Forslag til endringer i konkurranseloven m.m.- markedsetterforskning og utredning av overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for konkurranserett. Lovutvalget for konkurranserett består av Helge Stemshaug (leder), Thea Susanne Skaug, Hallgrim Fagervold, Kristin Hjelmaas Valla, Eivind Johannes Vesterkjær og Line Voldstad. Alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
2 Sakens bakgrunn
Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) sendte 31. mars 2023 på høring to separate forslag til endringer i konkurranseloven:
I. Markedsetterforskningsverktøy
Forslaget innebærer at Konkurransetilsynet gis en ny hjemmel til å pålegge foretak å gjennomføre avhjelpende tiltak uten at foretaket har brutt noen av konkurranselovens forbudsbestemmelser. Avhjelpende tiltak kan være atferdsmessige, dvs. at foretaket pålegges å opptre på en bestemt måte for fremtiden, eller strukturelle, dvs. at foretaket pålegges å selge deler av foretaket.
Vilkåret for at Konkurransetilsynet skal kunne pålegge avhjelpende tiltak er at det foreligger «forhold som vesentlig begrenser eller er egnet til å vesentlig begrense konkurransen». Det er følgelig ikke påkrevet at det er foretakets egen atferd som skaper konkurranseproblemene, det kan f.eks. skyldes andre «forhold» som offentlige tiltak eller en bestemt markedsstruktur.
Bakgrunnen for forslaget er «en erkjennelse av at virkemidlene [konkurransemyndighetene] har i dag ikke alltid er tilstrekkelige til å løse problemene i markeder med omfattende og sammensatte konkurranseutfordringer. […] Det nye verktøyet er i hovedsak rettet mot å styrke konkurransen i markeder hvor det er strukturelle problemer som hindrer konkurransen. Det er blant annet en utbredt bekymring om at økt digitalisering og plattformteknologier kan øke tendensen til maktkonsentrasjon og kompetanseulikhet og gi mindre åpenhet i samfunnet».
Muligheten for å gi Konkurransetilsynet et nytt markedsetterforskningsverktøy ble tatt opp av NFD i høringen av forskrift om forbud mot usaklige forskjeller i innkjøpspriser i verdikjeden for mat og dagligvarer høsten 2022. Det foreslåtte markedsetterforskningsverktøyet retter seg imidlertid ikke kun mot dagligvaremarkedet. Verktøyet er generelt og vil kunne benyttes i alle markeder og overfor alle foretak som utøver privat eller offentlig ervervsvirksomhet, jf. konkurranseloven § 2, med de unntak som eventuelt måtte bli bestemt. Konkurransetilsynet vil også kunne benytte verktøyet i markeder underlagt sektormyndigheter, som f.eks. Nkom, Finanstilsynet og NVE.
II. Overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer
Professor Jon Petter Rui har på oppdrag fra NFD utredet hvorvidt Konkurransetilsynet bør få adgang til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr og ledelseskarantene for overtredelse av konkurranseloven.
I dag kan Konkurransetilsynet ilegge foretak overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven. Det er ikke adgang til å ilegge foretaksstraff.
Dersom Konkurransetilsynet mener at fysiske personer bør sanksjoneres, må tilsynet anmelde forholdet og er avhengig av at politi- og påtalemyndighet prioriterer saken. Til forskjell fra praksis under tidligere konkurranselovgivning, så har fysiske personer ikke vært straffet etter konkurranseloven av 2004. Siden 2004 har Konkurransetilsynet kun anmeldt to saker til påtalemyndigheten, uten at dette har resultert i straff. Rui viser på denne bakgrunn til at straffeforfølgning på konkurranserettens område i liten grad ivaretar allmennpreventive hensyn overfor fysiske personer.
Professor Rui anbefaler at Konkurransetilsynet gis adgang til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr og ledelseskarantene ved brudd på konkurranseloven. Han finner at verken Grunnloven, EØS-retten eller EMK er til hinder for at fysiske personer kan ilegges slik sanksjoner.
Han anbefaler videre at det fortsatt skal være mulighet for å straffe fysiske personer for grove overtredelser av konkurranseloven § 10, typisk kartellsamarbeid, med en strafferamme på seks års fengsel. Øvrige overtredelser av konkurranseloven foreslås avkriminalisert.
Advokatforeningen vil, i punkt 3 og 4, knytte særskilte merknader knyttet til både departementets forslag om å innføre markedsetterforskningsverktøy og overtredelsesgebyr og ledelseskaratene for fysiske personer. Det bør etter Advokatforeningens syn nedsettes et offentlig utvalg til å vurdere de fremsatte forslaget, og Advokatforeningen oppfatter det er behov for en egen utredning av behovet for straffeprosesslov for forvaltningen når forvaltingen over tid har gradvis fått stadig flere og mer inngripende administrative sanksjonsmuligheter med straffeliknende karakter. Spesifikke merknader til henholdsvis høringsforslaget og utredningen er inntatt i henholdsvis punkt 5 og 6 (markedsetterforskning) og 7 (overtredelsesgebyr og ledelseskarantene).
3 Det bør nedsettes et offentlig utvalg til å vurdere de fremsatte forslagene
Begge lovforslagene gir Konkurransetilsynet omfattende og inngripende hjemler overfor både personer og foretak. Det er derfor uheldig at det ikke er lagt opp til en bredere beslutningsprosess med et særskilt utvalg (NOU) med fagekspertise og representanter fra de som berøres av tiltakene.
I. Markedsetterforskningsverktøy
NFD fremhever at bakgrunnen for forslaget om nytt verktøy er en «erkjennelse av at virkemidlene» i konkurranseloven ikke er tilstrekkelige til å løse alle konkurranseutfordringene. Disse virkemidlene består primært av håndheving av forbudsbestemmelsene (§§ 10 og 11), kontroll med foretakssammenslutninger (kap. 4) og bruk av forskrifter (§ 14). Hvilket grunnlag denne erkjennelsen er bygget på, og hvordan det nye verktøyet mer konkret er tenkt benyttet, er kun overfladisk behandlet i høringsnotatet. Blant annet savnes en vurdering av hvordan forskriftshjemmelen bedre kunne ha vært tatt i bruk før en ny hjemmel innføres.
Bakteppet for forslaget til et nytt verktøy er utfordringene i dagligvaremarkedet. For eksempel har verken Europa-kommisjonen eller noen av de øvrige skandinaviske konkurransemyndighetene et liknende, generelt verktøy. Verktøyet ble først adressert i et internt notat fra Konkurransetilsynet til NFD i mai 2022 som en respons på en forespørsel fra departementet om å vurdere behovet for nye virkemidler for arbeidet i dagligvaremarkedet. I NFDs høring om forskrift om forbud mot usaklig prisdiskriminering i dagligvaremarkedet høsten 2022, presenteres Konkurransetilsynets forslag om markedsetterforskning som et alternativt tiltak overfor usaklig prisdiskriminering. Det ble samtidig varslet at det ville komme en egen høring om dette vinteren 2023, men departementet ba likevel om eventuelle innspill til og overordnede synspunkter på en eventuell innføring av et markedsetterforskningsverktøy. Verktøyet skal imidlertid være generelt, og ikke begrenset til dagligvaremarkedet. Behovet for virkemidler utover dagligvaremarkedet er imidlertid ikke tilstrekkelig utredet. Advokatforeningen mener at eventuelle særbehov i digitale markeder best adresseres i grenseoverskridende regelverk fra EU/EØS.
Det er også en rekke problemstillinger som ikke er behandlet i høringsnotatet. Blant disse er om konkurransehensyn skal avveies mot andre politiske hensyn når avhjelpende tiltak skal ilegges, og hvordan denne avveiningen eventuelt skal skje. Historisk har man sett konflikter mellom konkurransepolitiske hensyn på den ene side, og landbruks- og distriktspolitiske hensyn på den andre siden. Det kan ikke utelukkes at det foreslåtte verktøyet kan aksentuere denne type målkonflikter.
Siden verktøyet skal gjelde i markeder underlagt sektorregulering, burde utredningen videre drøftet om slik, overlappende ex ante reguleringskompetanse, øker risikoen for manglende helhetstenkning og utilsiktede virkninger – i tillegg til en vurdering av behovet, jf. ovenfor.
Et annet spørsmål er i hvilken grad et foretak som blir pålagt avhjelpende tiltak skal få økonomisk kompensasjon og hvordan denne eventuelt skal utmåles. Det kan være gjelde både strukturelle tiltak, der et foretak pålegges å selge deler av foretaket, og atferdsmessige tiltak, f.eks. gi tilgang til informasjon. Utredningen viser til Grunnloven § 105, men inneholder ingen drøfting av om bestemmelsen kommer til anvendelse. Likeledes inneholder heller ikke punktet om økonomiske og administrative konsekvenser noen drøftelse av om staten kan bli erstatningsansvarlig der foretak pålegges avhjelpende tiltak.
Pålegg om avhjelpende tiltak kan få alvorlige konsekvenser for de aktuelle foretakene. Som NFD påpeker kan «[i]nngrep mot foretak når det ikke foreligger brudd på konkurranseloven […] i utgangspunktet være svært inngripende, og kan skape usikkerhet i markedet» (s. 6). Advokatforeningen ønsker å påpeke at også det å være under «etterforskning», uten at det er mistanke om at det er begått lovbrudd, kan få alvorlige konsekvenser for de aktuelle foretakene. Dette kan f.eks. hindre både innovasjon og operasjonell drift ved at salgs- og markedsstrategier må vurderes i lys av mulig utfall i etterforskningen.
Det er også foreslått at retten til offentlig innsyn ikke skal gjelde i saker om markedsetterforskning så lenge saken ikke er avsluttet, begrunnet i ressurshensyn hos Konkurransetilsynet. Innskrenkning i innsynsretten er ikke vurdert opp mot Grunnloven § 100 femte ledd som angir hvilke hensyn som kan begrunne en innskrenkning i retten til innsyn.
Gitt at verktøyet ikke skal benyttes til å etterforske mulige lovbrudd, ville det etter Advokatforeningens vurdering være mer presist, og mindre belastende, å omtale det foreslåtte verktøyet som et markedsundersøkelsesverktøy, og ikke markedsetterforskningsverktøy.
II. Overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer
Forslaget til overtredelsesgebyr mot fysiske personer og ledelseskarantene er utredet av professor Rui for NFD under en svært kort tidsramme. Det fremgår av utredningen at han ble tildelt oppdraget 22. desember 2022 med frist 31. januar 2023. Det synes også å ha vært noe ensidig informasjonsinnhenting ved at eneste møte som ble gjennomført under utredningen, var med Konkurransetilsynet, jf. utredningen s. 5.
At utredningen krever brede rettspolitiske vurderinger, bør i seg selv tilsi at forslaget ikke utarbeides av én enkeltperson, men av et bredere sammensatt utvalg. Advokatforeningen kan heller ikke se at så omfattende spørsmål som utredningen krever, lar seg tilstrekkelig utredes i løpet av ca. fem uker. Advokatforeningen stiller dermed spørsmål ved om kravene etter utredningsinstruksen er fulgt.
Som eksempel kan nevnes at Rui drøfter sammenhengen mellom sanksjonsform for fysiske personer og bruk av lempningsinstituttet. Lempning innebærer at foretak som søker og blir innvilget lempning, kan få lempet hele eller deler av overtredelsesgebyret. Rui konkluderer med at «trussel om straff virker klart negativt inn på lempningsinstituttet». Advokatforeningen mener at utredningen hadde vært tjent med innspill fra andre enn bare Konkurransetilsynet i vurderingen av dette spørsmålet. Blant annet må det antas at advokater, som har bred erfaring med å rådgi klienter om fordeler og ulemper med å søke lempning, kunne bidratt til en bredere drøftelse av dette spørsmålet.
Rui foreslår å videreføre straffesanksjonen for overtredelser av konkurranseloven § 10 som er utført under særdeles skjerpende omstendigheter. Han unnlater imidlertid å drøfte hvilken betydning denne videreføringen har for anvendelsen av lempningsinstituttet. Hvis Ruis konklusjon om at trussel om straff virker klart negativt inn på lempningsinstituttet er riktig, fordi personer unnlater å kontakte Konkurransetilsynet med sikte på lempning hvis risiko for personlig strafforfølgning, vil nemlig konsekvensen av hans forslag være negativt for lempningsinstituttet i de mest alvorlige sakene som fortsatt skal kunne straffes. Om dette er ønskelig burde vært drøftet, da det kanskje nettopp er disse sakene hvor lempningsinstituttet kan ha størst betydning.
III. Oppsummering
Det fremgår av ovennevnte at begge forslagene forutsetter at det gjennomføres brede, rettspolitiske vurderinger – ikke bare av behovet for de foreslåtte endringene, men også hvordan disse eventuelt skal gjennomføres. Advokatforeningen er kritisk til at NFD unnlater å nedsette tradisjonelle, bredt sammensatte lovutvalg til å vurdere denne typen spørsmål. At disse spørsmålene ikke har vært utredet av et bredt sammensatt utvalg, medfører etter Advokatforeningens oppfatning at det er vanskelig for høringsinstansene å avgi meningsfulle høringsuttalelser siden grunnlaget for det man skal uttale seg om, er både mangelfullt og ensidig.
Dersom departementet ønsker å gi videre med de fremlagte forslagene, anbefaler derfor Advokatforeningen at det nedsettes et offentlig utvalg som får tilstrekkelig tid til å utrede de omfattende spørsmål forslagene reiser. Advokatforeningen kan ikke se at det er noen av forslagene det haster med å få innført, slik at det bør være tilstrekkelig med tid til å avvente en NOU.
Dersom det nedsettes et bredt sammensatt utvalg til å vurdere de fremsatte forslagene, bør dette utvalget samtidig få mandat til å utrede organiseringen av konkurransemyndighetene mer generelt, herunder om Konkurranseklagenemnda bør videreføres. NFD sendte høsten 2021 ut et forslag til endringer av konkurranseloven hvor det ble fremsatt to alternative forslag knyttet til overprøving av Konkurransetilsynets vedtak. I det ene alternativet foreslås det å gå videre med en nærmere utredning av om Konkurranseklagenemnda bør avvikles. Også disse forslagene var utarbeidet av departementet, ikke av et bredt sammensatt utvalg. Høringsnotatet fra høsten 2021 ble fulgt opp ved fremleggelse av Prop. 136 L (2021-2022). Proposisjonen fremmet ikke forslag om avvikling av Konkurranseklagenemnda samt en rekke andre forslag som var omtalt i høringsnotatet. I proposisjonen ble det blant annet vist til at noen av disse forslagene krever «en bredere og mer prinsipiell vurdering» som bør utredes nærmere av departementet. Ifølge Prop. 63 L (2022-2023) om søksmålskompetanse, er disse spørsmålene fortsatt til utredning av NFD og bør naturlig inngå i en mer helhetlig revisjon av konkurranseloven.
Advokatforeningen er dessuten kritisk til departementets mange, ofte mindre, endringer av konkurranseloven de senere år. Siden 2019 har NFD fremmet tre proposisjoner om endringer av konkurranseloven (Prop. 92 L (2018-2019), Prop. 136 L (2021-22) og Prop. 63 L (2022-2023), mens JD har fremmet én (Prop. 146 L (2020–2021)). NFDs fragmentariske, og ofte ensidige tilnærming til behovet for lovendringer, understreker behovet for at det nå er påkrevet med en samlet gjennomgang av konkurranseloven, dels for å sikre konsistens mellom lovens bestemmelser, dels for å få en helhetlig vurdering av behovet for endringer.
4 Det er behov for en «forvaltningsrettslig straffeprosesslov»
Over noe tid har det pågått en generell «byråkratisering» av strafferettspleien innenfor næringsreguleringsretten. For det første er det nå ca. 100 lover som gir forvaltningsorganer hjemmel til å ilegge foretak overtredelsesgebyr. Bruken av overtredelsesgebyrer har dermed i praksis langt på vei erstattet bruken av foretaksstraff etter straffeloven. For det andre er det stadig flere lover som gir forvaltningen adgang til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr og ledelseskarantene, slik det nå er foreslått også i konkurranseloven. I de tilfeller hvor forvaltningen ilegger foretak og fysiske personer administrative sanksjoner gjelder ikke straffeprosessloven, men forvaltningsloven og eventuelt særlovgivningen. Dette innebærer blant annet at forvaltningsorganet opptrer som etterforsker, påtalemyndighet og dommer i én og samme sak.
Utredningen til professor Rui illustrerer godt noen av problemstillingene denne utviklingen reiser. På den ene siden er det forhold at «forvaltningsprosessen ikke tilbyr like sterke prosessuelle rettssikkerhetsgarantier som straffeprosessen», «[e]t moment som generelt taler mot bruk av forvaltningstiltak og -sanksjoner» (s. 45). På den andre siden, påpeker Rui, er det forhold at «slik adgang er innført i en rekke andre lover», «[e]t moment som i ganske stor grad understøtter at det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig og proporsjonalt å innføre bestemmelser om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene for fysiske personer for overtredelser av konkurranseloven» (s. 48).
Advokatforeningen ønsker å advare mot denne utviklingen, der det forhold at det allerede finnes flere lover som gir forvaltningen anledning til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr og ledelseskarantene, brukes som begrunnelse for å unnlate å vurdere utfordringene knyttet til at «forvaltningsprosessen ikke tilbyr like sterke prosessuelle rettssikkerhetsgarantier som straffeprosessen». Tvert om mener Advokatforeningen at denne utviklingen gjør det nødvendig å vurdere om rettssikkerhetsgarantiene der forvaltningen ilegger sanksjoner, bør styrkes. Ett argument for å styrke rettssikkerhetsgarantiene, er at de sanksjoner som ilegges av forvaltningen, er stadig strengere. Konkurranseretten er et område der foretakene kan straffes særlig hardt med gebyr inntil 10 % av foretakets omsetning. Eksempelvis har Konkurransetilsynet ilagt flere enkeltforetak overtredelsesgebyr på mer enn trekvart milliarder kroner, og det har i én sak varslet overtredelsesgebyrer på til sammen mer enn 21 milliarder kroner.
I lys av denne utviklingen, hvor store deler av strafferettspleien innenfor næringsreguleringsretten overfor så vel foretak som fysiske personer, flyttes fra straffeprosessloven til forvaltningsloven, uten en forutgående bredere rettspolitisk diskusjon, anbefaler Advokatforeningen at det nedsettes et eget offentlig utvalg med mandat til å vurdere om det er behov for å styrke og konkretisere rettssikkerhetsgarantiene i forvaltningsloven der forvaltningsorganer ilegger foretak og fysiske personer ulike former for sanksjoner. Slik styrking kan f.eks. skje ved at forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner bygges ut med konkrete krav til forvaltningens saksbehandling, slik at forvaltningsloven kapittel IX blir en «straffeprosesslov for forvaltningen».
En slik gjennomgang må ikke være begrenset til hvilke krav EMK oppstiller til saksbehandlingen hos forvaltningsorganer som ilegger forvaltningssanksjoner. Den må også omfatte krav som eksempelvis følger av EØS-retten: Når Konkurransetilsynet håndhever EØS-avtalen artikkel 53 og 54 parallelt med konkurranseloven §§ 10 og 11, krever nemlig EØS-avtalen at foretakene har de samme rettssikkerhetsgarantier som når ESA eller EU-kommisjonen håndhever EØS-avtalen artikkel 53 og 54. Spørsmålet er følgelig om forvaltningsloven og Konkurransetilsynets praksis gir de samme rettssikkerhetsgarantier som de prosessregler ESA og Kommisjonen må følge.
Blant andre spørsmål som bør vurderes er hvilke rollekonflikter som kan oppstå når både foretak og fysiske personer kan ilegges overtredelsesgebyr for samme atferd, hvordan fysiske personer skal kunne ivareta sine rettigheter under forvaltningsprosessen, hensiktsmessigheten av et tosporet system hvor fysiske personer kan ilegges både overtredelsesgebyr og straff, og om reglene om fri rettshjelp skal gjelde (og eventuelt fra hvilket tidspunkt) under forvaltningsorganets etterforskning.
5 Merknader til høringsforslaget vedrørende markedsetterforskningsverktøy
5.1 Overordnede betraktninger
Som påpekt i punkt 2 ovenfor, innebærer forslaget at Konkurransetilsynet gis hjemmel til å pålegge foretak å gjennomføre avhjelpende tiltak uten at foretaket har brutt noen av konkurranselovens forbudsbestemmelser.
Advokatforeningen mener at behovet for et så vidtrekkende markedsetterforskningsverktøy ikke er tilstrekkelig utredet. Forslaget om nytt markedsføringsverktøy gir Konkurransetilsynet konkurransepolitiske virkemidler langt utover dagens mandat. Høringsnotatet viser til potensielle utfordringer i digitale markeder og dagligvaremarkedet. Likevel foreslås det en generell og sektorovergripende hjemmel. Det i seg selv tilsier at det er behov for å utrede behovet for en generell regulering nærmere. Advokatforeningen viser også til begrunnelsene for hvorfor eksisterende reguleringer, herunder forskriftshjemmelen i konkurranseloven § 14, ikke er tilstrekkelig, fremstår som lite overbevisende. Som nevnt ovenfor i punkt 3, er dessuten en rekke prinsipielle problemstillinger som ikke er behandlet i høringsnotatet, mens andre kun nevnes uten at de er tilstrekkelig drøftet. Dette gjelder bl.a. forholdet til sektormyndigheter og andre politiske hensyn samt forholdet til bl.a. Grunnloven § 105.
Som fremhevet i punkt 3, mener Advokatforeningen derfor at det bør nedsettes et lovutvalg som kan utrede behovet for og utforming av et så omfattende og inngripende virkemiddel for å sikre en bred og forsvarlig utrednings- og beslutningsprosess.
I høringsnotatet gis det et inntrykk av at flere jurisdiksjoner har innført eller vurderer å innføre tilsvarende verktøy. Etter det Advokatforeningen kjenner til er det imidlertid kun England og Island som i dag har liknende verktøy som det som vurderes innført i Norge. Advokatforeningen viser i denne sammenheng til at tilsvarende vidtrekkende verktøy har vært diskutert på EU-nivå, men at forslaget her ikke ble videreført. I EU begrenset man seg til særskilt regulering av digitale markeder. Når det gjelder England, vil Advokatforeningen påpeke at ordningen der synes å ha betydelig bedre rettsikkerhetsgarantier enn det som er forslått i høringsnotatet, bl.a. gjennom at forslags- og vedtakskompetanse ligger hos ulike organer.
Advokatforeningen mener følgelig at forslaget burde vært bedre utredet gjennom et offentlig oppnevnt utvalg, som påpekt i punkt 3 ovenfor.
Dersom departementet likevel velger å gå videre med forslaget uten å nedsette et lovutvalg som kan utrede dette, mener Advokatforeningen at de mest vidtrekkende og inngripende delene av forslaget ikke bør vedtas. Dersom man innfører et generelt markedsetterforskningsverktøy uten en grundigere og bredere utredning, bør Konkurransetilsynet kun få hjemmel til å vedta atferdsmessige tiltak, og ikke hjemmel til strukturelle tiltak. Hjemmel til å pålegge strukturelle tiltak er særdeles inngripende og har en side mot grunnloven som krever grundigere utredning før den eventuelt vedtas. Videre mener Advokatforeningen at det heller ikke kan innføres hjemmel til å treffe midlertidige vedtak uten en grundigere utredning av behovet og konsekvensene av en slik hjemmel, herunder en vurdering av samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske konsekvenser ved ileggelse av midlertidige vedtak mot foretak som ikke har brutt noen lovregler. Det fremstår videre uforholdsmessig at et foretak skal bære kostnader til en ekstern forvalter for pålegg ilagt av myndighetene når foretaket ikke har gjort noen ulovlig. Også dette punktet bør endres dersom departementet går videre med forslaget uten å oppnevne et lovutvalg.
5.2 Forholdet til EØS-avtalen konkurranseloven
Forholdet til EØS-avtalen behandles i punkt 6 i høringsnotatet. Som det korrekt fremgår av punkt 6.4, har Konkurransetilsynet en plikt til å anvende EØS-avtalens forbudsbestemmelser (artikkel 53 og 54) dersom et forhold omfattes av disse bestemmelsene, jf. EØS konkurranseloven § 7 første ledd.
Høringsnotatet avklarer ikke hvilke skranker denne bestemmelsen setter for anvendelsen av det foreslåtte markedsetterforskningsverktøyet. Departementet uttaler at Konkurransetilsynet «må ha et bevisst forhold til de begrensninger som følger av EØS-konkurranseloven § 7». Dette gir ikke tilstrekkelig forutsigbarhet og avklaring av skrankene som følger av EØS-avtalen, herunder EØS-konkurranseloven § 7 første ledd. Tilsvarende gjelder departementets uttalelse om at tilsynet «bør» vurdere om et forhold skyldes en lovovertredelse som best lar seg håndtere av gjeldende forbudsregler. Advokatforeningen stiller seg undrende til en slik uttalelse. Dersom forbudsbestemmelsene i EØS-avtalen kommer til anvendelse, plikter tilsynet å anvende disse. Det må derfor klargjøres at tilsynet plikter å gjøre en vurdering av om EØS-avtalens konkurranseregler får anvendelse før tilsynet vurderer å benytte markedsetterforskningsverktøyet. Dersom EØS-reglene får anvendelse, vil etterforskningsverktøyet normalt ikke kunne benyttes. Uansett vil tilsynet i et slikt tilfelle ikke kunne benytte markedsetterforskningsverktøyet som eneste virkemiddel ettersom tilsynet da uansett vil måtte håndheve EØS-avtalen artikkel 53 og 54 parallelt.
Heller ikke forholdet til EØS § 7 annet ledd fremstår tilstrekkelig utredet. Advokatforeningen viser til at departementet har innhentet en juridisk utredning fra Advokatfirma Grette om handlingsrommet etter EØS-konkurranseretten, datert 31. mars 2023. Utredningen ble innhentet i forbindelse med høring av forslaget om forbud mot prisdiskriminering i dagligvaremarkedet. Den er imidlertid relevant også for innføring av et eventuelt markedsetterforskningsverktøy. Advokatforeningen mener at departementet burde hensyntatt denne utredningen og innarbeidet relevante vurderinger i foreliggende høringsnotat.
Advokatforeningen viser videre at forslaget om hjemmel til å treffe midlertidig vedtak også reiser spørsmål om forholdet til EØS-avtalens konkurranseregler. Dette er overhodet ikke drøftet i høringsnotatet.
5.3 Behovet for å ivareta rettssikkerhet, herunder forutberegnelighet og forholdsmessighet
Advokatforeningen vil påpeke at forutberegnelighet og forholdsmessighet er helt sentrale rettsikkerhetsgarantier, som ikke synes tilstrekkelig utredet og ivaretatt i forslaget.
I høringsnotatet punkt 7.3.5. fremgår det riktignok at rettsikkerhet og forutsigbarhet er viktige hensyn. Utredningen fremstår imidlertid generell og preges av manglende utredning av disse hensynene, som i liten grad synes ivaretatt i de konkrete lovforslagene.
5.4 Innsyn – forslag om at offentleglova ikke skal gjelde
Departementet foreslår at offentleglova ikke skal gjelde så lenge en markedsetterforskning ikke er avsluttet. Dette begrunnes med at det vil være krevende for tilsynet å avgjøre saken innenfor frister dersom tilsynet samtidig må håndtere innsynsbegjæringer.
Advokatforeningen kan ikke se at hensynet til tilsynets arbeidsbelastning er et relevant hensyn som kan begrunne unntak fra et grunnleggende prinsipp i norsk forvaltning. Offentleglova og dens prinsipper er sentrale for å sikre tillit til forvaltningen, demokrati og rettssikkerhet, herunder sikre muligheten for relevante innspill fra ulike markedsaktører og interessegrupper. At Konkurransetilsynet får plikt til å gjennomføre høringer på ulike stadier i prosessen, er etter Advokatforeningens syn ikke tilstrekkelig til å avbøte ulempene ved å fravike et grunnleggende prinsipp. Det vises bl.a. til at den foreslåtte ordningen om høring gir myndighetsorganet betydelig innflytelse på hvilken informasjon som skal tilkomme allmennheten.
Det vises også til at dagens unntak fra offentleglova for etterforskningssaker (konkurranseloven § 26), primært er begrunnet i hensynet til fare for bevisforspillelse og likheten slike saker har med saker som behandles etter straffeprosesslovgivning. Dette hensynet gjør seg ikke gjeldende for markedsetterforskninger som skal benyttes nettopp der det ikke foreligger lovbrudd, men der markedet ikke fungerer tilfredsstillende på grunn av andre forhold.
5.5 Noen overordnede kommentarer til saksbehandling og beslutningsmyndighet ved markedsetterforskning
I punkt 9.2 behandler høringsnotatet saksbehandlingen (Opplysningsplikt og utleveringsplikt) knyttet til markedsetterforskningsverktøyet. Etter Advokatforeningen syn bør forholdet til selvinkrimineringsvernet og tilsynets bruk av opplysninger innhentet som ledd i markedsetterforskning i en etterforskningssak under forbudsbestemmelsene lovfestes eller i det minste reguleres i forskrift.
Advokatforeningen reiser spørsmål ved forslaget om at Konkurransetilsynet, med sin direktør-modell, skal ha beslutningsmyndighet til å ilegge avhjelpende tiltak. Departementets begrunnelse for dette fremstår lite overbevisende. Advokatforeningen viser til, slik også departementet gjør, at i Storbritannia, som det norske forslaget langt på vei er utformet etter mønster fra, har en annen modell som treffer beslutningen. Avhjelpende tiltak på grunnlag av markedsetterforskning er i praksis en markedsregulering og ikke håndhevelse av konkurransekriminalitet eller fusjonskontroll. Advokatforeningen mener at dersom det skal innføres en hjemmel til å kunne drive denne typen markedsmodellering, som normalt foregår gjennom ordinære lovgivnings/forskriftsprosesser, bør det innføres en modell der Konkurransetilsynet kun har forslagskompetanse, men ikke beslutningsmyndighet. Beslutningsmyndighet, etter forslag fra Konkurransetilsynet, kan eksempelvis legges til departementet eller Konkurranseklagenemnda.
Når det gjelder partsrettigheter før og underveis i markedsetterforskningsprosessen er det uklart for Advokatforeningen på hvilket tidspunkt partene får slike rettigheter og innholdet i disse. Det er behov for at dette utdypes og presiseres i lovtekst og/eller forskrift.
I punkt 9.9 behandler departementet klage på vedtak om avhjelpende tiltak. Lovutkastet til krrl. § 39 legger opp til to måneders klagefrist. Den foreslåtte klagefristen fremstår uforholdsmessig kort. Til sammenlikning vil tilsynet samlet kunne ha brukt over ett år på sin saksbehandling.
Departementet ber om innspill på om Konkurranseklagenemnda skal kunne treffe nytt vedtak i saken, eller begrenset overprøvingskompetanse til bare å stadfeste eller oppheve tilsynets vedtak. Dersom Konkurranseklagenemnda skal være klageinstans, bør nemnda bare ha kompetanse til å oppheve eller stadfeste tilsynets vedtak. Dersom nemnda skal kunne fatte nytt vedtak, må kompetansen etter Advokatforeningens syn begrenses til å fatte nytt vedtak basert på eventuelle forslag fra partene.
Etter Advokatforeningens syn bør Konkurransetilsynet ikke ha søksmålskompetanse til å overprøve Konkurranseklagenemndas vedtak i saker om markedsetterforskning.
5.6 Økonomiske og administrative konsekvenser
Høringsnotatet behandler økonomiske og administrative konsekvenser i punkt 11.
Departementet foreslår som nevnt å gi Konkurransetilsynet kompetanse til å pålegge foretak å gjennomføre såkalte strukturelle tiltak, dvs. å splitte opp selskaper og eventuelt selge deler av virksomheten til andre. Dette er særdeles inngripende tiltak og kan innebære ekspropriasjon. Høringsnotatet viser til at innføringen av et markedsetterforskningsverktøy, herunder hjemmel til å pålegge strukturelle tiltak må forholde seg til skrankene som bl.a. grunnloven 97 og 105 setter, men klargjør ikke hvordan dette skal løses.
Notatet drøfter heller ikke hvorvidt en så skjønnsmessig og vid inngrepshjemmel kan påvirke innovasjon og investeringer.
Advokatforeningen mener på denne bakgrunn at de økonomiske konsekvensene av innføringen av markedsetterforskningsverktøyet må vurderes nærmere, dersom departementet opprettholder et ønske om å gi tilsynet kompetanse til å pålegge strukturelle tiltak.
6 Kommentarer til de enkelte forslagene om etterforskningsverktøy (Nytt kap. 9)
6.1 Til utkastes § 41 – igangsetting av markedsetterforskning
Departementet foreslår at en markedsetterforskning kan innledes dersom det er forhold som tilsier at konkurransen er begrenset eller står i fare for å bli begrenset. Forhold som kan begrunne dette, er blant annet «høy markedskonsentrasjon, betydelige etableringshindringer, kjøpermakt eller stor grad av minoritetseierskap». Det kreves ikke at tilsynet må gjennomføre en konkret markedsavgrensning for å sette i gang markedsetterforskning.
Advokatforeningen mener det er uklart om ovennevnte momenter alene eller samlet vil være tilstrekkelig for å åpne etterforskning. Advokatforeningen mener det ikke kan være tilstrekkelig om bare ett av momentene er oppfylt. Dersom bare ett eller noen få av momentene må dokumenteres av tilsynet, vil terskelen være svært lav. I nærmest i ethvert marked vil det være mulig for tilsynet å konstruere en begrunnelse for å igangsette markedsetterforskning.
De opplistede momentene er dessuten utpreget skjønnsmessige. De vil derfor gi tilsynet en svært vid skjønnsmargin som det vil være vanskelig å etterprøve. Kriteriene bør etter Advokatforeningens syn presiseres og utdypes. Eksempelvis bør «høy markedskonsentrasjon» kvantifiseres nærmere, og det må utdypes i lovforarbeider eller forskrift hvordan disse momentene skal måles, hvor terskelen skal ligge mv.
Departementet ber om innspill på innføring av vesentlighetskrav og beviskrav som vilkår for igangsetting av en markedsetterforskning.
Når det gjelder et vesentlighetskrav, reises spørsmål «om det burde være et krav om at det er forhold som tilsier at konkurransen er eller står i fare for å bli «vesentlig» begrenset for at en markedsetterforskning skal igangsettes».
Advokatforeningen mener det bør oppstilles en kvalifisert terskel. Videre imøteser foreningen at departementet bl.a. presiserer hvilken inngrepsstandard (SIEC vs. totalvelferdsstandard) som i tilfelle skal legges til grunn. Det er også uklart hvor terskelen etter «vesentlig» etter krrl. § 41 ligger i forhold til «i betydelig grad» etter krrl. § 16; er det tale om en høyere, lik eller lavere terskel? Advokatforeningen vil foreslå at man vurderer å benytte samme terskel som i krrl § 16, bl.a. for å kunne trekke på rettspraksis herfra.
Når det gjelder beviskrav for igangsetting av markedsetterforskning foreslår departementet at terskelen settes lavere enn alminnelig sannsynlighetsovervekt, jf. forslaget om «forhold som tilsier». Advokatforeningen er kritisk til at beviskravet for igangsetting av markedsetterforskning settes så lavt som foreslått. Beviskravet bør være høyere gitt de inngripende tiltakene som kan innføres. Advokatforeningen mener beviskravet heller bør utformes etter mønster av krrl. § 25 der tilsynet må ha «rimelig grunn til å anta» for å gå på bevissikring.
Advokatforeningen støtter at det må gjennomføres en høring av tilsynets utkast til beslutning. Det bør imidlertid reguleres i lov eller forskrift hvilke innholdskrav som stilles til utkast til beslutning. Det er ikke tilstrekkelig at departementet kun nevner momenter som «bør» være med.
6.2 Til utkastes § 42 – Avhjelpende tiltak i saker om markedsetterforskning
I høringsnotatet punkt 8.3 behandles terskelen for å gripe inn i et marked med avhjelpende tiltak på bakgrunn av en markedsetterforskning. Departementet foreslår en kvalifisert inngrepsterskel i form av et vesentlighetskrav.
Det vises til Advokatforeningens merknad til § 41. Også her bør innholdet i vesentlighetskravet klargjøres.
Advokatforeningen er kritisk til at departementet mener alminnelig sannsynlighetsovervekt vil være tilstrekkelig; særlig dersom tilsynet skal kunne ilegge strukturelle tiltak. Dersom det innføres en hjemmel til å pålegge strukturelle tiltak, bør det etter Advokatforeningens syn være en ytterligere kvalifisering samt skjerpet beviskrav – gitt strukturelle tiltaks særdeles inngripende natur og Konkurransetilsynets skjønnsfrihet.
Det er foreslått at tilsynet kan ilegge både atferdsmessige og strukturelle tiltak. Strukturelle tiltak er særdeles inngripende ettersom foretakene vil kunne tvinges til å selge ut sentrale virksomhet eller infrastruktur som foretakene har brukt betydelige ressurser på å (videre)utvikle eller etablere, uten at foretak har opptrådt lovstridig. Risikoen for inngrep kan også påvirke innovasjon og investeringer, ettersom det er usikkert om man pålegges tiltak som innebærer at man ikke kan få avkastning på investeringer som gjøres.
Advokatforeningen mener konsekvenser av å kunne ilegge strukturelle tiltak samt forholdet til forholdsmessighetsprinsippet, ikke er tilstrekkelig utredet. Advokatforeningen mener det kan reises spørsmål ved om strukturelle tiltak, særlig tiltak med tilbakevirkende kraft på foretatte investeringer, noen gang vil kunne være forholdsmessige. Begrunnelsen departementet gir er ikke overbevisende. Departementet synes å overse, eller ikke ta innover seg, at markedsetterforskningsverktøyet skal benyttes overfor foretak som har handlet og innrettet seg i tråd med gjeldende lovgivning. Når det gjelder strukturelle tiltak, mener Advokatforeningen som nevnt at så inngripende kompetanse ikke kan innføres uten en grundigere utredning.
Det er også behov for å avklare nærmere hvordan strukturelle og særlig atferdsmessige tiltak skal etterleves og kontrolleres. Departementet understreker at dersom en aktør pålegges å gi tilgang til data/informasjon, må tilsynet sikre at øvrige aktører gir en rimelig kompensasjon til de som må avgi informasjon. Hva dette innebærer er imidlertid ikke utdypet nærmere. Advokatforeningen legger til grunn at foretak som blir pålagt avhjelpende tiltak kompenseres for kostnader og økonomisk tap.
I høringsnotatet punkt 8.4.3 uttaler departementet at strukturelle tiltak bør være «siste løsning og kun dersom atferdsmessige vedtak ikke er egnet». Advokatforeningen kan ikke se at denne sentrale premissen er reflektert i departementets merknader til krrl. § 42. Advokatforeningen mener det bør lovfestes at strukturelle tiltak er siste løsning, og kun kan være aktuelt å benytte dersom det er klart at atferdsmessige tiltak ikke er egnet til å løse identifiserte konkurranseproblemer. De foreslåtte tersklene for strukturelle tiltak forslaget til krrl. § 42, er etter foreningens syn ikke tilstrekkelig kvalifiserte.
Advokatforeningen er som nevnt innledningsvis også kritisk til departementets forslag til at foretak som blir pålagt tiltak skal dekke kostnadene ved bruk av forvalter for å sikre etterlevelse av tiltakene. Avhjelpende tiltak etter krrl. § 42 er ikke begrunnet i lovovertredelser fra foretakene, men andre, og for foretakene, utenforliggende forhold. Det kan f.eks. tenkes at et identifisert konkurranseproblem skyldes svak eller manglende fusjonskontroll fra Konkurransetilsynet eller en feilslått offentlig regulering. I slike tilfeller fremstår det høyst urimelige og uforholdsmessig at foretak skal bære kostnader til forvalter.
Advokatforeningen imøteser også at adgangen til å treffe midlertidige vedtak etter krrl. § 42 og forholdet til EØS-konkurranseloven § 7 første ledd utredes grundigere. Midlertidige tiltak kan være svært inngripende og vil kunne ha irreversible virkninger. Det er også svært uklart hvilke rettigheter partene vil ha knyttet til et midlertidig vedtak som foreslått.
6.3 Til utkastets § 43 – Forholdet til reglene om kontroll med foretakssammenslutninger
Bestemmelsens formål skal være å sikre forutberegnelighet for aktører som har gjennomført en foretakssammenslutning. Bestemmelsens ordlyd er til tross for dette uklar og synes å gi lite forutberegnelighet. Slik bestemmelsen er foreslått utformet, vil tilsynet gis en svært fri skjønnsutøvelse som vil vanskeliggjøre en forsvarlig, rettslig overprøving.
Advokatforeningen mener videre at femårsgrensen er for kort til å gi en rimelig beskyttelse for foretak som har fått godkjent en foretakssammenslutning. Lovteksten bør også presisere at beskyttelsesperioden ikke kan starte før «behandlingen av foretakssammenslutningen er rettskraftig avgjort» for å presisere friststartstidspunktet i tilfeller der partene overprøver tilsynets endelige inngrepsvedtak. Illustrerende er bl.a. Schibsteds (Finn.no) erverv av enekontroll i Nettbil. Transaksjonen ble inngått i desember 2019, og tilsynets endelige inngrepsvedtak forelå november 2020. Høyesterett opphevet tilsynets inngrepsvedtak først i februar 2023, altså over fire år etter transaksjonen ble inngått, og over tre år etter tilsynets inngrepsvedtak.
6.4 Til utkastets § § 44 – Adgang til å åpne ny markedsetterforskning
Etter Advokatforeningens syn er bestemmelsen uklar og gir svak forutberegnelighet for foretakene. I departementets merknader legges det opp til at tilsynet kan åpne ny markedsetterforskning før det er gått tre år siden forrige markedsetterforskning på tre alternative grunnlag:
• markedet for den nye markedsetterforskningen tilsvarer ikke «i det vesentlige (…) et marked som har vært gjenstand for en markedsetterforskning», eller
• at formålet med den nye markedsetterforskningen «ikke er det samme», eller
• «etterforskningen i det vesentlige ikke rettes mot de samme aktørene».
En beskyttelsesperiode på tre år fremstår som svært kort. En markedsetterforskning kan ta flere måneder, om ikke år, og kan være svært ressurskrevende for involvert foretak.
Videre fremstår det uklart hvilke momenter og hva som skal til for at to markeder ikke i det vesentlige er tilsvarende like. Er det f.eks. tilstrekkelig at det har kommet nye konkurrenter, leverandører eller kunder til, at markedskonsentrasjonen har endret seg, eller om det er vedtatt nye, offentlige reguleringer?
Advokatforeningen mener videre at terskelen for at formålet «ikke er det samme» fremstår som for lav, for reelt å kunne sikre en reell beskyttelsesperiode. Det er også uklart når formålet «ikke er det samme».
Det er også uklart hva som skal til for at ny markedsetterforskning «i det vesentlige ikke rettes mot de samme aktørene». Vil f.eks. strukturelle endringer gjennom kjøp/salg av virksomhet eller intern restrukturering medføre at tilsynet får nytt inngrepsgrunnlag fordi aktørene da ikke lenger regnes som de «samme» av tilsynet.
Advokatforeningen vil også påpeke at det kan synes å være motstrid mellom departementets merknader til krrl. § 44 og ordlyden i forslaget til krrl. § 44. Departementets merknader synes å legge opp til alternative grunnlag for at tilsynet kan gripe inn i beskyttelsesperioden enn det som følger av lovforslaget til krrl. § 44. Departementet legger opp annet formål og (i det vesentlige) andre aktører er alternative grunnlag. Ordlyden i forslaget til krrl. § 44 synes ikke åpne for et slikt alternativ.
6.5 Til utkastets § 2 i utmålingsforskriften
Departementet legger opp til at overtredelse av vedtak om avhjelpende tiltak kan ilegges overtredelsesgebyr på inntil 10 % av foretakets omsetning.
Advokatforeningen stiller spørsmål ved behovet og forholdsmessigheten av at tilsynet skal ha samme kompetanse til å ilegge tilsvarende svært høye overtredelsesgebyr som tilsynet har der foretak bryter forbudsbestemmelser.
7 Merknader til utredning om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer
7.1 Ileggelse av alvorlige sanksjoner mot fysiske personer bør være underlagt straffeprosessuelle rettssikkerhetsprinsipper og beviskrav
Advokatforeningen er som utgangspunkt positive til effektiv håndheving av konkurranseloven, men stiller spørsmål ved om behovet for og om innføring av overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer et forholdsmessig og riktig virkemiddel.
Dagens konkurranselov hjemler personstraff, en hjemmel som i forsvinnende liten grad er forsøkt benyttet.
Utredningen tar til orde for at det «er en sannsynlig prognose at en bestemmelse som hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr overfor fysiske personer og som håndheves av Konkurransetilsynet, i klart større grad vil bli benyttet i praksis. Samme prognose må kunne legges til grunn hva gjelder bruk av en bestemmelse som hjemler ledelseskarantene.» Dette kan synes å bygge på ulike og sammensatte årsaker, personstraff har forutsatt at tilsynet anmelder forholdet og er avhengig av at politi- og påtalemyndighet prioriterer saken. Rui peker på at det kan «være en sammensatt forklaring på at straff som sanksjon ikke er benyttet siden loven trådte i kraft», og nevner eksplisitt at «[b]eviskravet i straffesaker er høyere enn ved ileggelse av forvaltningssanksjon», i tillegg til at han mener en «sentral forklaring synes likevel å være at en trussel om straff virker klart negativt inn på lempingsinstituttet.»
Advokatforeningen oppfatter det som betenkelig at sanksjoner mot fysiske personer flyttes slik at de ikke følger straffeprosessloven, men forvaltningsloven, fordi beviskravet for ileggelse av forvaltningssanksjon er lavere enn beviskravet i straffesaker. Overtredelsesgebyr er utvilsomt straff etter EMK, og på de gebyrnivåer som er foreslått (inntil kr 43 millioner), er det ingen tvil om at grunnleggende strafferettslige og straffeprosessuelle rettssikkerhetsprinsipper og garantier etter Advokatforeningens syn er påkrevd. Det er alvorlige sanksjoner for dem det gjelder – personstraff bør forbeholdes straffesporet med tilhørende rettssikkerhetsgarantier og prinsipper.
7.2 Merknader knyttet til utredningens bakgrunn og forholdsmessighetsvurdering
Bakgrunnen for utredningen er at dagens personstraff ikke benyttes, og det fremkommer av utredningen at Konkurransetilsynet i forsvinnende liten grad har tatt initiativ til straffeforfølgning/anmeldt enkeltpersoner. Dette til tross for at samtlige tildelingsbrev til Konkurransetilsynet fra 2015 til i dag fremhever personstraff som virkemiddel og at Konkurransetilsynet sikrer «at personstraff blir en reell trussel for individer som har vært aktive i ulovlig adferd». Det vises til tildelingsbrev i årene 2015 til 2021 som uttrykker «… og sikre at personstraff blir en reell trussel for individer som har vært aktive i ulovlig adferd.» Og for 2022 og 2023:
«Personstraff er et virkemiddel for å avskrekke de personer som opptrer på vegne av foretaket, fra konkurranseskadelig adferd. For at personstraff skal ha nødvendig avskrekkende effekt, må det være en reell trussel for individer som har vært aktive i ulovlig adferd. Å opprettholde et personlig straffansvar i tillegg til foretaksstraff bidrar til å sikre tilstrekkelig avskrekkende virkning for de personer som opptrer på vegne av foretak.»
Advokatforeningen bemerker at det er et åpent spørsmål hvorfor Konkurransetilsynet ikke har fulgt opp disse oppfordringene, og at dette er et sentralt forhold som i langt større grad skulle vært belyst i utredningen. Rui fremhever i punkt 2.2 i utredningen
«forholdsmessighetsprinsippet som en sentral kriminal- og sanksjonspolitisk retningslinje når lovgiver vurderer og utformer handlingsnormer og sanksjonsregler», og at «vurderingen av forholdsmessighet gjøres gjennomgående ved hjelp av fire kriterier; inngrepet må ha legitimt formål, inngrepet må være egnet til å beskutte det legitime formålet, det må ikke gå lenger enn nødvendig, og det må være proporsjonalt.»
Utredningen synes å fokusere på hensynet bak konkurransereglene/de samfunnsmessige hensynene, uten at det gjøres en reell eller tilstrekkelig vurdering av hvordan de foreslåtte sanksjonene er egnet, nødvendige eller proporsjonale for å beskytte samfunnsinteressene.
Advokatforeningen oppfatter at det er en betydelig svakhet ved utredningen at ikke det grunnleggende spørsmålet om det er, og i hvilke tilfeller det eventuelt er, nødvendig at fysiske personer kan holdes ansvarlig for overtredelse av konkurransereglene, er stilt eller utredet. Det er etter Advokatforeningens syn antakelig slik at det er behov for å kunne ansvarliggjøre fysiske personer for de alvorligste overtredelsene av konkurranseloven, men ikke nødvendigvis for andre overtredelser. Ruis forslag om å videreføre straffesanksjonen for overtredelser av konkurranseloven § 10 som er utført under særdeles skjerpende omstendigheter, ivaretar dette, og det er ikke gitt at det er behov for andre sanksjoner mot fysiske personer.
Det er i så måte betegnende når Rui i punkt 5.2 uttaler at angivelsen i mandatet av at straffeforfølgning på konkurranserettsområdet i liten grad ivaretar allmennpreventive hensyn overfor fysiske personer, etter hans vurdering er et korrekt utsagn, uten noen nærmere drøftelse eller begrunnelse. Utsagnet, som synes å være et grunnleggende premiss for utredningen, er etter Advokatforeningens syn etter alt å dømme misvisende; risikoen for straffesanksjonering erfares å virke allmennpreventivt i dag, uavhengig av om antallet anmeldelser og domfellelser er lavt. For så vidt er det etter Advokatforeningens syn heller ikke holdepunkter for Ruis premiss om at sanksjoneringen av foretak har begrenset preventiv effekt for fysiske personer. Foretak kan og vil normalt sanksjonere ansatte og ledelse som er ansvarlige for foretakets brudd på konkurransereglene.
Advokatforeningen bemerker videre at en forholdsmessighetsvurdering forutsetter en vurdering og drøftelse opp mot andre virkemidler og/eller sanksjoner, noe som gjennomgående synes å mangle i utredningen.
Forholdsmessighetsdrøftelsen i utredningens punkt 5.3, særlig punktene 5.3.3, 5.3.4 og 5.3.5 er for snever og enkel.
- Egnethetsdrøftelsen i punkt 5.3.3 inneholder ingen reell drøftelse eller begrunnelse for sanksjoner i det hele tatt eller hvorfor nye sanksjoner, altså overtredelsesgebyr og ledelseskarantene, skulle være egnet/mer egnet enn å faktisk ta i bruk eksisterende sanksjoner og/eller andre virkemidler nedfelt i konkurranseloven i dag. Advokatforeningen bemerker at det ikke er redegjort for hvordan eventuell økt bruk av sanksjoner overfor fysiske personer er (mer) egnet til å ivareta konkurransereglenes formål og hensyn, fremfor eksisterende sanksjoner og/eller andre tiltak, som eksempelvis informasjon og veiledning fra tilsynets side.
- Det synes ikke å være gjort noen reell drøftelse av nødvendighet i punkt 5.3.4. At en administrativ sanksjon anses mindre inngripende enn straff, er etter Advokatforeningens syn misvisende. Overtredelsesgebyr er utvilsomt straff etter EMK, og både overtredelsesgebyr og ledelseskarantene er alvorlige sanksjoner for de det gjelder – hvor grunnleggende straffeprosessuelle rettigheter og rettssikkerhetsprinsipper må gjelde.
- Videre er proporsjonalitetsdrøftelsen i punkt 5.3.5 mangelfull og det savnes en konkret vurdering. Tiltakenes proporsjonalitet kan ikke begrunnes generelt med at det er innført overtredelsesgebyrer i andre lover. Advokatforeningen understreker i denne sammenhengen at sammenligningen med innføring av tilsvarende sanksjoner på andre forvaltningsområder (som hvitvasking) under enhver omstendighet er unyansert. Utover over de klassiske kartelltilfellene kjennetegnes sakene ved at det må foretas inngående vurderinger og det reises ofte tolkningstvil om noe er innenfor eller utenfor.
Som påpekt i merknadene ovenfor i punkt 3, kjenner ikke Advokatforeningen seg nødvendigvis igjen når det med bred penn blant annet i punkt 2.3 fastslås at det er klart at en trussel om straff klart virker negativt på lempingsinstituttet. Forutsetningen synes basert på antakelser i NOU 2012:7 og den ensidige informasjonsinnhentingen Rui har gjort fra Konkurransetilsynet. Det synes under enhver omstendighet ikke utredet.
7.3 Merknader til sammenligningen med andre jurisdiksjoner
Rui har i tråd med sitt mandat sett hen til andre sammenlignbare jurisdiksjoner. Advokatforeningen merker seg at det ikke er drøftet i utredningen at ingen av øvrige jurisdiksjonene har innført tilsvarende regler som forslås i utredningen. Utredningen redegjør i denne sammenheng for sanksjoner i det strafferettslige sporet, men bruker svært lite plass på omtale av administrative sanksjoner i øvrige jurisdiksjoner – som forslaget gjelder. Det er imidlertid klart fra utredningen at verken Danmark, Sverige, Finland eller Storbritannia har regler om administrative overtredelsesgebyr til fysiske personer. Det oppgis at under tysk rett kan fysiske personer ilegges overtredelsesgebyr for overtredelse av “kartellforbudet”, altså motsvarende de alvorlige overtredelser konkurranseloven § 10. Advokatforeningen forstår dette som at tysk rett ikke åpner for overtredelsesgebyr til fysiske personer for overtredelse av øvrige bestemmelser i konkurranselovgivningen, i motsetning til det som er foreslått i utredningen.
Utredningens redegjørelse for øvrige jurisdiksjoner, underbygger at forslaget om ledelseskarantene er en særnorsk ordning. Det fremkommer av utredningen at Danmark og Storbritannia ikke har slike regler, mens øvrige jurisdiksjoner som er vurdert har ulike varianter. Omtalen av finsk rett gjør det uklart om ledelseskarantene i det hele tatt omfatter overtredelse av konkurransereglene. Ledelseskarantene under svensk rett kan ilegges for overtredelse av kartellforbudet, men tilsynelatende ikke de øvrige forpliktelsene i konkurranselovgivningen som utredningen har inkludert i sitt forslag. Reglene om ledelseskarantene i Storbritannia er viet svært kort omtale, og det er uklart fra utredningen hvilke forpliktelser i konkurranselovgivningen som kan sanksjoneres med ledelseskarantene. Rui har ikke gjort noen vurdering av bakgrunnen for disse ulikheten, som eksempelvis de grunnleggende forskjellene som ligger i de ulike jurisdiksjoners sanksjonssystemer.
7.4 Kommentarer til de enkelte forslagene/bestemmelsene
7.4.1 Forslag til bestemmelse om overtredelsesgebyr
Rui foreslår som utgangspunkt at de overtredelsene som i dag er belagt med straff i § 32 første ledd, skal sanksjoneres med overtredelsesgebyr, og utredningen slår fast uten nærmere begrunnelse at en gjennomgang av disse bestemmelsene viser at bruk av overtredelsesgebyr for fysiske personer som overtrer bestemmelsene og handlepliktene er med unntak av bokstav b og f, egnet, nødvendig og proporsjonalt. I tillegg foreslås at fysiske personer kan ilegges et overtredelsesgebyr for å ikke etterkomme pålegg etter §§ 24 og 25, samt å gi uriktige eller ufullstendige opplysninger til konkurransemyndighetene.
Som påpekt ovenfor, mener Advokatforeningen at det er en betydelig svakhet ved utredningen at ikke det grunnleggende spørsmålet om det er, og i hvilke tilfeller det eventuelt er, nødvendig at fysiske personer kan holdes ansvarlig for overtredelse av konkurransereglene, er stilt eller utredet. Det er ikke gitt det er behov for sanksjonering/å kunne ansvarliggjøre fysiske personer for annet enn de alvorligste overtredelsene av konkurranseloven, typisk overtredelser av konkurranseloven § 10 under særdeles skjerpende omstendigheter. Advokatforeningen oppfatter forslaget som etter alt å dømme for vidtgående og ikke tilstrekkelig utredet.
Det foreslås et skyldkrav med uaktsomhet som nedre terskel, uten at det er sett hen til eksempelvis at hvitvaskingsreglene som utredningen i andre sammenhenger har sett hen til, opererer med grov uaktsomhet som nedre terskel. Advokatforeningen mener at nedre skyldkravet ikke bør settes lavere enn "grov uaktsomhet", men bør uansett utredes/være en del av en eventuell forholdsmessighetsvurdering.
Medvirkningsansvar synes ikke utredet, og det er heller ikke omtalt i utredningen at de tyske reglene om overtredelsesgebyr ikke omfatter medvirkningsansvar, i motsetning til forslaget i utredningen, eller at maksimalt overtredelsesgebyr for uaktsom overtredelse er lavere enn ved forsett (EUR 500 000 ved uaktsomhet, EUR 1 000 000 ved forsett).
Det foreslås svært betydelige gebyrsatser, henholdsvis inntil MNOK 43 for overtredelse av § 10 og inntil MNOK 9 for øvrige. I tillegg følger det av forslagets tredje ledd at overtredelsesgebyret kan settes høyere, inntil tre ganger oppnådd fortjeneste eller unngått tap som følge av overtredelsen. Advokatforeningen bemerker at gebyrsatsene synes svært høye, særlig tatt i betraktning at forslaget om sanksjonerte bestemmelser er vidtgående, samt sett hen til foreslått skyldkrav. Advokatforeningen bemerker at overtredelsesgebyrets foreslåtte størrelse ikke er vurdert i relasjon til forholdsmessighetsvurderingen, eller for den enkelte overtredelse, herunder de som har mer karakter av prosessuelle/formalia-overtredelser.
7.4.2 Forslag til bestemmelse om ledelseskarantene
I utredningen tas det som utgangspunkt at ledelseskarantene utformes som reaksjon (forvaltningstiltak), og ikke sanksjon, og legger til grunn at dersom et vilkår for ledelseskarantenen er at den fysiske personen som innehar ledelsesfunksjonen er «uegnet» eller «uskikket» til å inneha en slik funksjon, vil ledelseskarantene ikke være å anse som en sanksjon, og dermed ikke ses som straff etter EMK eller Grunnlovens straffebegrep.
Ved vurderingen av for hvilke overtredelser ledelseskarantene bør være en tilgjengelig reaksjon, mener Rui like fullt at utgangspunktet for vurderingen er spørsmålet om en overtredelse bør sanksjoneres, noe som utgangspunkt bør vurderes ut fra hver enkelthandlingsnorm.
Med grunnlag i kravet om forholdsmessighet, foreslår Rui at det er de bestemmelser som er foreslått sanksjonert med overtredelsesgebyr som skal kunne danne grunnlag for ledelseskarantene. Det synes ikke vurdert særskilt, det er bare vist til at Rui mener dette er vurdert i relasjon til overtredelsesgebyr.
Som bemerket i relasjon til overtredelsesgebyr, oppfatter Advokatforeningen at det er en betydelig svakhet ved utredningen at ikke det grunnleggende spørsmålet om det er, og i hvilke tilfeller det eventuelt er nødvendig at fysiske personer kan holdes ansvarlig for overtredelse av konkurransereglene er stilt eller utredet. Advokatforeningen oppfatter forslaget som inngripende, det rammer en rekke overtredelser, herunder prosessuelle, en bred personkrets, betydelig varighet og med et nedre skyldkrav på uaktsomhet, og viser til kommentarene knyttet til overtredelsesgebyr. Forslaget er ikke tilstrekkelig utredet.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær