Forslag om å innføre overtredelsesgebyr og heve strafferammene

Forslag om å innføre overtredelsesgebyr og heve strafferammene i forurensningsloven, produktkontrolloven og naturmangfoldloven

Sendt: 09.03.2018

Adressat: Miljødirketoratet

1. Innledning

Vi viser til høringsbrev av 8.12.2017 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for klima- og miljørett. Lovutvalget består av Arne Oftedal (leder), Morten H. Berger, Magnus Dæhlin, Aksel Erik Hillestad, Halfdan Mellbye og Andreas Philstrøm.

2. Sakens bakgrunn

På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet har Miljødirektoratet på høring forslag om endringer i forurensningsloven, produktkontrolloven, naturmangfoldloven og straffeprosessloven.

Miljødirektoratet foreslår at det innføres hjemler for overtredelsesgebyr i forurensingsloven og produktkontrolloven. Det foreslås å gi Kongen hjemmel til å bestemme i forskrift at det kan ilegges gebyr for overtredelser som skal spesifiseres i loven. Bruk av overtredelsesgebyr i konkrete saker vil altså forutsette at det har skjedd en overtredelse innenfor en av de kategoriene som er nevnt i lovbestemmelsen, og at det er gitt forskrift om at gebyr kan ilegges. Hensikten med forskriftshjemmelen er å legge til rette for en gradvis innføring av overtredelsesgebyr som sanksjonsmulighet.

Det foreslås videre at bestemmelsen om miljøerstatning i naturmangfoldloven § 74 oppheves, og at det i stedet gis hjemmel for ileggelse av gebyr ved overtredelse av naturmangfoldloven.

Endelig foreslås å heve strafferammene i forurensningsloven, produktkontrolloven og naturmangfoldloven. Den alminnelige strafferammen i forurensningsloven og produktkontrolloven er i dag fengsel i 3 måneder. Denne foreslås hevet til 1 år. Strafferammen ved skjerpende omstendigheter etter forurensningsloven § 78 andre ledd første alternativ foreslås hevet fra 2 til 3 år. Videre foreslås innført en 3 års strafferamme ved skjerpende omstendigheter i produktkontrolloven. Strafferammen for grov overtredelse av naturmangfoldloven § 75 foreslås hevet fra 3 til 5 år.

3. Merknader til forslagene

Nedenfor følger Advokatforeningens merknader til de ulike forslagene. Høringsuttalelsen følger de samme hovedoverskrifter som høringsnotatet.

3.1 Hjemmel for overtredelsesgebyr i forurensningsloven og produktkontrolloven

Advokatforeningen deler høringsnotatets syn på at det er behov for en mer effektiv håndheving av forurensingsloven og produktkontrolloven. Det forekommer en rekke brudd på regelverket, som ikke fører til at noen holdes ansvarlig. Det vises til at mange saker, også alvorlige, henlegges som følge av blant annet kapasitetsmangel. I tillegg mangler ofte politiet den kompetanse som er nødvendig for å etterforske og straffeforfølge miljøkriminalitet. Både kompetanse- og effektivitetshensyn tilsier derfor at forvaltningen gis en sanksjonsmulighet.

Ved å gi forvaltningen en mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr, ved siden av muligheten til å bruke strafferettsapparatet i de mest alvorlige sakene, vil man få et sanksjonssystem som etter Advokatforeningens syn vil virke bedre preventivt enn dagens system. Dette vil på sikt kunne bidra til å redusere risikoen for skader på miljø og helse. Et effektivt sanksjonssystem vil også motvirke konkurransevridninger i næringslivet, som ellers oppstår når useriøse aktører kan redusere kostnader ved å bryte miljø- eller produktregelverket i visshet om at risikoen for reaksjoner er liten.

Advokatforeningen finner grunn til å påpeke at rettssikkerhetshensyn etter omstendighetene vil være bedre ivaretatt gjennom straffeprosessen, enn det som er tilfellet ved administrativ ileggelse av sanksjoner. Grunnloven § 96 bestemmer at «ingen kan straffes uten etter dom». Advokatforeningen antar med bakgrunn i Høyesteretts avgjørelse inntatt i Rt. 2014 s. 620 (Selsøyvik Havbruk) at Grunnloven § 96 ikke er til hinder for administrativ ileggelse av overtredelsesgebyr. Gebyrene vil imidlertid anses som straff etter artikkel 6 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon («EMK»).

Konvensjonens krav til «rettferdig rettergang» må derfor etterleves ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Spørsmålet om administrativt ilagte sanksjoner og forholdet til EMK er grundig behandlet i Prop. 62 L (2015 - 2016), som Advokatforeningen tidligere har uttalt seg om. Konvensjonskravene til domstolskontroll anses ivaretatt gjennom de nye bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel IX. Etter regelen i § 50 skal domstolene prøve «alle sider av saken». Dette omfatter vilkårene for ileggelse av sanksjonen, utmålingen av sanksjonen, og den skjønnsmessige vurderingen av om en sanksjon bør ilegges dersom vilkårene er oppfylt («kan»-skjønnet).

Kravet til rettferdig rettergang i EMK art. 6 forutsetter blant annet at den straffsiktede må gis vern mot selvinkriminering. I høringsnotatet pkt. 2.7.2 heter det at «Det vil være behov for å få på plass rutiner som sikrer at miljømyndighetene overholder selvinkrimineringsvernet og øvrige krav etter EMK, samt plikten til å orientere parter om mulig taushetsrett i henhold til ny § 48 i forvaltningsloven.»

Lovforslaget inneholder ingen særregler for saksbehandlingen ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Etter Advokatforeningens syn er det viktig at det utformes generelle retningslinjer for saksbehandlingen. Miljødirektoratet, fylkesmennene og kommunene er forurensningsmyndighet innenfor hver sine områder. Det må legges til rette for ensartet saksbehandlingspraksis som ivaretar rettssikkerhetsgarantiene som ligger i EMK og forvaltningsloven kapittel IX. Dette er ikke bare viktig av hensyn til den som ilegges overtredelsesgebyr. En ensartet og forutsigbar saksbehandlingspraksis er også egnet til å forebygge ressurskrevende klager og gyldighetssøksmål mv.

Advokatforeningen er ikke enig i at foretak bør kunne ilegges overtredelsesgebyr uten hensyn til skyld. I bedriftenes HMS-arbeid og ved de tilsyn som forurensningsmyndighetene gjennomfører vil det ofte bli påvist avvik, det vil si brudd, på forurensningsloven eller tillatelse gitt i medhold av denne. Det ligger i hele HMS-lovgivningens struktur at bedriftene skal forbedre seg, og at avvik avdekkes er et ledd i denne forbedringsprosessen. Selv om forurensningsmyndigheten ikke nødvendigvis vil sanksjonere mindre alvorlige overtredelser, er det betenkelig at vilkårene for ilegges av overtredelsesgebyr er oppfylt helt uavhengig av skyld.

Foreningen anbefaler med bakgrunn i dette at det vurderes et vilkår om skyld hos noen som handler på vegne av foretaket, for å kunne ilegge overtredelsesgebyr. Selv om det gjelder et slikt krav skal det etter omstendighetene lite til for å konstatere nødvendig ansvar, jf. eksempelvis Rt. 2007 s. 1684. Det vises for øvrig til at det i flere lover gjelder skyldkrav for foretak, se f.eks. energiloven § 10-7.

Advokatforeningen støtter etter dette forslaget om at det gis hjemmel for overtredelsesgebyr i forurensningsloven og produktkontrolloven. Det bør i forbindelse med den nærmere utarbeidelsen av nødvendige forskriftsbestemmelser legges vekt på å utarbeide regler som legger til rette for en ensartet saksbehandlingspraksis i tråd med reglene i forvaltningsloven § 48 og EMK artikkel 6. For øvrig bør det vurderes et krav om skyld også for foretak.

3.2 Endering av naturmangfoldloven § 74 fra miljøerstatning til overtredelsesgebyr

Advokatforeningen er enig i den begrunnelse høringsnotatet gir for opphevelse av reglen om miljøerstatning og innføring av overtredelsesgebyr i naturmangfoldloven. I tillegg til det som er anført i høringsnotatet vises det til Miljøkrim nr. 3 2011, Tarjei Istad, «Miljøerstatning etter naturmangfoldloven § 74 – straff i henhold til EMK?», som etter foreningens syn også gir en god begrunnelse for forslaget.

Advokatforeningen støtter forslaget.

3.3 Heving av strafferammene i forurensningsloven §§ 78 og 79, produktkontrolloven § 12 og naturmangfoldloven § 75

3.3.1 Endret strafferamme i forurensningsloven §§ 78 og 79 og produktkontrolloven § 12

Begrunnelsen for forslaget om å heve den alminnelige strafferammen i forurensningsloven og produktkontrolloven er oppsummert slik i høringsnotatet pkt. 1.3:

«Den alminnelige strafferammen i disse bestemmelsene, som er bøter eller fengsel inntil 3 måneder, har vært uendret siden vedtakelsen av lovene i 1976 og 1981. Siden den gang har det skjedd en utvikling i synet på behovet for strenge reaksjoner i saker om miljøkriminalitet, bl.a. gjennom vedtakelsen av generalklausulen mot alvorlig miljøkriminalitet i tidligere straffelov § 152 b og i ny straffelov § 240, og ved at den alminnelige strafferammen i en rekke andre miljølover i de senere år er blitt satt til 1 års fengsel eller mer. Høyesterett har i avgjørelser i senere år uttalt at det av allmennpreventive grunner må reageres strengt i saker om miljøkriminalitet.

I lys av denne utviklingen i annen miljølovgivning er etter Miljødirektoratets oppfatning den alminnelige strafferammen i forurensningsloven og produktkontrolloven i dag for lav. En strafferamme på 3 måneders fengsel reflekterer ikke behovet for strenge reaksjoner mot miljøkriminalitet på forurensningslovens og produktkontrollovens områder. Det er også grunn til å tro at den lave strafferammen kan bidra til en lavere prioritering av brudd på forurensningsloven og produktkontrolloven i politi og påtalemyndighet enn det som er ønskelig.

Advokatforeningen er enig i at bekjempelsen av miljøkriminalitet er svært viktig. Foreningen er også enig i at brudd på forurensnings- og produktkontrolloven bør gis høyere prioritet av politi og påtalemyndighet.

Etter foreningens syn gir imidlertid ikke høringsnotatet noen klar begrunnelse for skjerpelse av straffenivået. Ønske om at politi- og påtalemyndighet skal prioritere miljøkriminalitet er alene ingen tilfredsstillende begrunnelse for forslaget. Etter foreningens syn tilsier heller ikke alminnelige betraktninger om behovet for en mer effektiv bekjempelse av miljøkriminalitet, eller harmonisering med straffenivået i andre miljølover, at straffenivået heves. Bruken av strengere straffer forutsetter, etter Advokatforeningens syn, en særskilt begrunnelse som viser at straffen vil ha den tilsiktede allmenn- og/eller individualpreventive effekt.

Advokatforeningen viser videre til at lovforslaget introduserer et nytt reaksjonssystem med hjemmel for administrativt ilagte overtredelsesgebyrer. Forslaget er begrunnet med at det er behov for å reagere mot et stort antall overtredelser av forurensningsloven og produktkontrolloven på en måte som virker preventivt. Det vises i høringsnotatet til at det ordinære strafferettsapparatet ikke dekker dette sanksjonsbehovet. Etter Advokatforeningens syn er det usikkert om en skjerpelse av strafferammene i forurensningsloven og produktkontrolloven vil ha noen preventiv effekt ved siden av innføringen av overtredelsesgebyr. Det vises for øvrig til at de alvorligste overtredelsene av forurensningsloven rammes av den strengere bestemmelsen i forurensningsloven § 78 annet ledd og generalklausulen i straffeloven § 240.

Advokatforeningen mener at man fremfor å øke den alminnelige strafferammen i forurensningsloven og produktkontrolloven nå, bør evaluere hvorvidt innføringen av overtredelsesgebyr får den nødvendige preventive effekt.

I høringsnotatet er det også foreslått at det i produktkontrolloven innføres en forhøyet strafferamme der overtredelsen har «voldt fare for menneskers liv eller helbred, stor skade eller ulempe på miljøet eller det for øvrig foreligger skjerpende omstendigheter». Loven inneholder i dag ingen slik forhøyet strafferamme. Gitt det store skadepotensialet ved brudd på produktkontrolloven, f.eks. ved omsetning av helsefarlige produkter til barn, mener Miljødirektoratet at dette er en mangel ved loven. Advokatforeningen er enig i dette og støtter derfor forslaget om innføring av en forhøyet strafferamme for de alvorlige overtredelsene av produktkontrolloven.

3.3.2 Endret strafferamme i Naturmangfoldloven

Advokatforeningen er enig i den begrunnelse som høringsnotatet gir for forslaget om heving av straffenivået i naturmangfoldloven. Straffeloven § 240 er lite tilpasset en moderne økosystemtenkning. Det vises blant annet til høringsnotatets eksempler om innførsel av nye arter og overtredelser som svekker en nødvendig bestandsøkning.

Advokatforeningen støtter forslaget om en økning av strafferammen i naturmangfoldloven § 75.

4. Avslutning/oppsummering

Advokatforeningen støtter forslaget om at det gis hjemmel til å bestemme i forskrift, at det kan ilegges gebyr for overtredelser av forurensingsloven og produktkontrolloven. Videre gir Advokatforeningen sin tilslutning til forslaget om å erstatte miljøerstatningsbestemmelsen i naturmangfoldloven § 74 med en bestemmelse om overtredelsesgebyr. Advokatforeningen støtter også Miljødirektoratets forslag om å heve strafferammen i naturmangfoldloven § 75, samt innføringen av en forhøyet strafferamme for de alvorlige overtredelsene av produktkontrolloven. I stedet for å øke den alminnelige strafferammen i forurensingsloven og produktkontrolloven nå, mener foreningen at en først bør evaluere hvorvidt det administrative sanksjonssystemet som foreslås innført, gir tilstrekkelig preventiv effekt.

Vennlig hilsen

Jens Johan Hjort        Merete Smith
leder                           generalsekretær