Endringer i utlendingsforskriften – underholds kravet i familieinnvandringssaker – senkning av underholds kravet og endring av ettårsfrist for unntak for flyktninger

Sendt: 08.02.2017

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1. Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev av 19.1.2017 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for asyl- og utlendingsrett. Lovutvalget består av Bente Mostad Tjugum (leder), Jan M. Birkeland, Sigrid Broch, Runa Nordahl Hæreid, Zulifquar Munir og Christel Reksten.

Advokatforeningen avgir følgende høringsuttalelse:

2. Kommentarer

Advokatforeningen er negativ til de foreslåtte endringer som medfører at en flyktning får tre måneder på å fremme søknad om familiegjenforening regnet fra flyktningen har fått beskyttelse i Norge. Forslaget innebærer en klar innstramming fra gjeldende rett hvor flyktningen i dag har 12 måneder på å lokalisere familien, og bringe disse til en utenriksstasjon for fremsettelse av søknad.

En inngivelse av søknad forutsetter i dag innbetaling av et søknadsgebyr. Uten innbetaling av gebyr er det teknisk umulig å fremme søknad. Ventetiden fra søknad til oppmøte på norsk utenriksstasjon er i enkelte tilfelle (Kgl Norsk Ambassade i Amman) på minimum 90 dager.

Advokatforeningen er uenig i at formålet med forskriftsendringen kan være å komme mer i samsvar med reglene i våre naboland, når Danmark fremheves som et land hvor det hverken er tidsfrist for å fremme familiegjenforening og det heller ikke på noe tidspunkt oppstår krav til underhold fra herboende flyktning. Formålet med lovforslaget antas å være å begrense innvandringen til Norge, og dersom dette er hovedformålet med forslaget mener Advokatforeningen at dette må komme klart frem i forslaget.

Advokatforeningen mener at Norges konstitusjonelle og folkerettslige forpliktelser – herunder særlig de folkerettslige forpliktelser staten har overfor barn og familier – må veie langt tyngre enn behovet for at familiegjenforeningsreglene i Norge er i samsvar med reglene i våre naboland.

Advokatforeningen mener at EMDs praksis viser at det gjelder skranker, og vi deler ikke departementets tolkning om at retten til et familieliv, jf. EMK art 8 ikke setter skranker.

Advokatforeningen er bekymret for at de restriktive forslagene – kombinert med en restriktiv praktisering som styres gjennom instrukser – i realiteten vil avskjære flyktninger rett til familiegjenforening.

EMD traff to avgjørelser mot Frankrike sommeren 2014, hvor det ble konkludert med krenkelse av EMK art 8; Tanda-Muzinga vs France 10. juli 2014 (52701/09) og Mugenzi vs. France 10. juli 2014 (2260/10). Klagesakene gjaldt avslag på familiegjenforening, men domstolen tok også stilling til hvorvidt familiegjenforeningsprosessen i seg selv innebar en krenkelse.

For det første uttalte domstolen at det er bred internasjonal og europeisk konsensus om behovet for at flyktninger har adgang til en mer «favorabel» prosess enn andre utlendinger. Dommene er på fransk, så nedenfor hitsettes fra EMDs pressemelding 10. juli 2014:

The Court reiterated that family unity was an essential right for refugees and that family reunification was a fundamental element in enabling persons who had fled persecution to resume a normal life. There existed a broad consensus at the international and European level concerning the need for refugees to benefit from a more favourable family reunification procedure than that foreseen for other foreigners.

For det andre bygget domstolen på bred internasjonal rett. Av internasjonale regler ble det blant annet vist til Flyktningkonvensjonen, fortalen til EUs direktiv om familieinnvandring (2003/86/EF) og Europakommisjonens Green Paper om implementeringen av familieinnvandringsdirektivet og UNHCRs respons til Green Paper, Europarådets Ministerkomités anbefaling nr. R (99) 23. Fra pressemeldingen til EMD hitsettes:

Furthermore, the Court had to take account of the standards set out in the international instruments in this area2 and to bear in mind the recommendations made by non-governmental organizations specializing in the rights of aliens. In particular, with regard to evidence provided by the applicants, the national authorities were urged to take into consideration "other evidence" of the existence of family ties where the refugee was unable to provide official supporting documents.

I Mugenzi saken konkluderte domstolen at det å avslå i seg selv ikke var en «interference» i den aktuelle saken, da det var knyttet bevisproblematikk til barnets identitet/familierelasjonen, men EMD fant at selve prosessen var en krenkelse av EMK art 8.

Domstolen foretok en konkret vurdering av kvaliteten av familieinnvandringsprosessen, og konkluderte med at:

  • Den lange saksbehandlingstiden var urimelig: «time period were excessive»
    • Tanda-Muzinga, avsnitt 80
    • Mugenzi avsnitt 61
  • Saksbehandlingen mangler fleksibilitet: «flexibility», hurtighet: «promptness» og effektivitet: «effectiveness»
    • Tanda-Muzinga, avsnitt 82
    • Mugenzi avsnitt 62

Frankrike hadde dermed ikke funnet en rettferdig balanse mellom søkerens rett til familieliv og statens interesser i immigrasjonskontroll.

Advokatforeningen mener på denne bakgrunn at det å innføre regler som vanskeliggjør det å søke familieinnvandring, i en kombinasjon med en streng praksis, ikke skaper noen rettferdig balanse mellom søkerens rett til familieliv og statens interesser i immigrasjonskontroll.

Med et søknadsgebyr på 8.000,- kroner som flyktningfamilien forutsettes å betale selv, kan gebyret for enkelte flyktninger være så høyt som en halv årslønn regnet i forhold til hjemlandet. Dette kravet vil på samme måte innebære en reell hindring for mange flyktninger.

Advokatforeningen er positiv til at det generelle kravet til underhold i ordinære familiegjenforeningsaker reduseres til nivået før 09.05.16.

3. Nærmere om forslaget

Pkt. 6.1.1 -6.1.3

Advokatforeningen forutsetter at forslaget om en tre-månedersfrist vil være teknisk gjennomførbart da i dag ikke er mulig å registrere en søknad på nett uten først å ha innbetalt nødvendig søknadsgebyr på 8.000,- kroner. En utsettelse av betalingsfrist på seks måneder vil ikke avhjelpe flyktningfamiliens utfordring med å betale gebyr.

Fremsettelse av søknad forutsetter at flyktningen i Norge har lokalisert sin familie og at familien har fått anledning til å avklare viktige valg omkring fremtiden.

Advokatforeningen er frykter at lovforslaget vil tvinge frem søknadsfremsettelser hvor herboende ikke har fått avklart hverken i hvilket land familien befinner seg i og derigjennom hvor søknad skal fremsettes, men endog på et tidspunkt hvor herboende kan være i uvitenhet om familiemedlemmene er i live.

Advokatforeningen forutsetter at departementets forslag om at det ikke skal være mulig å booke time eller levere søknad uten at søknadsgebyr er betalt, bare gjelder i ordinære familiegjenforeningsaker. Advokatforeningen vil peke på at den foreslåtte bestemmelsen allerede er en realitet.

Pkt. 6.2

Advokatforeningen er positiv til at underholds kravet senkes til 88 prosent av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ.

Vennlig hilsen

Jens Johan Hjort         Merete Smith
leder                            generalsekretær