NOU 2017:5 - En påtalemyndighet for fremtiden

Sendt 29.09.2017
Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1. Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev av 5.5.2017 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for strafferett og straffeprosess og bistandsadvokatutvalget. Bistandsadvokatutvalget består av Hege Salomon (leder), Morten Engesbak, Sjak R. Haaheim, Kristin Fagerheim Hammervik, Karoline Henriksen, Cecilie Schjatvedt, Birgit Vinnes og Erik Widerøe. Lovutvalget for strafferett og straffeprosess hadde ingen merknader.

2. Behov for ytterligere utredning

Politiets rolle og påtalemyndighetens rolle er adskilt i straffeprosessen. Mens politiet i grovt skal håndheve og etterforske straffesaker, skal påtalemyndigheten føre legalitetskontroll og iretteføre straffesaker. Arbeidsoppgavene og rollene er altså prinsipielt forskjellige.

Norge er – sammen med Danmark – de eneste landene i verden som ikke har gjennomført et konsekvent rolleskille. Påtalejurister på laveste nivå er ansatt, mottar lønn og har sine karrieremuligheter i den organisasjonen som de skal utøve legalitetskontroll overfor.

Dette er prinsipielt uheldig, av flere grunner:

  • Norge blir stående nokså alene om ikke å skille mellom politioppgaver og påtalemessige oppgaver.
  • Påtalejurister som arbeider der de fleste straffesakene befinner seg og avgjøres – på politinivå – er ansatt i politiet, og bærer utad overfor publikum politiets uniform og distinksjoner.
  • I annen statlig virksomhet er det normalt kun to nivåer. I påtalemyndigheten er det i dag tre nivåer: Påtalejurister i politiet, hos statsadvokatene og riksadvokaten. Antakelig medfører dette intern ressurslekkasje.
  • Med tre nivåer i stedet for to, vil riksadvokatens styring av påtalemyndigheten mest sannsynlig bli mindre effektiv.
  • Påtalejurister i politiet har også politimyndighet, en myndighet de ikke er gitt politimessig trening i å utøve. Polititaktikk og maktanvendelse er ikke pensum ved det juridiske studium.

En merker seg særlig at Danmark beveger seg mot et faktisk skille mellom politi og påtalemyndighet, ved at «riksadvokaten både har det faglige og administrative ansvaret for politijuristene», jfr avsnitt 2.3.3. Det vises videre til samme avsnitt, der det fremgår at det er 30 år siden det prinsipielle spørsmålet om skilsmisse ble grundig drøftet i Norge. Når det landet Norge har hatt mest påtalemessig slektskap med er i ferd med å forlate det tankegods som også norsk påtalemyndighet bygger på, aktualiserer det at skille utredes på nytt i Norge.

Av mandatet til utvalget fremgår at «[d]epartementets slutning er at det tosporede integrerte system ligger fast og er et premiss for utvalgsarbeidet». I nytenking om en moderne påtalemyndighet, hvor rettssikkerhet ivaretas for den anklagede så vel som den fornærmede, er dette en uheldig begrensning av utvalgets frihet til å tenke nytt og moderne. Denne begrensningen foranlediger behov for ytterligere utredning.

I Innst. 306 S (2014–2015) fremheves politisk enighet om at påtalejurister og etterforskere skal samhandle for å få en mest mulig effektiv straffesaksbehandling. På side 39 heter det:

«Komiteen viser til at systemet med påtalemyndighet integrert i politiet legger til rette for et nært samspill mellom etterforskning og påtale under straffesaksbehandlingen. I tillegg sikrer systemet med påtalemyndigheten i politiet en politisk uavhengige straffesaksbehandling. God samhandling, god ledelse og en hensiktsmessig organisering er vesentlig for å oppnå forbedringer på dette området».

Fordelen ved dagens system er altså først og fremst hensynet til påtalemessig nærhet til politioppgavene. Slik nærhet løses i andre land på ulike vis – men ikke ved at påtalejurister er politiansatte og mottar sin lønn fra den etaten de skal føre legalitetskontroll med.

Advokatforeningen mener en utredning som mangler moderne tilnærming til skillet politi og påtalemyndighet, gir et svakere grunnlag for å vurdere de øvrige tiltak som utvalget foreslår. Departementet bør derfor gi utvalget i tilleggsoppdrag å utrede fordeler og ulemper ved det tosporede system, i den hensikt å gi lovgiver et best mulig fundament for å vurdere om ordningen med to spor og tre nivåer er en fremtidsrettet og moderne organisering.

  • Det bør vurderes om påtalejuristene i politiet organisatorisk bør overføres statsadvokatembetene, slik at karrieremessige forhold, lønn og ressurser avgjøres av påtalemyndigheten – ikke politiet.
  • Det bør vurderes om påtalejurister organisatorisk tilhørende statsadvokatembetene likevel kan beholde kontorplasser ved lokale polititjenestesteder, for å ivareta viktig nærhet til etterforskningen.
  • Det bør vurderes hensiktsmessigheten av at påtalemyndighetens tjenestemenn bærer politiets uniform og distinksjoner, og den forvekslingsfare det medfører for publikum.
  • Det bør vurderes om rettssikkerheten for anklagede og fornærmede styrkes hvis påtalejuristenes bindinger til politiet løsner.
  • Det bør vurderes om legalitetskontrollen blir mer effektiv også i mindre alvorlige saker, hvis båndene mellom politi og påtalemyndighet brytes.
  • Det bør vurderes om Riksadvokatens styring av påtalemyndigheten blir mer effektiv med to nivåer i stedet for tre.

3. Tilrådingene i NOU 2017:5

NOU 2017:5 gir en rekke tilrådinger som Advokatforeningen i det alt vesentlige kan slutte seg til.

Tiltak 1 – Definisjon av Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag

Tiltak 2 – Kompetanse

Tiltak 3 – Økt stabskraft ved Riksadvokatembetet

Tiltak 4 – En mer fleksibel kompetansefordeling mellom riksadvokaten og statsadvokatene

Tiltak 5 – Økt bruk av forskning i straffesaksbehandlingen

Tiltak 6 – En redefinering av statsadvokatrollen

Tiltak 7 – En styrking, videreutvikling og profesjonalisering av fagledelsen

Tiltak 8 – Handlingsrom for økt fagledelse

Tiltak 9 – En reduksjon i antall statsadvokatembeter og opprettelse av faglederstillinger

Tiltak 10 – Statsadvokatenes rolle i påtalejuristenes ansettelses- og karriereløp

Tiltak 11 – En klargjøring av påtalemyndighetens rolle som leder av etterforskingen

Tiltak 12 – En ressurstilførsel til påtalemyndigheten i politiet

Tiltak 13 – Nye stillingskategorier i påtalemyndigheten i politiet – et mer strukturert system

Tiltak 14 – Merkantil støtte

Tiltak 15 – Utstyrspakke til påtalejuristene

Tiltak 16 – Bedre IKT-verktøy og brukeropplæring

Tiltak 17 – Kontrolletatene – utvidet bruk av forenklet forelegg, overføring til forvaltningen for vurdering av administrative sanksjoner, avkriminalisering

Tiltak 18 – Et tilgjengelig og oppdatert regelverk

Tiltak 19 – En servicestrategi

Tiltak 20 – Etiske retningslinjer

Tiltak 21 - Økt satsing på tilståelsesdommer

Advokatforeningen vil likevel særlig påpeke tiltak 21 – økt satsing på tilståelsesdommer. Det er her avgjørende at både den anklagede og fornærmedes rettssikkerhet ivaretas, og at tiltak som eliminerer risiko for uriktige tilståelser iverksettes. Advokatforeningen er heller ikke overbevist om at reduksjon av statsadvokatembeter (tiltak 9) er ønskelig.

Vennlig hilsen

Jens Johan Hjort               Merete Smith
leder                                  generalsekretær