Forslag til endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften (partsstatus i utlendingssaker)

Sendt: 28.08.2017

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1. Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev av 26.4.2017 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for asyl- og utlendingsrett. Lovutvalget består av Bente Mostad Tjugum (leder), Jan M. Birkeland, Sigrid Broch, Runa Nordahl Hæreid, Zulifquar Munir og Christel Reksten.

2. Sakens bakgrunn

Departementets forslag går ut på å sikre en tydeligere regulering av partsbegrepet i utlendingssaker. Bakgrunnen for forslaget er den såkalte Maria-dommen, Rt. 2015 side 93, der Høyesterett uttalte at datteren til en utvist utlending også skulle hatt partsrettigheter ved behandlingen av morens utvisningssak i UDI og UNE.

I dag følger det av uf. § 17-1 første ledd at det er "søkeren" som anses som part i en utlendingssak. I saker som ikke beror på en søknad (for eksempel utvisning) er det "den som saken retter seg mot som er å anse som part", jf. bestemmelsens annet punktum. Bestemmelsen ble derimot ikke nevnt i Høyesteretts dom.

3. Kommentarer til lovforslaget

Departementet ønsker i all hovedsak å løfte uf. § 17-1 første ledd opp på nivå med formell lov, jf. forslag til ny bestemmelse i utlendingsloven (ny § 80 a). Departementet ønsker ikke en utvikling i retning av et videre partsbegrep i utlendingssaker, og vil tydeliggjøre at det kun er den som saken retter seg direkte mot som er å anse som part.

Advokatforeningen mener det er positivt at lovgiver kommer på banen, og ønsker å tydeliggjøre partsbegrepet i utlendingssakene. Maria-dommen har ført til rettsuklarhet, noe HR-2016-935-U og HR-2017-1130-A er eksempler på. At Høyesterett tre ganger på kort tid har tatt stilling til nokså likartede spørsmål, tilsier at det er behov for å utpensle en generell regel.

Etter Advokatforeningens syn er det riktig med en generell regel som går ut på at det kun er den som saken direkte retter seg mot som bør være part i saken for UDI (førsteinstansen). Gode grunner taler for at også de nærmeste familiemedlemmene bør har partsrettigheter i saker som berører EMK art. 8, jf. eksempelvis Gravers uttalelser[1], men Advokatforeningen mener at andre hensyn, som effektivitetshensyn, må veie tyngre, jf. også høringsbrevet på side 11-12. Før det er fattet et vedtak om utvisning i førsteinstansen (UDI) har det heller ikke skjedd et inngrep i familielivet, jf. EMK art. 8.

For Advokatforeningen er det viktig å understreke at foreningen kun støtter forslaget hva gjelder partsrettigheter i førsteinstans (for UDI). Slik Advokatforeningen leser forslaget, er det kun dette forslaget dreier seg om. Hvem som bør ha rettslig klageinteresse i utlendingssaker er ikke berørt i høringsbrevet, selv om de med rettslig klageinteresse automatisk får partsstatus i klageomgangen, jf. blant annet forarbeidene til forvaltningsloven[2]. Departementet gjør i høringsbrevet oppmerksom på at klageinteresse er noe annet, og at også andre kan ha slik rett, jf. eksempelvis høringsbrevet punkt 4 siste avsnitt, men klageinteressen er ikke drøftet nærmere.

Etter Advokatforeningens syn er ordlyden i forslaget uheldig ettersom departementet ikke har ment å regulere hvem som har rettslig klageinteresse. For eksempel er overskriften foreslått å være "[P]arter og fullmektiger i utlendingssaker", selv om også de med klageinteresse har partsstatus i klagesaken (dersom klagen tas til behandling). Ved kun å lese bestemmelsens ordlyd slik den er foreslått, får man inntrykk av at den uttømmende regulerer hvem som har partsstatus i utlendingssaker, herunder hvem som har rettslig klageinteresse og dermed partsstatus i en klagesak. Departementet har åpenbart ikke ment at bare søkeren eller den som saken retter seg direkte mot skal ha klagerett, se eksempelvis høringsbrevet nederst på side 10, og siste avsnitt under punkt 4. Slik ordlyden er formulert, må man til forarbeidene (høringsbrevet) for å forstå at ny § 80 a ikke regulerer hvem som har partsrettigheter i klagesaken, dersom lovteksten blir stående slik den er foreslått. Av hensyn til klarhet og forutsigbarhet for borgerne mener Advokatforeningen at dette er svært uheldig. For å presisere lovgivers intensjon med forslaget foreslår derfor Advokatforeningen at det tas inn enda et ledd (som blir annet ledd i ny § 80 a), som presiserer at de med rettslig klageinteresse, jf. fvl. § 28, kan påklage et utlendingsvedtak. Dersom departementet ikke vil innføre enda et ledd om foreholdet til klageinteressen (jf. forslaget nedenfor i punkt 4), mener Advokatforeningen at overskriften til ny § 80 a (i det minste) må endres, for å tydeliggjøre at bestemmelsen utelukkende omhandler partsstatus i utlendingssaker for førsteinstansen.

4. Avslutning/oppsummering

Advokatforeningen foreslår etter dette følgende formulering til ny ul. § 80 a:

§ 80 a Parter og fullmektiger i utlendingssaker

Søkeren anses som part i saker etter loven her og forskrifter gitt i medhold av loven, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. I saker som ikke beror på søknad er det bare den saken retter seg direkte mot som er å anse som part.

Den med rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven § 28, kan påklage et utlendingsvedtak. Den med rettslig klageinteresse får status som part i klagesaken, dersom den tas til behandling.

Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om parter og fullmektiger i utlendingssaker.

Forslaget fra Advokatforeningen er altså identisk med det som er foreslått i høringsbrevet, men med et tilføyd annet ledd om forholdet til klageinteressen.

Vennlig hilsen

Jens Johan Hjort      Merete Smith
leder                         generalsekretær

[1] Hans Petter Graver Alminnelig Forvaltningsrett (4. utgave) side 382

[2] Ot.prp. nr. 38 (1965-66) side 35.