Forskrift om arbeidstid for avlastere

Sendt: 09.06.2017

Adressat: Arbeids- og sosialdepartementet

1. Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev av 28.4.2017 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for arbeidsrett. Lovutvalget består av Jan Fougner (leder), Thomas Benson, Alex Borch, Monica Furustøl, Martin Staxrud Jetlund og Tarjei Thorkildsen. Saken er også forelagt lovutvalget for velferdsrett, som ikke hadde ytterligere kommentarer.

Advokatforeningen avgir følgende høringsuttalelse:

2. Kommentarer til de ulike delene av utredningen

Høringsnotatet består av seks deler. Vår høringsuttalelse er bygget opp på samme måte.

2.1 Del 1 Innledning

Departementet har fremmet et forslag til forskrift som tilpasser arbeidstidsreglene for arbeidstakere som arbeider som avlastere innenfor kommunenes helse- og omsorgstjeneste og innenfor barnevern. Bakgrunnen er Avlasterdom I (Rt-2013-354) og Avlasterdom II (HR-2016-1366-A) hvor avlastere ble ansett som arbeidstakere, hvilket medfører at arbeidsmiljølovens arbeidstidsbestemmelser vil gjelde for denne gruppen. Departementet mener det er påkrevd med en rask løsning slik at avlasterordningen i kommunene ikke må avvikles. Departementet foreslår utvidede grenser for den alminnelige arbeidstiden og mulighet for kortere hviletid enn det som ellers følger av arbeidsmiljøloven.

Advokatforeningens overordnede syn er at forslaget om tilpasninger i arbeidstidsreglene for arbeidstakere som arbeider som avlastere er nødvendig innenfor gjeldende rett, og forslaget får derfor Advokatforeningens støtte. Advokatforeningen har imidlertid enkelte bemerkninger som det fremgår i det følgende. Advokatforeningens mest sentrale innvending til forslaget er at forskriftens anvendelsesområde bør klargjøres ytterligere.

Departementet konstaterer i høringsnotatets innledning at avlastere etter gjeldende rett «normalt» vil være å anse som arbeidstakere, men legger til at «skulle det være avlastere som etter en konkret vurdering anses som oppdragstakere, vil disse ikke være omfattet [av forskriften]». Synspunktet er ikke nærmere begrunnet og det er ikke angitt momenter for grensedragningen.

Avlasterdom I og II avklarer etter Advokatforeningens oppfatning ikke om alle avlastere i kommunene er arbeidstakere i arbeidsmiljølovens forstand. Avlasterordningen synes å være gjenstand for ulik praksis mellom kommuner og i de konkrete relasjoner. Det kunne være naturlig i forbindelse med et forskriftsarbeid på dette området å kartlegge og presentere avlasterordningens innhold og praksis. Deretter ville det være mulig å vurdere arbeidstakerbegrepets anvendelse for denne gruppen, og dermed forskriftens anvendelsesområde.

Advokatforeningen mener det er uheldig at departementet ikke bidrar til større klarhet i forskriftens anvendelsesområde. Det vil nå fortsatt være opp til den enkelte kommunes rettsanvendelse å ta stilling til anvendelsesområdet. Departementet har i høringsnotatet punkt 4.1.2 presisert at det etter departementets syn er «hensiktsmessig at grensene for arbeidstakerbegrepet fortsetter å utvikles gjennom rettspraksis». Advokatforeningen er prinsipielt enig i dette, men vil peke på at situasjonen er en annen når Høyesterett gjennom avlasterdommene har kommet med avklaringer som genererer legislative endringer.

Advokatforeningen vil også vise til at det er flere yrkesgrupper innenfor den kommunale helse- og omsorgstjeneste som kan være i tilsvarende situasjon som avlasterne. Høyesterett påpekte i Avlasterdom II avsnitt 82 at enkeltstående avtaler om støttekontakt måtte vurderes konkret. Avlasterdommene har aktualisert behovet for en rettslig avklaring av arbeidstakerbegrepet i forhold til andre grupper. I tillegg kommer det nærmere innhold av arbeidsmiljølovens ulike rettigheter, ikke bare arbeidstid, for alle gruppene.

2.2 Del 2 Avlastning etter helse- og omsorgstjenesteloven og barnevernloven

Departementet beskriver innholdet av avlastningstiltak i kommunene gjennom oppsummering av en rapport fra Proba samfunnsanalyse fra 2016. Advokatforeningen mener informasjonen gir en grei forståelse for situasjonen som skal vurderes. Advokatforeningen vil imidlertid bemerke at beskrivelsene ikke nødvendigvis er dekkende for situasjonen i kommunene. Det fremkommer av rapporten at bare halvparten av landets kommuner har bidratt med informasjon, og av dem som deltok er det mange som ikke har svart på alle spørsmål. Rapporten er også utarbeidet før Avlasterdom II, og inneholder ikke nødvendigvis spørsmål det nå hadde vært naturlig å stille for å avklare de sentrale rettslige spørsmål.

Advokatforeningen mener at det i forskriftsforslaget burde være en grundig og omfattende presentasjon av avlasterordningen som grunnlag for de avveininger som skal gjøres.

2.3 Del 3 Gjeldende rett

I departementets beskrivelse av gjeldende rett er det fokus på arbeidstakerbegrepets innhold. Det er også gitt en kort presentasjon av arbeidstidsbestemmelsene. Det er imidlertid ikke gitt noen beskrivelse av arbeidstidsbestemmelsene som særlig kan anvendes for avlasternes arbeidssituasjon.

Advokatforeningen mener det er en viktig del av det legislative forarbeid å beskrive relevante muligheter og begrensninger innenfor eksisterende regelverk.

2.4 Del 4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet konstaterer i punkt 4.1.1 at konsekvensen av å gjennomføre avlasterordningen innenfor dagens arbeidstidsregler, vil «kunne innebære bruk av flere avlastere for en familie i løpet av samme helg, økt bruk av institusjon og lignende. Det vil kunne gi et annet og dårligere tilbud (...)». Advokatforeningen antar konklusjonen er vel fundert, men mener dette bør redegjøres nærmere for. Behovet for regelendring bør være solid fundert ved ethvert legislativt arbeid, og dette bør være et sentralt prinsipp også ved regelendringer som fremstår presserende.

Departementet viser i punkt 4.1.4 til Proba-rapporten fra 2016 som grunnlag for å si at det primært er unntak fra hovedreglene i arbeidstidskapittelet som oppleves viktig for å kunne videreføre avlasterordninger, og at «når det gjelder problemstillinger rundt ansettelse, oppsigelse og andre forhold, antar departementet at disse i større grad vil la seg løse innenfor gjeldende regler og eventuelt avtaler». Som påpekt over har Proba-rapporten sine begrensninger, og den synes heller ikke utarbeidet med tanke på den problemstilling som reises. Advokatforeningen mener det kan oppstå en rekke problemstillinger rundt ansettelse, oppsigelsesvern og andre forhold som ikke enkelt lar seg løse for denne gruppen.

Under punkt 4.2.1 foreslår departementet at forskriften gis anvendelse for avlastning hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 d, og i tillegg besøks- og avlastningshjem etter barnevernloven § 4-4. Departementet legger til grunn at det er «store likhetstrekk mellom disse avlastningsformene, og behovet for regulering etter høyesterettsdommene er det samme». Advokatforeningen mener det er positivt med felles regulering, men mener avgrensingen også her burde vært begrunnet.

Under punkt 4.2.1 heter det at forskriften gis anvendelse for avlastning «som skjer med utgangspunkt i avlasters eller brukers hjem, og ikke avlastning i institusjon». Advokatforeningen kan ikke se at sondringen er begrunnet, og antar at eventuelle konsekvenser bør undersøkes.

Under punkt 4.2.2 foreslår departementet en samlet ukentlig arbeidstid på 60 timer som kan gjennomsnitts beregnes over seks uker. Samlet ukentlig arbeidstid kan være opptil 88 timer i en enkeltuke. Advokatforeningen bemerker at de foreslåtte grenser innebærer et betydelig avvik fra gjeldende arbeidstidsbestemmelser. Likevel er fastsettelsen av timetall i liten grad begrunnet. Etter Advokatforeningens oppfatning bør de sentrale avveininger i vurderingen fremkomme av forslaget.

Videre under punkt 4.2.2 foreslår departementet en ordning med sammenhengende arbeidstid på 48 timer, hvilket innebærer et unntak fra kravet til daglige hvile etter aml § 10-8. Det er angitt flere elementer som skal bidra til «annet passende vern» for arbeidstaker, herunder normer for hviletid før og etter en avlastningsperiode. Advokatforeningen bemerker at grensene er vanskelige å vurdere uten mer informasjon om konsekvensene for arbeidsgiver og arbeidstaker. Blant annet noteres at kravet til hviletider kan hindre at arbeidstaker går rett over til sin andre stilling. I hvilken grad dette skaper problemer i praksis, er ikke kjent. Det er dermed ikke sikkert at departementet ved denne forskriften kan oppnå formålet som angitt i punkt 6: At «eksisterende avlasterordninger skal kunne videreføres så langt som mulig».

Advokatforeningen legger til grunn at departementets vurderinger og forslag har gode grunner for seg, men mener det er nødvendig med grundigere begrunnelser slik at det kan foretas gode avveininger i de videre vurderinger.

2.5 Del 5 Departementets forslag til forskrift

Forslaget til forskrift er stikkordspreget og foranlediger i sin nåværende form ingen ytterligere merknader.

2.6 Del 6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Advokatforeningen noterer at denne del av forslaget synes i liten grad utredet. Advokatforeningen nøyer seg her med å bemerke at endringer i arbeidstidsbestemmelser gjerne får betydelige økonomiske konsekvenser for arbeidsgiver, og i dette tilfellet også administrative konsekvenser for kommunene.

Vennlig hilsen

Jens Johan Hjort         Merete Smith
leder                            generalsekretær