmål” bør endres, slik at flere saker prøves i nemnd.
Hva gjelder forslagets § 16-13 om gjennomføring av nemndmøte med personlig fremmøte, er det av interesse å notere at det ikke åpnes for innsyn, uttalerett eller imøtegåelse fra utlendingen til for eksempel opplysninger eller kommentarer gitt av representanter for Landinformasjon. Når det gjelder utlendingens uttalerett må dette anses å være i strid med ny utlendingsloven § 81, første ledd, første punktum når saken gjelder ”§§ 28 og 73, samt i saker om bortvisning, utvisning eller tilbakekall av gitt tillatelse”. For øvrig følger det samme av forvaltningslovens bestemmelser om innsyn og uttalerett, jf ny utlendingslov § 80, jf forvaltningsloven §§ 11 d, 16 17 annet og tredje ledd, 18 tredje ledd, 19 annet ledd bokstav b) og 20 femte ledd.
Det er utilfredsstillende når hverken høringsforslaget eller motivene reflekterer disse grunnleggende forhold. Av rettssikkerhets og pedagogiske grunner er det nødvendig at ovennevnte saksbehandlingsregler i forvaltningsloven innarbeides i forskriftens § 16 – 13. (Under den muntlige høring 22. November 2007 foreslo Advokatforeningen som en tydeliggjøring at det i den nye lovs § 78 ble inntatt en uttrykkelig henvisning til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel III.)
Når det gjelder stornemnd, jf forslagets § 16-4, støtter Advokatforeningen, videreføringen av hvilke saker som behandles i stornemnd. Advokatforeningen er også enig i at praksis i strid med UNHCRs anbefalinger bør prøves i stornmend. Dette kan gi en klar økning i antall saker som behandles i stornemnd. Spørsmålet om det foreligger slik strid kan dog tenkes å være uklart, spesielt der anbefalingene gjelder nærmere bestemte geografiske områder innen et land. Det kan også være forskjellige meninger om en konkret anbefaling er bygget på behov for beskyttelse eller humanitære grunner. Det samme gjelder når det hevdes at anbefalingene er utdatert. Advokatforeningen er kjent med at det i slike sammenhenger ofte henvises til uformelle kontakter med UNHCR, der det anføres at forskjellige opplysninger er gitt uten at dette kan ettervises. Det er uheldig. Det foreslås derfor at UNE i slike tilfeller innhenter UNHCRs synspunkt gjennom en formell henvendelse underlagt dokumentoffentlighet.
Advokatforeningen mener at også etablerte praksiser ved lovens ikrafttredelse bør prøves i stornemnd, om de ellers fyller kravene til stornemndsbehandling. At en praksis allerede er etablert innebærer ikke at den bør vernes i større grad enn en ny praksis.
Vennlig hilsen
Berit Reiss-Andersen Merete Smith
leder generalsekreær