Vi viser til direktoratets høringsbrev av 9. mai 2008 vedrørende ovennevnte høring.
Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.
Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.
I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.
I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for asyl- og utlendingsrett. Lovutvalget består av Arild Humlen (leder), Kjell T. Dahl, Knut Olaf Eldhuset, Halvor Frihagen og Cecilie E. Schjatvet.
Advokatforeningen avgir følgende høringsuttalelse:
Advokatforeningen er forelagt utkast til nytt rundskriv om taushetsplikt i utlendningssaker.
Rundskrivet avløser RS 99-39, som er opphevet.
Advokatforeningen mener det er viktig med et rundskriv av denne type, ikke minst siden det er mange aktører som er involvert i utlendingssakene – dette nødvendiggjør en nærmere presisering for å ha nødvendig forståelse av hvilke opplysninger som er underlagt taushetsplikt, herunder spørsmålet om slike opplysninger i så fall kan brukes eller videreformidles til andre.
Advokatforeningen mener høringsutkastet er gjennomtenkt, grundig og opplysende og dermed vil være et anvendelig og praktisk rundskriv overfor brukerne. Dette er viktig, siden reglene om taushetsplikt overlater stor grad av skjønn til den som skal anvende dem.
Advokatforeningen har følgende kommentarer til de enkelte punkter i rundskrivet:
Ad 1.3 Opplysningsrett/opplysningsplikt.
Advokatforeningen ser det som viktig at rundskrivet her påpeker at forvaltningen har en opplysningsrett og ikke en opplysningsplikt, hvilket innebærer at det skal foretas en konkret vurdering av hvem som ønsker opplysningene utlevert og at behovet for utlevering veies opp mot hensynet til den enkelte søker, som opplysningene gjelder. I enkelttilfelle foreligger det opplysningsplikt, f. eks. i barnevernssaker, jf. Bvtjl.§6.4, som også gjelder for utlendingsforvaltningen.
Ad 1.5.2 Asylmottak.
Advokatforeningen finner det uheldig at reglene om taushetsplikt skal være avhengig av om mottaket drives i offentlig eller privat regi. Selv om de private mottak har et driftsreglement, som pålegger de ansatte taushetsplikt etter fvl.§ 13 flg, vil de ansatte likevel ikke ha taushetsplikt overfor UDI.
Ad 2. Offentlig innsyn i utlendingssaker.
Prinsippet i den nye offentlighetslovens § 11 fastslår at det ikke er aktuelt å vurdere meroffentlighet innenfor utlendingsforvaltningen.
Ad 3.2 Hva betyr det å ha taushetsplikt.
Det er viktig å understreke at taushetsplikten er en aktiv plikt, det vil si at forvaltningen har plikt til å passe på og beskytte opplysningene, slik at uvedkommende ikke får adgang til dem.
Ad 3.3.
Det er her viktig å understreke at taushetsplikten gjelder både på arbeid og i fritiden og også etter at arbeidsforholdet er avsluttet, jf. fvl.§13 siste ledd.
Ad 3.5.1. Noens personlige forhold.
Teksten i rundskrivet gir god veiledning i forståelsen av hva som er personlige opplysninger, hva som er vanlig å ville holde for seg selv, samt henvisning til fvl.§13 annet ledd, og ikke minst at skjønnsutøvelsen i enkelte tilfelle vil føre til at opplysninger som vanligvis ikke er underlagt taushetsplikt, likevel vil kunne være omfattet av taushetsplikten, f. eks. når slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må ansees som personlige, jf. fvl.§13 2. ledd.
Under dette punktet drøftes også de viktige avgrensningene mot pol.§8 førets ledd litra f. Det er også gjengitt viktige momenter som alltid skal vurderes der det er aktuelt å utlevere opplysninger om noens personlige forhold.
Ad 3.5.2 Opplysninger om saksbehandlingen
Det er viktig å understreke at i asyl-, tilbakekallelses- og utvisningssaker, vil opplysninger om saksbehandlingen i utgangspunktet være underlagt taushetsplikt. Selv om vedkommende søkers status skulle være alminnelig kjent, er Advokatforeningen enig i at det er grunn til å være forsiktig i slike typer saker.
Ad 3.5.3. Opplysninger om vedtakstype og begrunnelsen for vedtaket.
Her gjøres det viktige begrensninger i forhold til hva som kan utleveres av informasjon om avgjorte vedtak. Advokatforeningen slutter seg til den forsiktige linje som rundskrivet her legger opp til.
Ad 3.6. Hvordan kan taushetsbelagte opplysninger brukes?
Den rettslige rammen her er fvl.§13b første ledd nr. 2, som fastslår at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene brukes til det formål de er innhentet for. Dette innebærer at utlendingsforvaltningen kan utlevere opplysninger til en rekke aktører som deltar i saksbehandlingen, herunder også utenlandske forvaltningsorganer, f. eks. mht vurderingen av en søkers kompetanse ved søknad om spesialisttillatelse.
Forholdet til fvl.13 b første ledd nr. 3.
Spørsmålet her er om denne bestemmelsen hjemler adgang til å utveksle taushetsbelagt informasjon mellom de forskjellige aktørene i utlendingsforvaltningen.
Advokatforeningen mener denne bestemmelsen har et snevert virkeområde. Opplysningene må kunne gjøres tilgjengelige for andre tjenestemenn innen samme organ eller etat hvis det trengs for en hensiktsmessig arbeidsordning. Dette innebærer at det åpnes for en vid adgang til intern spredning av opplysningene internt i UDI. Derimot er det ikke som hovedregel adgang til å gi disse opplysninger videre til andre offentlige organer eller etater. Enkelte unntak finnes, jf. bl.a. fvl.§13 b nr. 4,5 eller 6.
Ad pkt 3.7- Bruk av opplysninger fra en sak til en annen.
Hjemmel til dette finnes allerede i fvl.§13 b første ledd nr. 3. Advokatforeningen ser det slik at siden bestemmelsen hjemler adgang til å utveksle informasjon til andre forvaltningsorganer, må slik informasjon også kunne utveksles internt i UDI i medhold av fvl.§13b førets ledd nr. 5.
Når det gjelder spørsmålet om å gjøre bruk av taushetsbelagt informasjon fra andre saker, er dette usikkert. Forarbeidene, Ot.prp. nr. 3,76-77, side 29-30 og 150-152 fremholder at opplysningene bare kan benyttes i den aktuelle sak, samt til veilednings- og arkiveringsarbeid. Man kan her også trekke parallellen til pl.§24, 4.ledd nr. 1, som ble gitt fordi det ble antatt at forvaltningslovens bestemmelse ga for snever adgang til intern bruk.
Ad 3.8.2 Identifisering av parten
Dette er et viktig punkt, idet det ofte er vanskelig å vite hvem man snakker med eller får e-post og telefaks fra, i samband med saksbehandlingen.
Advokatforeningen støtter de prosedyrer som her anbefales, bruk av skriftlig fullmakt eller oversendelse av opplysningene direkte til søkers adresse.
Ad 3.8.4. Barn – aldersgrense ved samtykke?
Det kan her være naturlig å trekke parallellen til hvilke rettsvirkninger som inntrer for barn i Norge ved f. eks. 15-årsalder. Da gis barnet fulle partsrettigheter i f. eks. barnevernssak og barnet også kan idømmes straff. Da må barnet også ved denne alder kunne avgi eget samtykke i sin utlendingssak.
Ad 4. Utlevering av opplysninger til andre forvaltningsorganer.
Eksempel på dette, er plikten nedfelt i barnevernlovens §6-4, som rundskrivet viser til.
M.h.t forvaltningsorganer som ikke har spesielle hjemler, følger det av fvl.§13b første ledd nr. 5 at ”taushetsplikten ikke er til hinder for at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet og ellers slike opplysningen som det er nødvendig å gi for å fremme avgiversorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag.”
Regelen gjelder kun norske forvaltningsorganer. I forhold til utenlandske forvaltningsorganer, gjelder fvl.§13b andre ledd nr. 2.
For øvrig er Advokatforeningen enig i de tre unntakstilfelle fra taushetsplikten som fremgår av rundskrivets pkt. 4.1.1, 4.1.2 og 4.1.3.
Ad 5. Utlevering av dokumenter til andre lands myndigheter
Ul.§34a hjemler adgang til at deltakerne i Schengensamarbeidet og Dublinsamarbeidet kan utveksle informasjon uten hinder av taushetsplikt når opplysningene skal brukes til behandling av saker om visum, asyl, bortvisning, utvisning eller oppholdstillatelse.
I tillegg er det slik at politiet, ved effektuering av vedtak, tidvis gis anledning til utlevering av opplysninger til hjemlandets myndigheter. Dette skjer for å kunne gjennomføre negative vedtak ved tvang dersom asylsøkeren ikke medvirker. Dette vil ikke være i strid med ul.forskr. §128 annet ledd, fordi beskyttelsesbehovet i slike tilfelle er endelig avklart.
Ad 6. Politiet(påtalemyndigheten) ønsker å gi opplysningene videre til utenlandske myndigheter.
I tillegg til det som anføres i rundskrivet, fremgår det av pl.§24,4.ledd nr.2 og i strpl.§61c, 1.ledd nr. 5, særskilte hjemler som gir særlig kommunikasjonsrett for politiet.
I og med at dette er generelle regler, omfattes også opplysninger fra den forvaltningsmessige behandling av utlendingssaker av den ytringsrett som fremgår av pl.§24, 4.ledd nr. 2. Opplysningene kan, i medhold av disse bestemmelser, kommuniseres for å forebygge kriminalitet til andre offentlige etater når dette finnes hensiktsmessig.
Avslutning oppsummering.
Høringsutkastet er meget grundig. Det er gjort nødvendige grensesnitt mot offentlighetsloven samt personopplysningsloven, samt avgrensninger mot sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen.
Det er gjort grundige vurderinger av hvem som har taushetsplikt, hva det innebærer å ha taushetsplikt, og videre vurderinger om hvor langt taushetsplikten strekker seg.
Videre inneholder rundskrivet grundige utredninger om intern og ekstern benyttelse av taushetsbelagte opplysninger – herunder regler om utveksling av taushetsbelagt informasjon til andre forvaltningsorganer, også utenlandske.
Rundskrivet vil være et effektivt og opplysende arbeidsdokument for utlendingsforvaltningen.
Hvert punkt er belyst ved kasuistikk, som gjør rundskrivet enklere i bruk.
Vennlig hilsen
Berit Reiss-Andersen Merete Smith
leder generalsekretær