Heve strafferammen for brudd på kravet om tillatelse for å tilby betalingstjenester

Sendt: 16.05.2018

Adressat:Finansdepartementet

1. Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev av 4.4.2018 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for strafferett og straffeprosess. Lovutvalget består av Halvard Helle (leder), Anne Helen Aarø, Anders Brosveet, Thomas Horn, René Ibsen, Nicolai V. Skjerdal, Frode Sulland, Inger Marie Sunde og Lars Christian Sunde.

2. Kort om forslaget

Finansdepartementet fremmet den 04.04.2018 forslag om å heve strafferammen for brudd på finansforetaksloven § 2-3 om krav om tillatelse for å tilby betalingstjenester. Strafferammen foreslås hevet til fengsel i inntil tre år. Departementet foreslår ingen endringer i strafferammen for øvrig. Lovteknisk forslås innført et nytt annet ledd i lovens § 22-1. Straff:

Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer denne loven eller bestemmelse eller pålegg gitt med hjemmel i loven, straffes med bøter, eller under særlig skjerpende omstendigheter med fengsel inntil 1 år, dersom forholdet ikke går inn under noen strengere straffebestemmelse.

Den som overtrer § 2-3 om betalingstjenester mv. kan straffes med fengsel inntil tre år.

Lovforslaget hviler i det vesentlige på Regjeringens strategi for bekjempelse av hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen, punkt 14, som særlig nevner at det skal utredes om strafferammen i finansforetaksloven § 22-1 skal heves. Forslaget bygger også på at Financial Action Task Force (FATF) adresserer at det robuste lisensieringsregimet som er etablert i Norge, må suppleres med tilstrekkelig arbeid for å avdekke og følge opp ulovlig tjenesteyting».

3. Merknader

3.1 Behov for heving av strafferammen?

Advokatforeningen bemerker innledningsvis at det i rettspraksis ikke finnes eksempler på at virksomheter er straffeforfulgt for brudd på finansforetaksloven § 22-1 jf. § 2-3 om betalingstjenester, eller, som en konsekvens av dette, eksempler på utmålte straffer som fremstår som så milde at straffetrusselen ikke har noen verdi. Lovforslaget bygger heller ikke på noe anslag av omfanget av ulovlige betalingstjenester som antas å foreligge i dag, og som lovforslaget er egnet til å avhjelpe.

Lovforslaget bygger på en klar forutsetning om at dagens lave strafferamme høyner risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering gjennom ulovlige betalingstjenester. Slik Advokatforeningen ser det er det mer sannsynlig at manglende kontroll med virksomheten til foretak som drives med gyldig tillatelse jf. § 2-3, er en negativ faktor av betydning i bekjempelse av hvitvasking, terrorfinansiering mv. Advokatforeningen antar også at inndragning av utbytte i straffesaker som gjelder brudd på § 2-3 vil bidra til å realisere både allmennpreventive og individualpreventive formål.

Departementet bygger for det annet på at fordi det er etablert en ordning med forenklede tillatelser og søknadsprosedyrer for å tilby betalingstjenesten «pengeoverføring» jf. finansieringsforetaksloven § 2-10 tredje ledd, er det mer straffverdig å tilby tjenesten uten å inneha den nødvendige tillatelsen. Dette resonnementet medfører etter Advokatforeningens vurdering kun delvis riktighet da vi her har å gjøre med personer, foretak og sammenslutninger som har lite til felles med tradisjonelle og svært profesjonelle leverandører av betalingstjenester. En andel av disse foretakene vil drive en type virksomhet som grenser opp mot ikke søknadspliktig betalingsformidling, jf. finansavtaleloven § 11 (2).

Departementet viser til slutt, som begrunnelse for nødvendigheten av å heve strafferammen, at det både er krevende å knytte betalingsoverføringer til konkrete terrorfinansieringshandlinger, og at grove brudd på § 2-3 ikke uten videre fanges opp av andre straffebestemmelser. Med grove overtredelser mens «tilbud av tjenester som fremstår som systematiske eller organiserte, og som enten faktisk eller potensielt vil omfatte overføring av større summer til utlandet». Advokatforeningen er usikker på gyldigheten av dette resonnementet, det er vanskelig å se for seg at en uregistrert formidler av betalingstjenester av noe omfang ikke vil begå formalovertredelser av regnskapsloven, likningsloven, og overtredelser av straffeloven § 221, § 332 m.fl. Advokatforeningen viser også til at hovedproblemet knyttet til terrorfinansiering synes å være manglende mulighet til å føre tilsyn med utenlandske betalingsforetak og deres agenter i Norge, og ikke at søknadspliktige foretak i Norge unnlater å søke om tillatelse.

Kort oppsummert mener Advokatforeningen at en heving av strafferammen vil ha liten eller primært symbolsk effekt når det gjelder målsettingen om å bidra til å bekjempe terrorfinansiering. Straffeskjerpelsen vil også ramme handlinger som typisk vil være av begrenset alvor, og at i situasjoner hvor det foreligger såkalt grove overtredelser, uansett typisk vil foreligge flere lovbrudd som samlet sett gir grunnlag for å utmåle en rimelig straff.

3.2 Skyldform – grove og ikke grove overtredelser

Dersom departementet velger å gå videre med forslaget til ny § 22-1 (2) mener Advokatforeningen at uaktsomme overtredelser av § 2-3 ikke bør omfattes. Ved å straffe uaktsomme handlinger straffes lite klanderverdige handlinger, og dette bør unngås med mindre det er klart nødvendig for å effektivisere etterlevelsen av § 2-3.

Uansett bør skyldkravet inntas direkte i bestemmelsen.

Advokatforeningen mener videre at departementet bør presisere hva som menes med «grove overtredelser» i denne sammenheng, selv om handlingens objektive grovhet kun har betydning for utmåling av straff innenfor den foreslåtte strafferammen. Høringsnotatet gir lite konkret veiledning når det uttrykkes at det med grove overtredelser siktes til tilbud av tjenester som fremstår som «systematiske eller organiserte, og som enten faktisk eller potensielt vil omfatte overføring av større summer til utlandet». Hva menes med «større summer», i hvilke situasjoner er tjenestene «systematiske eller organiserte», og kanskje mest uklart er vurderingskriteriet «potensielt vil omfatte overføring av større summer til utlandet».

3.3 Oppsummering

Advokatforeningen støtter fullt ut målet om å bekjempe terrorfinansiering og at kontroll og tilsyn med virksomheter som formidler betalingstjenester vil være et avgjørende tiltak. Advokatforeningen kan ikke se, på bakgrunn av det fremlagte høringsnotatet, at forslaget om heving av strafferammen fra 1 til 3 år er egnet til å realisere dette formålet.

Vennlig hilsen

Jens Johan Hjort         Merete Smith
leder                            generalsekretær