Forslag til endringer i utlendingsloven – utvidet adgang til frihetsberøvelse mv. i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev av 19. juni 2023 om forslag til endringer i utlendingsloven – utvidet adgang til frihetsberøvelse mv. i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser, med høringsfrist den 19. september 2023.
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for asyl- og utlendingsrett og Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg. Lovutvalget består av Olga Halvorsen (leder), Félix Olivier Helle, Maral Houshmand, Kjetil Sørensen, Elisabeth Poverud Løland, Daniel Riibe-Stokland og Ida Kumrije Rusiti. Menneskerettighetsutvalget består av Maria Hessen Jacobsen (leder), Karsten Alexander Anfinsen, Morten Engesbak, Kristian Fredheim, Ellen-Karine Hektoen, Constance Holm, Erlend Andreas Methi, Elisabeth Roscher og Karl Nicolai Vogt Skjerdal. Line Bettina Gilbody bistår utvalget som sekretær.
3 Advokatforeningens kommentarer
I høringsnotatet pkt. 4 fremkommer departementets forslag til endringer. Forslagene til endringer i utlendingsloven § 130 er oppsummert i høringsnotatets pkt. 6. Disse kommenteres i det følgende:
3.1 Pågripelse og internering
Advokatforeningen er enig i at det er behov for en avklaring og tydeliggjøring av innholdet i dagens § 130 i utlendingsloven. Det må stilles strenge hjemmelskrav til bruk av slike inngripende tvangsmidler. Både hensynet til harmonering av regelverket og rettssikkerhetsmessige hensyn taler for en tydeliggjøring av innholdet i bestemmelsen.
I juridisk teori er det også reist spørsmål ved om loven er blitt uklar med hensyn til hvem som har vedtaksmyndighet i første instans ved beslutning om bruk av tvangsmidler når tvangsmidler skal besluttes i saker etter kap. 14, jf. lovkommentaren til § 130 ved Terje Einarsen (Gyldendal) note 342N, med videre henvisninger. For kapittel 14 er dette ikke eksplisitt regulert. Dette bør etter Advokatforeningens syn avklares.
Advokatforeningen innga en høringsuttalelse datert 20. februar 2017 ifm. endringene i 2018 for bestemmelsene i kapittel 12. Advokatforeningen uttalte seg blant annet om hvilket stadium av en utlendingssak det kan benyttes tvangsmidler, jf. uttalelsen side 19. flg. Advokatforeningen støttet ikke departementets dagjeldende forslag til endringer i kapittel 12. Det inntas fra Advokatforeningens tidligere uttalelse:
«Departementets forslag går ut på en presisering av at tvangsmidler også kan brukes før det er fattet vedtak, for de tilfeller der de ulike tvangshjemlene i dag er uklare, for eksempel ved pågripelse og fengsling, jf. over. Det er foreslått tatt inn i ordlyden i de enkelte bestemmelser at tvangsmidler også kan brukes ”under behandlingen av en sak” som kan føre til et vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, jf. eksempelvis forslaget til ny ordlyd i ul. § 106 første ledd bokstav b.
Advokatforening mener at en slik formulering, uten ytterligere presiseringer, er problematisk.
For det første åpner forslaget for en generell adgang til å fengsle reelle asylsøkere før det er fattet vedtak i asylsaken som innebærer at vedkommende må forlate riket. Advokatforeningen mener at et slikt forslag vil komme i konflikt med våre internasjonale forpliktelser, som skal gå foran nasjonal lovgivning, jf. ul. § 3. Foreningen viser først og fremst til Flyktningkonvensjonen art. 26, som sikrer flyktninger og lovlige asylsøkere bevegelsesfrihet og rett til å velge bosted på samme vilkår som utlendinger med lovlig opphold generelt, også under asylbehandlingen.
Det er i juridisk teori tatt til orde for at (nåværende) ul. § 106 første ledd bokstav b må tolkes innskrenkende, for å sikre at asylsøkere ikke undergis frihetsberøvelse under saksbehandlingen i strid internasjonale regler. Lovutvalget viser til lovkommentarene til § 106 ved Terje Einarsen (Gyldendal, ADVOKATFORENINGEN Side 20 av 21 rettsdata.no) note 275, med videre henvisninger til Reinhard Marx i Zimmermann (2011) side 1147-1164 og Hathaway (2005) side 704-719.
I Tvangsmiddelrapporten på side 16 (første avsnitt) er forholdet til FK art. 26 tatt topp. Av samme avsnitt følger det at det ikke har vært ”anledning til å gå grundig nok inn i denne problemstillingen”, men at det kan være ”grunn til å se nærmere på praksis og vurdere om det er mulig å presisere lovens vilkår også på dette punktet”. Til tross for dette er ikke forholdet til Flyktningkonvensjonens art. 26 nevnt i høringsbrevet. Advokatforeningen kan heller ikke se at problemstillingen har vært gjenstand for noen nærmere utredning eller drøftelse.
Advokatforeningen legger til at problemstillingen heller ikke ble drøftet i Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) da departementet besluttet å utvide anvendelsesområdet for bruk av tvangsmidler sammenlignet med tidligere utlendingslov § 107. Problemstillingen synes oversett.
Advokatforeningen etterlyser følgelig en nærmere presisering av forholdet til de internasjonale regler som Norge er bundet av, herunder forholdet til Flyktningkonvensjonen art. 26. Når det ikke foreligger et endelig avslag på en asylsøknad er det ikke tilstrekkelig grunnlag for å påstå unndragelsesfare som fengslingsgrunnlag. Politiet har ikke kompetanse til selv å vurdere en asylsøknads substans. Uten noen form for prejudisiell prøving av forvaltningens vedtak i asylsaken risikerer dermed norske domstoler å fengsle en konvensjonsflyktning i strid med FK art. 26. Advokatforeningen kan følgelig ikke se at fengsling på grunn av unndragelsesfare vil være lovlig før det foreligger et endelig avslag på asylsøknaden etter en betryggende saksbehandling.
I den forbindelse må det understrekes at hvis UDI har truffet vedtak om avslag i første instans, og gitt utsatt iverksetting i påvente av endelig klagebehandling i UNE, jf utlendingsloven § 90, så har ikke asylsøkeren/utlendingen noen utreiseplikt. At det er gitt utsatt iverksetting, er en indikasjon på at det er substans i asylgrunnlaget. En asylsøker som har en “åpenbart” grunnløs asylsak vil etter utlendingsloven § 90 femte ledd, bokstav c, ikke få utsatt iverksetting. Advokatforeningen mener følgelig at det vil være en indre motstrid i regelverket dersom fravær av utreiseplikt i forvaltningssaken/ asylsaken skal kunne brukes som grunnlag for påstand om unndragelsesfare etter utlendingsloven § 106 første ledd, bokstav b, og med “forankring” i utlendingsloven § 99 annet ledd.
Advokatforeningen er også bekymret for at fengsling av utlendingen under behandlingen av saken i forvaltningen vil øke mulighetene for forhåndsdømming, og bidra til å svekke tilliten til at utlendingen får en rettssikker behandling. Det vises til politiets praksis med å varsle utlendingsforvaltningen ved pågripelse av en utlending som har en (aktiv) asylsak til behandling. Etter slikt varsel fra politiet, gis saken prioritet i asylsaksbehandlingen, og erfaringen er da at endelig avgjørelse i forvaltningen foreligger kort tid etterpå, og svaret som da kommer fra forvaltningen er da ofte negativt. Forvaltningens raske behandling av utlendingssaken etter varsel om pågripelse, svekker tilliten til at saksbehandlingen har vært rettssikker.
Advokatforeningen kan av de ovennevnte grunner ikke støtte lovforslaget.»
Advokatforeningen mener at dette i all hovedsak fortsatt har gyldighet.
Forslaget gir en utvidet adgang til frihetsberøvelse på et tidligere stadium – samtidig med eller før forhåndsvarsel eller instruks er gjort kjent for utlendingen - der slike tvangsvedtak i dag forutsetter at det er fastslått i vedtak at utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. Dette medfører at utlendingen ikke får anledning til å uttale seg i anledning saken før etter at tvangsmiddelet er tatt i bruk.
En slik utvidet adgang medfører etter Advokatforeningens syn at utlendingens rettssikkerhet svekkes. Det vil også påvirke saksbehandlingen av utlendingssaken, og stiller store krav til redegjørelsen og vurderingen som må fremgå av instruks, forhåndsvarsel eller vedtak for en vurdering og overprøving av tvangsmiddelet. Beslutning om pågripelse og internering medfører også at utlendingssaken må behandles så raskt som mulig, hvilket etter Advokatforeningens syn svekker tilliten til at saksbehandlingen av utlendingssaken skjer på en forsvarlig og betryggende måte.
Dette vil særlig gjøre seg gjeldende for utlendinger uten oppholdstillatelse, som kan være reelle asylsøkere, og har et særlig behov for at vurderingen av deres beskyttelsesbehov er forsvarlig utredet, og som risikerer frihetsberøvelse i strid med beskyttelsen de har etter internasjonale konvensjoner.
Det fremstår uklart hvilke krav det stilles til «instruks eller forhåndsvarsel» da dette ikke på noen måte er legaldefinerte begrep i forvaltningsretten eller med avklarte innholdskrav. En frihetsberøvelse på et så vidt uklart grunnlag fremstår i konflikt med Grl. 94 og legalitetsprinsippet generelt. Uklart hjemmelsgrunnlag vil også lett støte an mot EMK Art. 5 som tilsvarende krever et klart definert og forutberegnelig lovgrunnlag for frihetsberøvelse.
Som følge av dette blir det også uklart i hvilken grad og på hvilken måte domstolene skal prøve vilkårene for internering. Dette gjelder både i forhold til hvilke beviskrav som kreves i f.eks. PSTs «vurdering» som kan være basert på etterretningsinformasjon som PST kanskje ikke ønsker å dele.
Begrensninger i domstolenes prøving av vilkårene for internering vil fort komme i konflikt med EMK Art. 6 og som ikke er berørt i høringsbrevet.
Selv om en kanskje forutsetter at det så snart som mulig skal fattes et vedtak som kan overprøves er det vanskelig å få tak på hvorvidt en «instruks» eller et «forhåndsvarsel» kan og skal overprøves. Slik Advokatforeningen leser forslaget kan utlendingen holdes internert på ubestemt tid uten at det altså foreligger et vedtak som kan angripes. Advokatforeningen mener dette er problematisk i forhold til bl.a. EMK Art. 13, sammenholdt med Art. 6.
EMD har godkjent administrativ internering i utlendingssaker, men har da stilt strenge krav til fremdrift med hensyn til en eventuell utsendelse. Vernet mot utsendelse etter ul. § 73 er som kjent absolutt og det kan fort tenkes at en utlending således kan holdes internert på ubestemt tid hvis forslaget blir vedtatt. Forholdsmessigheten knyttet til dette synes ikke berørt i høringsbrevet.
3.2 Særlig om pågripelse og internering i saker om bortvisning eller utvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser av utlending som ikke har oppholdstillatelse
I tillegg til ovennevnte foreslår departementet en egen adgang til bruk av tvangsmidlene i utlendingsloven § 130 i saker om bortvisning eller utvisning etter utlendingsloven § 126 for utlendinger som er her «ulovlig» eller som «fortsatt mangler oppholdstillatelse».
For disse tilfellene foreslår departementet at det skal være tilstrekkelig at PST «mener at utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser», uten at det foreligger verken instruks, forhåndsvarsel eller vedtak om bortvisning- eller utvisning.
I forslaget til lovtekst er personkretsen avgrenset til «en utlending som ikke har oppholdstillatelse».
Departementet har uttalt at adgangen skal gjelde også dersom spørsmålet om bortvisning eller utvisning oppstår etter at utlendingen har reist inn og oppholder seg her, så lenge utlendingen er her ulovlig eller fortsatt mangler oppholdstillatelse. Slik departementets forslag lyder så vil dette kunne omfatte utlendinger som ikke har oppholdstillatelse, men som har fremmet søknad om en tillatelse og har såkalt tålt opphold eller lovlig opphold i påvente av behandlingen av søknaden.
Dersom en utlending har inngitt søknad om beskyttelse, vil Norge uavhengig av om utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, være forpliktet til å vurdere om det foreligger absolutt vern mot utsendelse etter utlendingsloven § 73 som en del av den underliggende utlendingssaken. Pågripelse og internering vil medføre en rask prosessering av en eventuell asylsøknad, hvilket etter Advokatforeningens syn representerer en bekymring for utlendingens rettssikkerhet, jf. også ovenfor.
I de tilfeller utlendingen allerede har reist inn i Norge vil det antas at hastemomentet er mindre fremtredende, slik at det vil være mulig å utforme et forhåndsvarsel i saken. Ved pågripelse og internering før innreise vil hastemomentet være mer fremtredende. Bruk av slike tvangsmidler stiller krav til innholdet og omfanget av vurderingen fra PST, som må gi nødvendig grunnlag for overprøving og vurdering av utlendingens rettsstilling. Med forslaget til en ordlyd som krever at PST «mener» at utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesserer, er det etter Advokatforeningens syn liten veiledning for hvilken grad av sannsynlighet/risiko som kreves. Det vises for øvrig til innledende bemerkninger om vedtaksmyndighet i disse sakene.
3.3 Beslag, meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted
De samme hensynene som gjør seg gjeldende for en utvidet adgang til pågripelse og internering etter utlendingsloven § 130 annet ledd, vil også gjøre seg gjeldende for en utvidet adgang til bruk av de øvrige tvangsmidlene i bestemmelsen.
Selv om beslag, meldeplikt og pålegg er av mindre inngripende karakter, utgjør også disse tvangsmidler som i seg selv stiller strenge krav til klar lovhjemmel og til saksbehandlingen. Utvidelsen vil også på dette området utfordre utlendingens rettssikkerhet med hensyn til grunnlaget for bruken av tvangsmiddelet, samt behandlingen av underliggende utlendingssak.
3.4 Annet
Forslaget om å flytte dagens bestemmelse i utlendingsloven § 130 annet ledd annet punktum til et nytt fjerde ledd er i seg selv av redaksjonell karakter. I forslaget til ny lovtekst for nytt fjerde ledd heter det imidlertid:
«Bestemmelsen om lengste samlede tid for internering i § 106 b tredje ledd gjelder ikke dersom det fremgår av vedtaket i saken at utlendingen er funnet å utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.» [Advokatforeningens utheving]
Endringen i ordlyden medfører at bestemmelsen om lengste samlede tid for internering i § 106 b tredje ledd bare er unntatt dersom «det fremgår av vedtaket i saken» at utlendingen utgjør en slik trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.
Da øvrig innhold i forslaget legger opp til en adgang for pågripelse og internering også ved forhåndsvarsel eller instruks, bør det presiseres hva som er formålet med denne endringen og bruken av begrepet «vedtak» og hvilket innhold dette skal tillegges. Ved pågripelse og internering på bakgrunn av forhåndsvarsel eller instruks, vil det kunne ta tid før det foreligger vedtak/endelig vedtak i den underliggende saken.
3.5 Økonomisk og administrative konsekvenser
Advokatforeningen har ingen bemerkninger til de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene. Dette da det i praksis antas å være tale om et lavt antall saker.
3.6 Oppsummering
Advokatforeningen kan av nevnte grunner ikke gi sin tilslutning til departementets forslag.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær