Forslag om utvidet adgang til å stille sak om utvisning i bero

Sendt: 02.05.2017

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1. Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev av 2.2.2017 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for asyl- og utlendingsrett. Lovutvalget består av Bente Mostad Tjugum (leder), Jan M. Birkeland, Sigrid Broch, Runa Nordahl Hæreid, Zulifquar Munir og Christel Reksten.

Advokatforeningen avgir følgende høringsuttalelse:

2. Bakgrunn

Departementet foreslår at det i utlendingsforskriften § 14-3 og § 19-2 (EØS) skal tas inn en særskilt hjemmel for å kunne stille en utvisningssak i bero når utvisning på vurderingstidspunktet fremstår som uforholdsmessig, dersom utlendingen er ilagt straff eller særreaksjon, og det er en reell mulighet for at utvisning ikke lenger vil være et uforholdsmessig tiltak når utlendingen løslates eller særreaksjonen opphører.

Nærmere konkret peker departementet på at vedtak om utvisning kan fremstå som uforholdsmessig, jf. utlendingsloven § 70, overfor særreaksjonsdømte utlendinger som er «alvorlig sinnslidende (psykotisk) eller psykisk utviklingshemmet i høy grad», ved at det ikke foreligger et tilstrekkelig behandlingstilbud i den staten det er aktuelt å utvise utlendingen til. Departementet legger til at det «må ses hen til konsekvensene av å avbryte behandlingen og til sikkerhetssituasjonen i hjemlandet.»

I tilfeller hvor en sak blir stilt i bero etter de nye bestemmelsene, foreslås det at utlendingen skal varsles på ny før saken igjen tas opp til avgjørelse.

Departementet peker på at det allerede i dag foreligger en bestemmelse i utlendingsforskriften § 14-3 femte ledd hvor det er åpning for å stille en utvisningssak i bero dersom utlendingen er vernet mot retur, jf. utlendingsloven § 73. Denne bestemmelsen hvor en utlending f. eks. risikerer dødsstraff i hjemlandet i tilfelle av en retur.

Advokatforeningen kan ikke støtte forslaget, og vil begrunne det i det følgende.

3. Advokatforeningens kommentarer

3.1 Hovedregel

Hovedregelen er at det er forholdene slik de fremstår på vedtakstidspunktet som skal legges til grunn for en utvisningssak. Det er nedfelt særskilt i utlendingsforskriften, at vedtak skal treffes snarest mulig etter dom, jf. utlendingsforskriften § 14-3. Regelen er i overensstemmelse med alminnelig forvaltningsrett, jf. forvaltningsloven § 11a; om at forvaltningen skal forberede og avgjøre saker «uten ugrunnet opphold».

Advokatforeningen vil også peke på at en mulig utvikling av faktum frem i tid, ikke i seg selv er et argument for å stille en sak i bero. Grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper om likebehandling og forutberegnelighet tilsier at en sak må avgjøres slik den foreligger på vedtakstidspunktet.

3.2 Særskilte omstendigheter må til for å begrunne et unntak

Advokatforeningen mener det må foreligge særskilte omstendigheter for å begrunne et unntak om at en utvisningssak skal stilles i bero.

Etter dagens regelverk er det bare hvor utlendingen, etter en konkret vurdering, må anses vernet mot retur, jf. utlendingsloven § 73, at det er åpning for at en utvisningssak kan stilles i bero, jf. utlendingsforskriften § 14-3, femte ledd.

3.3 Departementets forslag; satt i en kontekst med de øvrige vilkår for utvisning

For at utvisning skal kunne skje, må i korthet 3 vilkår være oppfylt:

  • Utvisningsgrunnlag, jf. utlendingsloven §§ 66-68, typisk brudd på straffelov eller utlendingslov
  • Utvisning må ikke være uforholdsmessig, jf. utlendingsloven § 70
  • Utlendingen må ikke være vernet mot retur, jf. utlendingsloven § 73

Dersom departementets forslag blir innført, betyr det at 2 av 3 vilkår for utvisning kan danne grunnlag for at en utvisningssak berostilles.

Advokatforeningen mener at dette i seg selv er tilstrekkelig grunn til å avvise forslaget, fordi det skaper for stor grad av uforutsigbarhet og rettsusikkerhet for en sårbar gruppe.

3.4 Departementets forslag rammer en sårbar gruppe

Den gruppen som vil bli rammet av forslaget er en sårbar og begrenset gruppe. Det dreier seg om f. eks. psykotiske og psykisk utviklingshemmede utlendinger, som er dømt til en særreaksjon og hvor behandling ikke kan skje i hjemlandet. Dette vil da være utlendinger som blir frikjent for straff, og de kan ikke anklages for å ha forårsaket egen utilregnelighet.

I annen lovgivning, slik som f. eks. skadeerstatningsloven § 1-3, har vi regler om lempning av ansvar for utilregnelige, og hvor erstatningsansvaret etter omstendighetene (utvist adferd, økonomisk evne og forholdene ellers) kan lempes, og settes ned til en 1/10. jf. Rt 2010 s 1203.

At vi har regler om lempning av erstatningsansvar for denne gruppen viser nettopp at det dreier seg om en sårbar gruppe, som ikke i samme grad kan holdes ansvarlige for sine handlinger som tilregnelige.

3.5 Grunnleggende forskjell på vilkåret etter utlendingsloven §§ 70 og 73

Advokatforeningen vil også peke på at det går et grunnleggende skille mellom den type av situasjoner som kan forankres i returvernet; hvor utlendingen risikerer forfølgelse eller annen jf. utlendingsloven § 73, og som etter dagens regelverk kan gi grunnlag for berostillelse, og den type av situasjoner som etter en samlet vurdering kan føre til at et vedtak anses uforholdsmessig etter utlendingsloven § 70.

For å belyse denne skillelinjen, vil Advokatforeningen vise til bestemmelsen i EMK art 3; om at ingen må bli utsatt for tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

Dette er en absolutt bestemmelse, og som det derved ikke kan gjøres noen unntak fra. Medlemsstater i konvensjonen har gjentatte ganger ført saker for EMD, og påberopt at det må finnes noe grunnlag for å gjøre unntak fra vernet som oppstilles i EMK art 3, men dette har aldri ført frem. Bestemmelsen i EMK art 3 er omfattet av det returvern som er nedfelt i utlendingsloven § 73, jf. utlendingsloven § 28, første ledd, bokstav b.

Situasjonen er annerledes for forholdsmessighetsvurderingen, jf. utlendingsloven § 70, fordi den gir anvisning på et bredt bevistema. Etter bestemmelsen kan en utlending ikke utvises dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene. Bestemmelsen er vurderingspreget. Departementet peker på at det i fremtiden kan forholde seg annerledes for en psykotisk utlending som er dømt for en særreaksjon, dersom han ikke kan returneres nå, men senere, etter å ha mottatt behandling.

Advokatforeningen vil også peke på at bestemmelsen i § 70 ligner vurderingstemaet som EMK art 8 nr. 2 gir anvisning på, og som danner grunnlag for å gjøre unntak fra retten til familieliv, og utvise en utlending fra riket.

Advokatforeningen mener at den uforholdsmessighetsvurderingen som skal gjøres etter § 70 ikke kan begrunne en berostillelse av utvisningssaken. Vurderingen av om utvisning vil være uforholdsmessig omfatter ikke bare spørsmål om behandlingstilbud i hjemlandet frem i tid, men også forhold på utlendingens side eller hans familie; inn i fremtiden. Departementet kan følgelig ikke vise til at utlendingen kanskje ikke trenger behandling i fremtiden, som et argument for berostillelse, da det også er mange andre faktorer som spiller inn i forholdsmessighetsvurderingen. Det blir følgelig for vagt, og for usikkert hva som vil være situasjonen inn i fremtiden, til at det kan være grunn til å utsette vurderingen av utvisningsspørsmålet.

Etter sin art gjelder uforholdsmessighetsvurderingen andre enn utlendingen selv; deres familie. For familiens del, f. eks. barn og/eller ektefelle, er det ikke grunn til at de skal utsettes for den ekstra belastning ved at utvisningsspørsmålet skal avvente. Særlig gjelder dette barn.

3.6 Ordlyden i forslaget, jf forskriften § 14-3 nytt sjette ledd, er lite praktisk gjennomførbart

Advokatforeningen mener at ordlyden i forslaget er lite praktisk gjennomførbart.

Departementets forslag, jf ny § 14-3 sjette ledd, gir anvisning på at det skal være «en reell mulighet for at utvisning ikke vil være uforholdsmessig tiltak når utlendingens løslates eller særreaksjonen opphører». Departementet har selv skissert endringer i utlendingens behandlingsbehov, endringer i behandlingstilbudet i hjemlandet eller endringer hos familiemedlemmer, som mulig faktum som kan endre seg til utlendingens særreaksjon opphører.

Advokatforeningen mener at det blir ren gjetning, dersom forvaltningen på et nåtidspunkt skal gjette om utlendingen inn i fremtiden har blitt frisk om f. eks. 5 eller 15 år, eller det om 5 eller 15 år har blitt bedre behandlingstilbud i hjemlandet, eller om ektefellen i perioden har blitt frisk av kreft og ikke får tilbakefall. Hvilke bevis skal begrunne hvorvidt det blir bedre behandlingstilbud for sinnslidende i et land som f. eks. Afghanistan om 5 eller 15 år? Det er vanskelig for noen å uttale seg om. Det er også usikkert å spå om den sinnslidende vil bli bedre av den behandling som gis innenfor et gitt tidrsom.

Vennlig hilsen

Jens Johan Hjort       Merete Smith
leder                         generalsekretær