Bedre regulering av større utbyggingsprosjekter - rapport fra ekspertutvalg - forslag om endringer i eierseksjonsloven

Sendt: 29.04.2019

Adressat: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

1               INNLEDNING

 

Vi viser til departementets høringsbrev av 21.1.2019 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for fast eiendom (tings- og leierett) og lovutvalget for bygnignsrett og reguleringsspørsmål. Lovutvalget for fast eiendom (tings- og leierett) består av Ivar Christian Andersskog (leder), Gro Hauge, Jo Are Aamodt Brænden, Ellen Cecilie Mostad, Christine Haugstvedt Downing og Olav Pedersen. Lovutvalget for bygnignsrett og reguleringsspørsmål består av Liv Zimmermann (leder), Kurt Asbjørn Elvevoll, Kjell Erik Grøsfjeld, Ingrid Kyvig og Anne Tellefsen.

2               SAKENS BAKGRUNN

 

Advokatforeningen er invitert til å gi høringsuttalelse til rapport om "Bedre regulering av større utbyggingsprosjekter", fra ekspertutvalg oppnevnt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Arbeidet er en oppfølging fra arbeidene med ny eierseksjonslov, og høringen gjelder primært forslag til endringer i denne loven. Advokatforeningen har funnet det hensiktsmessig å gi en overordnet tilbakemelding på rapporten og lovendringsforslagene som fremkommer av denne.

Utvalget har hatt som overordnet oppdrag å utrede hvordan seksjonering av eiendom i større utbyggingsprosjekter kan lovreguleres på en bedre måte enn i dag, og foreslår to ulike løsninger: en ny seksjonstype – utbyggingsseksjon, og enklere regler for sammenslåing av sameier.

 

3               KOMMENTARER TIL DE ENKELTE FORSLAGENE

 

3.1         "Utbyggingsseksjon" som ny seksjonstype 

Bakgrunnen for forslaget om etablering av utbyggingsseksjon som en ny seksjonstype, er et ønske om at flere prosjekter etableres som ett samlet sameie, i stedet for at prosjektet deles i flere grunneiendommer som bygges ut som separate sameier. Premisset som ligger bak, er at det er en fordel for fremtidige seksjonseiere med store sameier, blant annet på grunn av såkalte "stordriftsfordeler". Advokatforeningen er ikke ubetinget enig i dette premisset, og vil påpeke at slike "stordriftsfordeler" også kan oppnås gjennom avtaler om felles forvaltning (enten for avgrensede oppgaver, eller mer gjennomgående). Videre påpekes at det i sameier med stor grad av ulikhet blant enhetene, ofte oppstår interessemotsetninger, som gjør det ønskelig å heller ha flere mindre sameier med større grad av ensartethet blant seksjonene, enn stort og uensartet.

Når det nærmere gjelder det konkrete forslaget om utbyggingsseksjoner, er det utformet med tanke på en avveining av hensynet til frihet for utbygger ved fullføring av prosjektet, og beskyttelse av de tidlige seksjonseierne. Dersom utbyggers frihet innskrenkes for mye sammenlignet med om utbygger i stedet hadde fradelt senere byggetrinn, vil dette påvirke utbyggers bruk av utbyggingsseksjon i prosjekter. Slik Advokatforeningen ser det, vil det som oftest ikke innebære noen store fordeler for utbyggere å benytte løsningen med utbyggingsseksjon, fremfor å seksjonere alt samtidig der det er egnet, eller å fradele de senere trinn til egne grunneiendommer. Som det redegjøres nærmere for nedenfor, er forslaget om utbyggingsseksjoner uansett utformet slik at det bare vil være aktuelt å benytte utbyggingsseksjoner i de prosjekter hvor det også er mulig å fradele senere trinn. Fradeling er på den annen side ikke noen stor ulempe for en utbygger. Advokatforeningen forventer heller ikke at bruk av utbyggingsseksjon vil ha noen vesentlig påvirkning på salgbarhet og/eller kjøpesum for de ferdige seksjonene. Dette innebærer at enhver ulempe som legges på utbyggere som velger en løsning med utbyggingsseksjon, reduserer sjansen for at utbyggingsseksjoner blir benyttet i fremtidige prosjekter.

Slik forslaget er utformet, ser Advokatforeningen flere ulemper for utbyggere ved å velge å bruke utbyggingsseksjon i prosjekter, og flere grunner til at det kan forventes begrenset bruk av løsningen. Disse er forsøkt systematisert i separate punkter i det følgende, men disse punktene henger også tett sammen. 

  • Begrensningene i mulighet for å gjøre endringer i senere byggetrinn - foreslått § 7 b fjerde ledd

I denne bestemmelsen er det foreslått at visse typer endringer av de senere byggetrinn i prosjektet, ikke skal kunne besluttes av utbygger alene, men krever samtykke fra det etablerte sameiet med 2/3-flertall dersom utbygger skal beholde rett til å tillegge fremtidige seksjoner til det etablerte sameiet. Dette gjelder fire konkret angitte endringer som avviker fra regulering som gjaldt på seksjoneringstidspunktet, knyttet til byggehøyder, utnyttingsgrad, arealformål og byggegrenser.

For det første stiller Advokatforeningen spørsmål ved om de endringene som er oppramset, faktisk er de endringene i det fremtidige utvidede sameiet, som er de viktigste for de tidlige kjøperne å være beskyttet mot. Skranken knyttet til endring av arealformål i opprinnelig plan, kan være hensiktsmessig. Men skrankene knyttet til byggehøyder, utnyttelse og byggegrenser, er i all hovedsak knyttet til alminnelig nabohensyn og ikke særlige hensyn som gjelder internt i et eierseksjonssameie. Eksempelvis vil en dispensasjon fra tillatte byggehøyder, ikke nødvendigvis gjøre noen stor forskjell for de tidlige kjøperne for om utbyggingsseksjonen bør fradeles i stedet for å bli en del av sameiet. På den annen side vil utbygger, slik forslaget er utformet, f.eks. kunne endre alle leilighetene i byggetrinn 2 fra familieboliger til dobbelt så mange små leiligheter. For de som er beboere i et slikt sameie, vil en slik endring kunne være av stor betydning, og tilsi at senere trinn heller fradeles fremfor tillegges det opprinnelige sameiet. Etter Advokatforeningens vurdering, vil typisk størrelse og sammensetning av leiligheter, og hvorvidt bebyggelse i tidlig og senere trinn er ensartet eller svært ulik, være noen av de viktigste faktorene for seksjonseiere, ved vurdering av om nye seksjoner bør tillates tillagt det opprinnelige sameiet, eller heller bør bli et eget sameie. Lovforslaget oppstiller ingen skranker tilknyttet slike forhold. Samtidig stiller Advokatforeningen spørsmål ved om skrankene i § 7 b fjerde ledd kan gi et villedende inntrykk av sikkerhet for tidlige kjøpere mot slike endringer, all den tid utbygger vil kunne fradele i stedet. 

For utbygger på den annen side, innebærer de foreslåtte begrensningene i § 7 b fjerde ledd en betydelig risiko. Det er ikke uvanlig at det er behov for endringer i senere trinn av et byggeprosjekt, også av de forhold som er oppramset i bestemmelsen. Bare å fremskaffe et samtykke til en dispensasjonssøknad fra årsmøtet, er en kompliserende og tidkrevende faktor i et prosjekt. Hvis utbygger ønsker å sikre retten til å tillegge seksjoner fra senere trinn til det etablerte sameiet, må slikt samtykke innhentes i forkant. Det vil også være en risiko for at slikt samtykke ikke oppnås. Lovforslaget legger opp til at utbygger da i stedet skal kunne fradele, men som det redegjøres for i neste punkt, er dette ikke uproblematisk eller risikofritt.

Advokatforeningen stiller også spørsmål ved om det ville vært et bedre alternativ å pålegge utbygger en plikt til å informere om forhold ansett å være av betydning for sameiet, hvoretter sameiet gis en rett til å uttale seg. Selv om det ikke settes krav om samtykke fra sameiet for å gjennomføre visse type endringer, vil utbygger kunne legge til grunn sameiets innspill til de foreslåtte endringer i sin vurdering av om slike bør gjennomføres. 

  • Alternativet med fradeling i forslagets § 7 c

I forslaget til regelverk for utbyggingsseksjoner, er det foreslått som en sikkerhetsventil for utbygger, at utbygger ensidig kan velge å fradele senere byggetrinn fremfor å tillegge disse til det opprinnelige sameiet. På tross av at fradeling er en sentral side av lovforslaget, har utvalget, slik Advokatforeningen oppfatter det, bevisst latt være å koordinere disse nye reglene i eierseksjonsloven, med reglene som gjelder for fradeling av ny grunneiendom. Utvalget påpeker midt på side 35 i rapporten at "Det vil i disse tilfellene være opp til plan- og bygningsmyndighetene å vurdere om vilkårene for fradeling av utbyggingsseksjonen som egen tomtegrunn er til stede i medhold av plan- og bygningsloven kapitler 26 til 28." Utbyggere som benytter utbyggingsseksjoner vil måtte planlegge prosjektet på en måte som muliggjør fradeling av utbyggingsseksjonen, både ved første seksjonering når utbyggingsseksjonen først etableres, og ved senere reseksjoneringer når nye ferdige seksjoner legges til. Problemet er imidlertid at vilkårene for fradeling kan bli endret i tiden fra opprinnelig seksjonering og frem til reseksjonering, for eksempel gjennom krav i ny kommuneplan. Dette innebærer en høyst reell mulighet for at vilkårene for fradeling ikke lenger er til stede på det tidspunktet dette blir aktuelt. Etter Advokatforeningens syn, innebærer dette en risiko for utbyggere, som de sjelden kan forventes å ville ta. Og selv om mange slike fradelingshindre vil kunne løses, vil det kunne medføre betydelige komplikasjoner og ikke minst ta tid å få på plass. Advokatforeningen mener det er uheldig at utvalget ikke har gjort forsøk på å løse noen av disse utfordringene. Eksempelvis kunne det muligheten for en bestemmelse om at fradeling av utbyggingsseksjon skal vurderes ut fra plankrav som gjaldt da utbyggingsseksjonen ble etablert, vært vurdert.

Tilsvarende løfter utvalget frem mulighet for komplikasjoner ved fradeling blant annet knyttet til felles kjellerareal for flere trinn av prosjektet, typisk ved en garasjekjeller. Slike fellesarealer, som er svært vanlig, vil kunne medføre at eventuell fradeling nødvendiggjør både samtykke fra de øvrige seksjonseierne, og tillatelse fra plan- og bygningsmyndighetene. Begge deler kan potensielt skape komplikasjoner for utbygger, og innebærer en klar risiko, uten at dette er forsøkt løst i lovforslaget, utover en generell medvirkningsplikt for styret i sameiet.

  • Utbyggers rett til å reseksjonere utbyggingsseksjonen - § 7 b tredje ledd

Utvalget foreslår at utbygger skal kunne reseksjonere utbyggingsseksjonen alene. En slik reseksjonering vil normalt gi behov for vedtektsendringer i større eller mindre grad, noe som fordrer vedtak på årsmøtet med 2/3 flertall. Til en viss grad kan utbygger ta høyde for fremtidige forhold allerede i opprinnelige vedtekter, men i prosjekter som deles i flere byggetrinn er gjerne ikke de siste trinnene fullt ut ferdig prosjektert, eller endres uansett senere. Advokatforeningen kan ikke se at forslaget har løst hvordan utbygger kan sikres gjennomslag for nødvendige vedtektsendringer i forbindelse med reseksjonering. Utbygger er dermed overlatt til å forsøke å sikre dette gjennom avtaler og vedtektsregulering også av fremtidige forhold.

  •  Utbyggingsseksjonens påvirkning på det ferdige sameiet - § 7 b annet ledd

Denne bestemmelsen står under den felles overskriften "Faktisk og rettslig rådighet over utbyggingsseksjon", men gjelder utbyggers råderett/medbestemmelse over de øvrige deler av sameiet. Slik forslaget er utformet, fratas utbygger tilnærmet all påvirkning på den ferdig utbygde delen av sameiet, ved at utbygger kun har stemmerett ved krav om enstemmighet eller tilslutning.

For en utbygger som selger seksjoner som senere skal inngå i det samme sameiet, byr dette på problemer knyttet til markedsføring og lovnader til kjøpere i senere trinn. Eksempelvis vil endringer på sameiets uteareal kunne gjennomføres av de tidligere kjøpere, på en slik måte at utearealet ikke lenger er i samsvar med prospekt presentert kjøpere i trinn to. Tilsvarende vil tidlige seksjonseiere kunne beslutte å male det/de første bygget/-ene i en helt annen farge. For at utbygger skal sikre seg mot dette, må det både tas forbehold overfor senere kjøpere, men trolig uansett også inngås supplerende avtaler med de tidlige kjøperne og eventuelt særlige vedtektsbestemmelser. (Slike avtaler og vedtektsbestemmelser må eventuelt vurderes konkret opp mot eierseksjonslovens flertallskrav og ufravikelige bestemmelser.)

  • Begrensninger i når utbyggingsseksjon kan benyttes

Kravene beskrevet over innebærer at alternativet med utbyggingsseksjon kun vil være aktuelt i prosjekter hvor hvert byggetrinn er planlagt og organisert i all hovedsak som selvstendige prosjekter. Dette fordi det for hvert trinn vil være nødvendig å oppfylle krav til parkering, uteoppholdsareal, mv., blant annet for å kunne oppnå brukstillatelse for de ferdige seksjonene. Som beskrevet, innebærer forslaget også at man for hvert trinn må etablere en grense for utbyggingsseksjonen som senere kan omgjøres til eiendomsgrense mellom to separate grunneiendommer/sameier. Dette legger betydelige begrensninger for hvilke prosjekter det kan være aktuelt å benytte utbyggingsseksjon i. 

Videre innebærer de betydelige risikoene knyttet til både omprosjektering og eventuell fradeling, at utbyggingsseksjon bare bør benyttes hvis det er liten sjanse for endringer etter første seksjonering. Med tanke på at endringer og omprosjektering i senere byggetrinn er svært vanlig, begrenser dette aktualiteten av utbyggingsseksjon som modell betraktelig. Også fem-års fristen foreslått i § 22 kan gjøre bruk av utbyggingsseksjon uaktuell for en del av de større og mer komplekse prosjektene.

For å illustrere de risikoene som ligger i løsningen, skisseres et tenkt eksempel. Hvis det i trinn to i et utbyggingsprosjekt har skjedd noen mindre målefeil, slik at f.eks. heishuset på bygget stikker noen centimeter over tillatte byggehøyder, vil den normale fremgangsmåte være å søke om dispensasjon. Og ved slike mindre målefeil, vil dette ofte være kurant å oppnå. Med en utbyggingsseksjon vil det imidlertid kreve samtykke fra årsmøte med 2/3 flertall. Dette vil ikke bare være ekstra tid- og arbeidskrevende, på et tidspunkt da man nærmer seg overlevering av nye seksjoner. Dersom forholdet mellom partene i mellomtiden er blitt dårlig, risikerer utbygger dessuten å ikke oppnå slikt samtykke. Utbygger vil da være overlatt til å fradele dette trinnet. I denne situasjonen slår potensielt neste problemstilling inn. Man kan tenke seg at det siden opprinnelig seksjonering har blitt vedtatt ny kommuneplan, med nye krav som hindrer mulighet for fradeling. Det kan dreie seg om krav som ikke var mulig for en utbygger å forutse da første trinn ble prosjektert og seksjonert.

Oppsummert kan det etter Advokatforeningens syn virke som om forslaget til utbyggingsseksjon som ny seksjonstype, skaper flere nye problemstillinger enn det løser. Forslaget gir ikke løsninger og svar på de vanskeligere problemstillingene som gjerne oppstår i utbyggingsprosjekter, og vil dermed kun være aktuelt for de helt enkle og oversiktlige prosjektene. Disse antas å kunne håndteres minst like enkelt gjennom en samlet seksjonering. Selv om utfordringen med at noen seksjonseiere da får medbestemmelse fra det tidspunkt sameiet er etablert, kan det i stor grad løses gjennom avtaler med kjøpere og særlige vedtektsbestemmelser. Supplerende avtaler og vedtektsbestemmelser vil det også i minst like stor grad være behov for ved bruk av utbyggingsseksjon. Advokatforeningen stiller seg etter dette tvilende til om forslaget utbyggingsseksjon om ny seksjonstype, er en løsning som vil være praktisk og aktuell for utbyggere i særlig mange tilfeller.

3.2         Enklere regler om sammenslåing

Advokatforeningen støtter forslaget om å lovfeste et krav om kvalifisert flertall ved sammenslåing av eierseksjonssameier. Herunder er Advokatforeningen enig i ekspertutvalgets vurdering av at bestemmelsene i § 51 bokstav c (tilslutningskrav ved vesentlig endring av sameiets karakter), og § 40 (mindretallsvernet), gir tilstrekkelig beskyttelse i tilfeller hvor sammenslåing er mer komplisert og skaper særlige utfordringer. Videre støtter Advokatforeningen at det oppstilles noen minimumskrav til dokumentasjon og plan for sammenslåing i forslag til ny § 22 b.

4               OPPSUMMERENDE MERKNADER

 

Som redegjort for ovenfor, er Advokatforeningen positiv til forslaget om enklere sammenslåing av eierseksjonssameier gjennom kravet om kvalifisert flertall.

Når det gjelder forslaget om en egen utbyggingsseksjon, er Advokatforeningen skeptisk til om denne modellen vil bli brukt i særlig grad. Dette henger sammen med at modellen bare vil være aktuell i prosjekter der hvert trinn fungerer som et selvstendig prosjekt, og hvor det er liten sjanse for endringer. For utbyggere vil bruk av utbyggingsseksjon gi redusert fleksibilitet, og økt risiko. Dette gjelder blant annet i relasjon til endringer i prosjektet og vedtektsendringer i forbindelse med reseksjonering, men ikke minst ved eventuell fradeling, og det gjelder både privatrettslige og offentligrettslige forhold. Risiko må eventuelt forsøkes redusert gjennom planlegging for alternative hendelsesforløp, og diverse avtaler og vedtektsbestemmelser om det. Også dette gjør bruk av utbyggingsseksjon, slik reglene nå er foreslått, til en relativt komplisert løsning. 

 

Vennlig hilsen

 

 

Jens Johan Hjort                                                                                 Merete Smith
leder                                                                                                   generalsekretær