Endringer i straffeprosessloven og i forskrift om opphold i politiarrest

Sendt: 01.10.2018

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1. Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev av 21.6.2018 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for strafferett og straffeprosess. Lovutvalget består av Halvard Helle (leder), Anne Helen Aarø, Anders Brosveet, Thomas Horn, René Ibsen, Nicolai V. Skjerdal, Frode Sulland, Inger Marie Sunde og Lars Christian Sunde.

2. Advokatforeningens overordnede betraktninger

1) Fremstillingsfristen for fengsling

På grunn av avklaringer i praksis fra FNs Menneskerettskomite (HRC), samt senere norsk høyesterettspraksis, er ordlyden i straffeprosessloven § 183 (om fremstillingsfristen for fengsling) ikke lenger i samsvar med gjeldende rett. Ettersom ordlyden er villedende i forhold til Norges menneskerettslige forpliktelser, er det klart at bestemmelsen snarest må endres. Advokatforeningen støtter dette. Det er imidlertid viktig at regelen utformes slik at hovedregelen – at fremstilling må skje snarest mulig, og senest innen 48 timer – kommer tilstrekkelig klart frem, og at unntak bare kan skje i «absolutely extraordinary circumstances», jf. praksis fra FNs Menneskerettskomite (HRC). Hovedregel og unntak bør derfor skilles ut i ulike ledd, og unntaksbestemmelsen må reflektere at unntak bare kan skje i ekstraordinære tilfeller.

2) Isolasjon i politiarrest

Norsk praksis knyttet til bruk av politiarrest har vært kritisert av menneskerettslige organer i mer enn 25 år – helt siden den første inspeksjonen fra CPT (Den europeiske torturforebyggingskomiteen) fant sted i 1992. Praksis har siden den gang vært kritisert ved alle senere CPT-inspeksjoner. Politiarrestene har også gjentatte ganger vært kritisert av FNs torturkomite (CAT), senest ved FN-komiteens rapport av 5. juni 2018, der det blant annet heter i konklusjonen:

«The State party should expand or refurbish existing police station facilities with inadequate conditions and transfer all pretrial detainees to prison facilities after the period prescribed by law».[1]

Forholdene i politiarrestene har også vært kritisert av Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)[2] og av Forebyggingsenhetene mot tortur og umenneskelig behandling.[3] Videre foreligger det systematisk kritikk i en rekke rapporter fra Det nasjonale politiarresttilsynet, som foretar inspeksjoner av politiarrestene (og der flertallet består av representanter for Politidirektoratet og den stedlige statsadvokat).

Det som har stått spesielt sentralt er den systematiske og automatiske bruken av isolasjon overfor absolutt alle som settes i politiarrest. Bruk av isolasjon er et inngrep i henhold til EMK artikkel 8, og kan aldri skje uten at tungtveiende grunner foreligger i det enkelte tilfellet. Problemet er imidlertid at det ikke gjøres noen vurdering av behovet for isolasjon overhodet, samt at det ikke er lagt til rette for å la være å anvende isolasjon. Som følge av dette skjer det omfattende og systematiske krenkelser av EMK artikkel 8 i norske politiarrester. Den rettskraftige «glattcelle»-dommen fra 2014 viser dette. Dommen gjaldt et tilfelle der arrestanten var pågrepet for unndragelsesfare, og der det ikke forelå behov for isolasjon. Saken i Rt. 2015 s. 1142 gjaldt et annet typetilfelle, der det åpenbart forelå behov isolasjon, og der retten også hadde avsagt kjennelse om isolasjon. Sakene viser derfor mest av alt at regimet i politiarrestene må innrettes slik at det blir mulig å skille mellom dem som det er grunn til å isolere, og dem som det ikke er grunn til å isolere. I motsatt fall vil man fortsette med automatisk og systematisk bruk av isolasjon også i det store flertallet av tilfeller der isolasjon ikke har noen begrunnelse, hvilket er i strid med EMK artikkel 8.

På nettopp dette punktet svikter imidlertid forslaget til endringer av politiarrestforskriften allerede i sin grunnleggende tilnærming. Reglene må bygges opp slik at det skal skje en vurdering av om det overhodet foreligger et behov for isolasjon.[4] For alle dem som det ikke foreligger noe behov for å isolere, må man sørge for at regimet i politiarresten innrettes slik at man heller ikke blir isolert (verken formelt eller de facto). For disse kan det ikke være tale om «tiltak mot isolasjonsvirkninger» slik forslaget bygger på – det må være tale om tiltak som er egnet til å hindre at det foreligger isolasjon.[5] Ellers vil det fortsatt foreligge et ubegrunnet og uakseptabelt inngrep i EMK artikkel 8.

Tiltak som legger til rette for at innsettelse i politiarrest kan skje uten automatisk bruk av isolasjon kan imidlertid relativt lett gjennomføres, nettopp ved at det innrettes fellesskapsrom, slik som det allerede nå følger av politiets egen kravspesifikasjon for arrester (Politidirektoratet 10.03.17).[6] Tilgang til fellesskap og besøk trenger da ikke være ubegrenset, men tilgangen må være tilstrekkelig til å hindre isolasjon, og det må være tale om en plikt til å innrette regimet slik at det ikke skjer ubegrunnet eller unødvendig isolasjon. Det er grunnleggende at muligheten for å skille mellom dem som det er behov for å isolere og dem som ikke skal isoleres, ikke kan være avhengig av politiets forgodtbefinnende, eller gamle rutiner og tradisjoner. Det ligger da også i Stortingets vedtak – både Stortingets vedtak av 10. juni 2014 om vurdering av tiltak for å heve kvaliteten på landets politiarrester, og Stortingets vedtak nr. 882 (2016-2017) om oppfølgning av rapporten fra NIM – at regelverket må innrettes slik at man ikke isolerer innsatte uten at det foreligger noen grunn til dette. Slik høringsforslaget er bygget opp, er imidlertid praksis fullstendig overlatt til politiets skjønn («kan»), og praktiske hensyn er gitt helt dominerende og utslagsgivende vekt – uten noen avveining av mothensyn. Den foreslåtte regelen er dermed helt uegnet til å endre den praksis som nå har vært kritisert i mer enn 25 år. Etter Advokatforeningens klare syn er det derfor sterkt behov for at denne delen av høringsnotatet gjennomgår en fornyet behandling, og at det fremlegges et helt nytt forslag som nettopp bygger på det grunnleggende skille mellom dem som det er behov for å isolere og dem som det ikke er behov for å isolere. I motsatt fall vil kritikken bare fortsette, og EMK vil fortsatt krenkes på systematisk basis. I så fall er lite oppnådd, og forskriften vil bare måtte revideres på nytt.

3. Kommentarer til de enkelte forslagene

3.1 Fremstillingsfristen for fengsling

3.1.1 Straffeprossloven § 183 er villedende og må endres
Ordlyden i straffeprosessloven § 183 er åpenbart i strid med SP artikkel 9. På bakgrunn av Menneskerettskomiteens praksis i individklagesaker og General Comment No 35 skal fremstilling for fengsling skje innen 48 timer. Unntak er bare mulig i helt ekstraordinære tilfeller, og må rettferdiggjøres i hvert enkelt tilfelle («any delay longer than 48 hours must remain absolutely exceptional and be justified under the circumstances»). Dette er også slått fast av Høyesterett i Rt. 2015 s. 1142. Etter menneskerettsloven § 3 gjelder SP med forrang overfor annen norsk lovgivning. Gjeldende rett i Norge er dermed i samsvar med rettstilstanden etter SP artikkel 9 – fremstilling for fengsling må skje innen 48 timer. Unntak kan bare skje i ekstraordinære tilfeller, og må rettferdiggjøres i det enkelte tilfellet.

For så vidt gjelder departementets refleksjoner i høringsnotatet punkt 2.5.2 vedrørende det rettskildemessige grunnlaget for Menneskerettskomiteens tolkningspraksis, vil Advokatforeningen bemerke at høringsnotatet ikke synes å ta fullt inn over seg utgangspunktet i ordlyden og det grunnleggende prinsippet om at menneskeretts-konvensjoner skal tolkes slik at de blir effektive. Når ordlyden er «promptly»/ «aussitot»/ «omgående», er utgangspunktet at det går en grense for hvor langt man kan relativisere dette ordet før man avviker både fra konvensjonens ordlyd og dens effektivitet. Dermed er spørsmålet snarere hvor langt det overhodet er rettskildemessig grunnlag for å strekke disse begrepene, snarere enn å kreve ytterligere grunnlag for å ta konvensjonens ordlyd og effektivitet på alvor. I tillegg kommer at tolkningen må skje på bakgrunn vernet mot tortur og umenneskelig og nedverdigende behandling, jf. SP artikkel 7 og 10 (jf. også CAT artikkel 2/16 og EMK artikkel 3). På det internasjonale planet er det en kjensgjerning at den pågrepne er særlig utsatt for krenkelser av disse bestemmelsene så lenge man ukontrollert er i politiets varetekt. Den pågrepne må derfor raskest mulig bringes ut av politiets varetekt og fremstilles for en dommer, noe Menneskerettskomiteen også påpeker i sin tolkningsuttalelse om SP artikkel 9 – General Comment No 35. Det er også derfor all grunn til å ta ordlyden «promptly»/ «aussitot» («omgående») på alvor.

Etter Advokatforeningens syn er det rett og slett ikke tvilsomt at Menneskerettskomiteens uttalelser om at fremstilling må skje innen 48 timer, og at «any delay longer than 48 hours must remain absolutely exceptional and be justified under the circumstances», er uttrykk for Menneskerettskomiteens rettslige tolkning av konvensjonens ordlyd «promptly»/ «aussitot» («omgående»). Høyesterett har heller ikke forstått dette på annen måte, jf. Rt. 2015 s. 1142. Etter Advokatforeningens syn er det ikke holdbart når konklusjonen i høringsnotatet punkt 2.5.2 er at «det er noe tvilsomt om det av SP artikkel 9 nr. 3 kan utledes at fremstilling etter 48 timer som hovedregel ikke kan skje og ikke uten en særlig begrunnelse». Uttalelsen gir uttrykk for en uklarhet om gjeldende rett som det ikke er grunnlag for, og som ikke bør være et premiss for videre vurderinger av forslaget.

Etter Advokatforeningens syn er det dermed klart at den nåværende ordlyden i strpl § 183 er villedende, og det kan da ikke være tvil om at bestemmelsen snarest mulig må endres. Samtidig er det all grunn til å sørge for at endringen nå sikrer at bestemmelsen faktisk blir i overensstemmelse med våre menneskerettslige forpliktelser, og dette må få betydning for utformingen. Som påpekt av Straffeprosesslovutvalget er det liten grunn til å balansere på kanten av disse kravene.

Behovet for endring understrekes også av at fremstilling for norske domstoler fortsatt skjer etter at 48 timers-fristen har utløpt, uten at det foreligger forhold som på noen måte kan aksepteres som «absolutely exceptional circumstances» – og uten at domstolen overhodet har vurdert om det foreligger «absolutely exceptional circumstances».

Fremstillingsfristen har også svært stor betydning for problemene knyttet til oversitting i politiarrest. Etter at det er slått fast i «Glattcelle-dommen» (Oslo tingretts dom av 2. juni 2014) at unødvendig/ubegrunnet bruk av isolasjon i politiarrest er i strid med EMK artikkel 8, har antallet langvarige overskridelser av 48-timersfristen for overføring fra politiarrest til ordinært fengsel blitt redusert. Det er imidlertid fortsatt et stort problem at overføringsfristen brytes i tilfeller der politi og påtalemyndighet har forholdt seg til tre-dagers fristen etter ordlyden i strpl § 183, og derfor unnlater å fremstille siktede for fengslingen innen 48 timer. Ofte unnlater man å overføre siktede til et ordinært fengsel før fengslingskjennelse foreligger. Dette er i seg selv en uheldig praksis, fordi overføring uansett bør skje så snart som mulig. Arbeidet med overføring må derfor starte så tidlig som mulig, og bør bero på selvstendige vurderinger, noe som også jevnlig har vært påpekt av Det nasjonale politiarresttilsynet under tilsynets inspeksjoner. Men dersom fremstillingsfristen ikke harmoniseres med fristen for overføring, er det rett og slett påregnelig at det fortsatt vil skje systematiske brudd på overføringsfristen på 48 timer. En harmonisering av disse to fristene er derfor helt nødvendig. Man kan ikke regne med at overføringsfristen i politiarrestforskriften § 4-1 vil bli respektert så lenge fremstillingsfristen er lengre enn overføringsfristen. Dette harmoniseringshensynet er også understreket av Straffeprosesslovutvalget og i departementets høringsnotat.

3.1.2 Konkret om utformingen av forslaget
Advokatforeningen er enig i at det er viktig at bestemmelsen utformes på en måte som gjør den enkel å håndheve. Dette tilsier med tyngde at loven oppstiller en klar frist, slik som fristen på 48 timer, som også er lagt til grunn av FNs Menneskerettskomite.

Videre er Advokatforeningen enig med departementet (øverst s. 14) når det fremholdes som en innvending mot Straffeprosesslovutvalgets forslag at en endring av fremstillingsfristen til «den andre dagen» vil være utilstrekkelig for å unngå konvensjonsbrudd, gitt at dette uttrykket skal forstås slik at det også i normaltilfellene åpnes for fremstilling lenge etter 48-timersfristen har utløpt. For Advokatforeningen fremstår det som klart at unntak fra 48-timersfristen både krever «absolutely exceptional circumstances», og at slike omstendigheter kan godtgjøres i det enkelte tilfellet. En regel som helt generelt åpner for fremstilling etter 48 timer, vil dermed åpne for at fremstillinger systematisk vil skje etter utløpet av 48-timersfristen, selv om det ikke foreligger noen «absolutely exceptional circumstances» i det enkelte tilfellet. Selv om fremstilling likevel skjer innenfor 72 timer, vil SP artikkel 9 da regelmessig krenkes.

Advokatforeningen mener imidlertid at heller ikke departementets forslag er egnet til å unngå konvensjonskrenkelser i praksis. Departementets forslag gir ikke et tilstrekkelig tydelig signal til dem som skal anvende loven i praksis om at fremstillingsfristen i alle normale tilfeller er 48 timer, og at det bare er i de tilfellene som med rette kan karakteriseres som «absolutely exceptional circumstances» som overhodet kan gi grunn til unntak. Advokatforeningen mener derfor at det er grunnleggende viktig at hovedregelen skilles ut i et eget ledd. I en hektisk hverdag der både politi, påtalemyndighet og domstoler må treffe raske avgjørelser, er denne type ryddighet og tydelige signaler i lovgivningen viktige for hvordan reglene fungerer i praksis.

Hovedregelen er at siktede skal fremstilles snarest mulig, jf også Grunnloven § 94 annet ledd. Det er et selvstendig poeng å fremheve nettopp at fremstilling skal skje snarest mulig. Videre må hovedregelen angi en klar tidsgrense. Hovedregelen kan derfor angis slik:

§ 183 første ledd bør derfor lyde slik:

Vil påtalemyndigheten beholde den pågrepne, må den snarest mulig etter pågripelsen fremstille ham for tingretten på det sted der fremstilling mest hensiktsmessig kan skje, med begjæring om fengsling. Fremstilling skal skje senest 48 timer etter pågripelsen.

Videre er det behov for et annet ledd som angir den unntaksregelen som skal gjelde for de tilfellene som med rette faller innenfor karakteristikken «absolutely exceptional circumstances». Bestemmelsen må utformes slik at det ikke er tvil om at dette er en snever unntaksregel, og departementets formulering «påkrevd» er i så måte ikke tilstrekkelig klar, og kan i praksis lett føre til konvensjonsbrudd. Som et minimum må det tas inn en henvisning til Norges menneskerettslige forpliktelser. Det ville uansett være mest presist om det fremgår av lovteksten at unntaket tar sikte på ekstraordinære tilfeller. Selv i disse tilfellene bør imidlertid fremstilling aldri kunne skje senere enn den tredje dagen.

§ 183 annet ledd bør derfor lyde slik:

Når ekstraordinære tilfeller gjør det påkrevd kan den pågrepne likevel fremstilles senere, men aldri senere enn den [andre/tredje] dagen etter pågripelsen, og bare så langt fremstillingen skjer innenfor de frister som følger av Norges menneskerettslige forpliktelser.

Den resterende delen av forslaget kan inntas som et tredje ledd:

Domstolloven § 149 første ledd gjelder ikke ved beregning av fristene etter første og annet ledd. Er fremstilling for retten ikke skjedd dagen etter pågripelsen, skal grunnen til det opplyses i rettsboken. Kongen kan gi nærmere regler om bruken av og forholdene i politiarrest, herunder regler om elektronisk overvåking. § 187 a gjelder tilsvarende.

3.2 Isolasjon i politiarrest (jf. notatets punkt 3 «Tiltak mot isolasjonsvirkninger av opphold i politiarrest»)

Som redegjort for ovenfor under punkt 2 er Advokatforeningen av den klare oppfatning at det må utformes et nytt forslag til endringer i politiarrestforskriften. Det forslaget som er fremlagt er ikke egnet til å adressere det grunnleggende problemet – å hindre at man utsettes for et så sterkt inngrep som isolasjon i politiarrest uten at det er noen grunn til det. På denne bakgrunn er det liten grunn til å gå inn i enkeltheter i forslaget. Det synes imidlertid som om forslaget er utarbeidet uten at man har rådført seg med erfaringer fra Det nasjonale politiarresttilsynet, og forslaget unnlater derfor å ta opp spørsmål som burde vært adressert. Advokatforeningen vil derfor anbefale at tilsynets erfaringer hensyntas ved utarbeidelsen av en ny forskrift.

Kommentarer til den enkelte foreslåtte bestemmelser:

3.2.1 Til forslaget om endring av forskriften § 1-2
Når det gjelder definisjonen på «avhørsventerom» bør det oppstilles en absolutt tidsfrist for hvor lenge man kan holdes på et avhørsventerom. Hvorvidt oppholdet bare er «tiltenkt» å være midlertidig spiller i så måte liten rolle. En celle som brukes i mer enn 2 timer, bør uten videre fylle kravene til politiarrest. Advokatforeningen viser her til den kritikken som CPT tidligere har uttalt mot denne type små venterom.

3.2.2 Til forslaget om endring av forskriften § 2-2
Det er flere forhold som det er svært viktig at noteres i arrestjournalen.

  •  For det første må det føres i journalen om det er foretatt en vurdering av behovet for å holde arrestanten isolert eller ikke.
  • Dersom det treffes beslutning om å holde arrestanten isolert, må denne beslutningen grunngis.
  •  Dersom det ikke er behov for å isolere arrestanten, må den noteres hvilke tiltak som skal iverksettes, og som er egnet til å hindre at arrestanten utsettes for isolasjon.
  •  Dersom det er behov for å isolere arrestanten, og det er truffet en begrunnet beslutning om dette, må noteres hvilke tiltak som er satt i verk for å avbøte/redusere virkningene av isolasjonsbruken.
  •  Beslutning om bruk av videoovervåkingsutstyr bør noteres og begrunnes
  •  Beslutning om redusert tilsyn bør noteres og begrunnes
  • Det bør noteres hvorvidt arrestanten er blitt informert om sine rettigheter og hvorvidt rettighetene faktisk er forstått (jf. CPTs vedvarende kritikk)

3.2.3 Til forslaget om endring av forskriften § 2-5
Forslaget i § 2-5 første ledd er uegnet. Det må skilles mellom arrestanter som ikke skal isoleres, og arrestanter som skal isoleres. Tiltak for å avhjelpe isolasjonsvirkninger er bare aktuelt for det mindretallet som det faktisk er grunn til å isolere. For flertallet er det altså tale om tiltak for å hindre isolasjon. Det vises til tidligere kommentarer til dette, herunder til rapporten fra Forebyggingsenheten fra Bergen Sentralarrest av 25. januar 2016 punkt 5.2.

3.2.4 Til forslaget om endring av forskriften § 2-9
Endringen av denne bestemmelsen er det aller viktigste i forslaget, men bestemmelsen er som tidligere nevnt ikke egnet for å adressere det grunnleggende problemet – å hindre isolasjon av dem det ikke er noen grunn til å isolere. Forslaget må derfor utformes på nytt, jf. tidligere kommentarer om dette.

3.2.5 Til forslaget om endring av forskriften § 4-1
De lokale tilsynet er svært ofte ikke-fungerende, og avgir ofte ikke rapporter. Det må stilles krav det lokale tilsynet avholder et gitt antall inspeksjoner årlig, og at det utarbeides rapporter fra inspeksjonene. Videre må det kreves at tilsynet inkluderer en uavhengig representant, fordi dette i praksis har vist seg nødvendig for at tilsynsarbeidet ikke skal bli bortprioritert internt i politiet. Hvorvidt slike krav fremkommer av Politidirektoratets retningslinjer eller av forskriften, er imidlertid underordnet så lenge departementet forutsetter at retningslinjene oppfyller disse kravene.

4. Oppsummering

Advokatforeningen støtter at strpl § 183 må endres. Samtidig understreker Advokatforeningen at den klare hovedregelen om at fremstilling skal skje snarest mulig, og senest innen 48 timer må komme klarere frem. Videre må kriteriene for den snevre unntaksregelen uttrykkes klarere i loven.

Advokatforeningen er enig i at det er sterkt behov for revisjon av politiarrestforskriften. Advokatforeningen kan imidlertid ikke støtte det fremlagte forslaget, som ikke er egnet til å adressere det grunnleggende problemet – å hindre at man utsettes for et så sterkt inngrep som isolasjon i politiarrest uten at det er noen grunn til det. Forslaget bør derfor trekkes tilbake og utarbeides på nytt.

Vennlig hilsen

Jens Johan Hjort              Merete Smith
leder                                 generalsekretær

[1] Rapport fra FNs torturkomite (CAT) av 5. juni 2018, CAT/C/NOR/CO/8, se avsnitt 11, s. 3.

[2] Se blant Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter årsmelding 2015, Dok 18 (2015-2016) s. 18 flg.

[3] Se Forebyggingsenhetens rapport fra Bergen sentralarrest av 25. januar 2016 pkt 5.2 s. 11-13.

[4] Se for eksempel Forebyggingsenhetens rapport fra Bergen sentralarrest av 25. januar 2016 pkt 5.2 s. 11-13.

[5] Se Forebyggingsenhetens rapport fra Bergen sentralarrest av 25. januar 2016 pkt 5.2 s. 11-13, der det understrekes at det må skilles mellom isolasjonsavbøtende tiltak og isolasjonsbrytende tiltak.

[6] Se bla. s. 9 om differensiering av lokalene ut fra behovet for isolasjon, s. 26 om kombinert advokatrom/besøksrom og s. 38 om fellesrom/sosialrom. Der det ikke er tale om et nytt byggeprosjekt, kan egnede rom relativt lett anordnes ved å slå sammen to celler til et fellesrom, eksisterende og tilstøtende rom kan tas i bruk. Ofte vil det også være mulig å bygge på ett ekstra rom i umiddelbar tilknytning til arresten, f.eks i garasjeanlegget (som alltid ligger ved arresten) eller umiddelbart utenfor. Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter fremhever behovet for slike tiltak, se NIMs årsmelding 2015, Dok 18 (2015-2016) s. 21.