Forslag til endringer i utlendingsloven (innbringelse og pågripelse i forbindelse med inn- og utreisekontroll mv.)

Sendt: 06.12.2017

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1. Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev av 18.9.2017 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for asyl- og utlendingsrett. Lovutvalget består av Bente Mostad Tjugum (leder), Jan Magen Birkeland, Sigrid Broch, Halvor Frihagen, Zuligar Munir og Christel Reksten.

2. Bakgrunn

Departementet foreslår nye bestemmelser om innbringelse og pågripelse i forbindelse med inn- og utreisekontroll.

Advokatforeningen imøteser et tydelig regelverk på feltet, og støtter en del av forslagene.

Advokatforeningen etterlyser imidlertid en tydeligere regulering av utlendingers rettigheter, i forbindelse med innbringelse og pågripelse.

3. Advokatforeningens merknader

Ad: forslag om ny utlendingslov § 22

Departementet foreslår ny utlendingslov § 22 om innbringelse når utlendingen ikke samarbeider i en alminnelig utlendingskontroll eller når utlendingen er stoppet i en inn- og utreisekontroll. Innbringelsen skal ikke vare mer enn nødvendig og ikke utover fire timer.

Advokatforeningen er kritisk til ytterligere hjemmel for frihetsinnskrenkning og registrerer at forslaget balanserer innenfor EMD praksis, så lenge formålet med innbringelsen har den oppgitte forankring.

Advokatforeningen vil samtidig understreke at det vil kunne være vanskelig å konstatere om vilkårene er oppfylt. Det er et faktum at utlendinger ofte ikke snakker norsk, og er avhengig av tolk, for å kunne kommunisere. Fra myndighetshold må det derfor legges til rette, for at tolk er tilgjengelig.

Dersom utlendingen ikke kan gjøre seg forstått, vil det ikke være mulig å konstatere hvorvidt vilkårene i § 22 er oppfylt. Det vises til utlendingsloven § 1 annet ledd, hvor det står at loven «skal» ivareta utlendingens rettssikkerhet.

Advokatforeningen etterlyser derfor at utlendingens rettigheter må presiseres i samme bestemmelse, både med hensyn til rett til advokat og tolk.

En slik innledende fase, som vilkårene i § 22 gir anvisning på, vil raskt kunne føre til at saken går over i en fase hvor utlendingen har krav på advokat etter øvrig regelverk, enten fordi det er grunnlag for bortvisning eller utvisning, jf. lov om fri rettshjelp, eller fordi det dreier seg om straffbare forhold.

For å unngå at norske myndigheter skal komme på kanten av gjeldende praksis etter EMD, bør myndighetene legge opp til en advokatvakt på de største kontrollpunktene, slik som f.eks. Gardermoen.

EMD har en rikholdig praksis på krenkelser hvor en utlending har krav på advokat, jf. EMK art 6 nr. 3, bokstav c. Det vises til EMDs notat på «Police arrest and assitance of a lawyer». Bestemmelsen i EMK art 6 nr. 3, bokstav c, gjelder hvor en person er anklaget for en straffbar handling. Dette vil fort kunne bli situasjonen, også i en situasjon som beskrevet i § 22, da særlig utlendingsloven § 106 annet ledd, bokstav a, gjør det straffbart å ikke etterkomme plikter og påbud etter bestemmelsene om innreise- og utreisekontroll, jf. f.eks. utlendingsloven, jf. § 8, 9 og 14.

Likeledes har EMD en rikholdig praksis på krenkelser, hvor en utlending har krav på tolk, jf. f. eks EMDs avgjørelse i sak Baytar v. Turykey, 14. oktober 2014. Den nevnte avgjørelsen gjaldt krenkelse av retten til tolk, jf. EMK art 6, nr. 3 bokstav e, sammenholdt med EMK art 6 nr. 1. Bestemmelsen gjelder hvor en person er anklaget for en straffbar handling. Som allerede påpekt, vil dette fort kunne bli situasjonen hvor vilkårene etter § 22 er oppfylt, fordi utlendingsloven § 106, annet ledd, bokstav a, gjør det straffbart å ikke etterkomme plikter og påbud etter bestemmelsene om innreise- og utreisekontroll, jf f.eks. utlendingsloven, jf. § 8, 9 og 14.

Advokatforeningen mener da at ordlyden, slik den er gitt i § 22, er så vidt nærme et straffbart forhold, etter utlendingsloven § 108 annet ledd bokstav a, at de rettigheter som følger av EMK art nr. 3, om rett til tolk og advokat, bør være på plass, så tidlig som praktisk mulig, for å unngå konvensjonskrenkelse.

Ad: forslag om ny bestemmelse i § 105

Departementet foreslår en ny bestemmelse i § 105, som vil gi politiet adgang til å pålegge en utlending en meldeplikt eller bestemt oppholdssted når utlendingen har blitt stanset, innbragt eller pågrepet i forbindelse med innreise og det foreligger grunnlag for bortvisning eller utvisning, dersom meldeplikt eller bestemt oppholdssted vil være tilstrekkelig og frihetsberøvelse vil være uforholdsmessig.

Advokatforeningen kan ikke se at departementet har gitt noen nærmere begrunnelse for behovet for en slik bestemmelse. Det er vist til «særlige omstendigheter», uten at det er grunngitt nærmere. Meldeplikt er et inngripende tiltak, og krever en begrunnelse.

Ad: forslag om ny bestemmelse i § 106

Departementet foreslår en ny bestemmelse i § 106, hvor det er et situasjonsbestemt behov ved innreisekontroll for å holde utlendingen i mer enn 4 timer, men uten at det er nødvendig å vurdere om det i tillegg foreligger unndragelsesfare. En slik frihetsberøvelse skal bare kunne skje i 24 timer for gjennomføring av returreise.

Advokatforeningen er skeptisk til forslaget, fordi vilkåret om unndragelse «unngås», og terskelen for pågripelse senkes, med påskudd om at pågripelsen skal være begrenset til 24 timer.

Vennlig hilsen

Jens Johan Hjort           Merete Smith
leder                              generalsekretær