Forslag til endringer i reglene for uføretrygd mv.

Sendt: 24.04.2019

Adressat: Arbeids- og sosialdepartementet

1               Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev av 22.1.2019 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for velferdsrett. Lovutvalget består av Thorgeir Hole (leder), Bjarte Aarlie, Lars Duvaland, Ingrid Lauvås, Olav Lærgreid og Gro Sandevold.

2               Sakens bakgrunn

Arbeids- og sosialdepartementet foreslår i høring utsendt 22. januar 2019 tre endringer av regelverket for uføreytelser. Advokatforeningen vil i det nedenstående avgi merknader til alle tre forslagene.

3               Kommentarer til de enkelte forslagene

3.1         Høringsnotatet punkt 3 – forslag om å innføre regler om revurdering av uføretrygden

Forslaget går i hovedsak ut på at inntektsevne skal kunne vurderes som grunnlag for endring eller bortfall av uføretrygd, uten at inntektsnivået som sådan er endret. Dette vil etter Advokatforeningens syn by på uforutsigbare vurderinger som etaten antagelig vil bruke tid på å etablere retningslinjer for. Advokatforeningen kan ikke se at det er foreslått å gi lovregler som danner gode holdepunkter i form av kriterier for vurderingen, som i enkeltsaker derved vil kunne fortone seg som vilkårlig.

Forslaget er etter Advokatforeningens syn problematisk, særlig i et rettssikkerhets- og klageperspektiv. Advokatforeningen vil spesielt vise til at kriteriene for å vurdere inntektsevne som noe annet enn inntektsnivå ikke er tydelig angitt i lovforslaget. Enkelte elementer i forslaget bærer preg av et politisk ønske om å gjeninnføre elementer ved uførepensjonen, som fra 1. januar 2015 ble avløst av den nye ytelsen uføretrygd. Det er etter Advokatforeningens syn ikke i dette høringsnotatet gjort godt rede for hvilken betydning reglene om etterberegning i henhold til kompensasjonsgrad skal få, ved siden av et nytt system hvor uføretrygden som sådan revurderes. Behovet for et slikt nytt system framstår som mangelfullt begrunnet. Inntekt ved siden av uføretrygd håndteres allerede innenfor gjeldende regler om etteroppgjør og kompensasjonsgrad. Hvilke fordeler som samfunnsøkonomisk eller trygderettslig vil ligge i å kunne frata uføretrygdede hele trygden, er ikke synliggjort i høringsnotatet.

Ved endring av personinntekt bakover i tid, som følge av vedtak fra Skattekontoret, hjemler dagens regler allerede at det kan foretas etterberegning. Advokatforeningen kan vanskelig se et reelt behov for en så omfattende lovendring som regjeringen foreslår, bare for at det skal komme tydeligere fram i loven at dette er mulig.

Advokatforeningen vil også påpeke at forslaget om å gjeninnføre revurderingsmuligheten ved «vesentlige endringer» i inntektsevnen uten at pensjonsgivende inntekt nødvendigvis har økt, fordrer en aktiv meldeplikt fra den trygdede. Den tidligere meldeplikten for den trygdede ble med innføringen av uføretrygd erstattet av meldinger fra Skatteetaten når etaten mottar ligningsopplysninger til bruk i etteroppgjøret. En slik endring tilbake til en rettstilstand som i en viss grad ligner konsekvensene av tidligere folketrygdlov § 12-12, fordrer etter Advokatforeningens syn klar veiledning fra NAV om når den trygdede likevel aktivt må melde fra selv. Dette skal skje innen tre måneder fra en endring inntraff, for å kunne få hvilende rett til å beholde opprinnelig uføregrad ved revurdering. Denne tidsfristen kommer ikke klart fram i den foreslåtte lovteksten. En så vidt stor endring og virkning med hensyn til om hvilende rett eller ikke kan innvilges, må etter Advokatforeningens syn i tilfelle formidles på en klar måte fra etatens side. Med henblikk på lovforslaget må det etter Advokatforeningens syn gis en tydeligere formulering av meldefristen i loven.

I forlengelsen av dette må det også gjennomtenkes hva slik veiledning vil kreve av etaten. Gjeninnføring av en rettstilstand som ligner situasjonen etter tidligere § 12-12 innebærer etter Advokatforeningens syn en risiko for at regelverket om trygdens forhold til parallelle arbeidsinntekter kan bli unødig rettsteknisk komplisert. Både av den grunn og med henvisning til erfaringer fra rettstilstanden etter tidligere § 12-12, foreligger det derfor en stor risiko for ressurskrevende klagesaker dersom forslaget blir vedtatt i sin nåværende form.

På bakgrunn av det ovenstående går Advokatforeningen mot forslaget om å innføre de foreslåtte regler om revurdering av uføretrygden.

3.2         Høringsnotatet punkt 4 – forslag om nye regler om beregningsgrunnlag for uføretrygd i visse tilfeller

Forslaget innebærer i hovedsak at tidspunkt for beregning av inntekt før uførhet skal fastsettes til en dato forut for mottak av AAP. Regjeringen påpeker at dagens system kan føre til forskjellsbehandling og at AAP blir tatt med i beregningsgrunnlaget for uføretrygd. Problemstillingen gjelder, så vidt Advokatforeningen forstår, i all hovedsak næringsdrivende. Forslaget innebærer i praksis at uføretidspunktet fastsettes på lignende måte som etter hovedregelen for arbeidstakere, det vil si første dag av siste sammenhengende sykmelding eller innvilgelse av AAP som sykepengeerstatning. Dette forslaget innebærer etter Advokatforeningens syn en forenkling, bedre samsvar med reglene ellers og bedre forutsigbarhet.

Advokatforeningen vil på denne bakgrunn støtte forslaget i høringsnotatet punkt 4 og kan forøvrig tiltre departementets begrunnelse.

3.3         Høringsnotatet punkt 5 – forslag om endring av ordlyden i vilkårene for ung ufør-fordel

Forslaget innebærer i hovedsak at årsakssammenhengen mellom alvorlig og varig sykdom/skade/lyte og uførheten må være klart dokumentert. Tidligere har ordlyden gitt uttrykk for at det særlig er alvorlighetsgraden som må være klart dokumentert, mens klarhetskravet nå vil knyttes til årsakssammenhengen, som da må ha foreligget før fylte 26 år. I tillegg presiseres det i høringsnotatet at det skal legges vekt på den medisinske alvorligheten, og at en omfattende funksjonssvikt ikke er tilstrekkelig. Departementet gir uttrykk for at den foreslåtte endringen er av språklig art, og at det ikke er tilsiktet noen materiell endring av vilkårene. Advokatforeningen har ingen innvendinger mot en slik språklig endring, gitt de presiseringer som er angitt i høringsnotatet og som antas videreført i en eventuell lovproposisjon.

Mer presise og ensartede vurderinger hva gjelder den juridiske siden av ung ufør-saker er etter Advokatforeningens syn ønskelige, og en presisering av hvilket kriterium i loven som skal vurderes etter klarhetskravet kan da synes som en egnet lovendring for å oppnå dette. Advokatforeningen vil samtidig påpeke at det framstår som noe uklart om det kan forventes en mer ensartet praksis i NAV og Trygderetten som følge av endringen. Forholdet mellom funksjonsvurderinger og medisinsk alvorlighet er ikke ukomplisert, og grensen vil erfaringsmessig i noen tilfeller være uklar også fra et medisinsk faglig ståsted. Advokatforeningen vil for dette blant annet vise til drøftelsene i Trygderettens femmedlemskjennelse TRR-2004-4943 og etterfølgende trygderettspraksis.

Departementet bør derfor etter Advokatforeningens syn vurdere om det bør gis ytterligere presiseringer i departementets merknader i lovproposisjonen. Disse bør i så fall blant annet gå ut på at det fortsatt er hovedårsakslæren som skal gjelde, og at beviskravet knyttes an mot etablerte terskler for sannsynlighet i rettspraksis. Advokatforeningen vil spesielt vise til at begrepet klar sannsynlighetsovervekt ikke er like strengt som det strafferettslige beviskrav, men samtidig noe strengere enn vanlig sannsynlighetsovervekt.

Advokatforeningen vil etter dette tiltre forslaget i høringsnotatet punkt 5, idet en forutsetter at departementet i lovproposisjonen gir nødvendige presiseringer og forøvrig viderefører hovedelementene ved begrunnelsen som er angitt i høringsbrevet.

4               Avslutning

Advokatforeningen oppfatter at et fellestrekk ved de tre forslagene at det fokuseres på «skjult inntektsevne» eller på at ytelsene skal være forbeholdt dem som har et tydeligere tap av inntektsevne. Generelt kan det derfor sies at det ikke nødvendigvis fremmer arbeidsdeltakelse at ordningene skaper insentiver for å framstå som sykere enn man er. Dette er etter Advokatforeningens syn en iboende fare ved slike innstramminger.

Forslaget om nye regler om revurdering av uføretrygden som sådan, er etter Advokatforeningens syn problematisk av en rekke ulike grunner. Advokatforeningen vil derfor sterkt advare om kompleksiteten og uklarheter en slik endring vil påføre regelverket, og de iboende farer for omfattende klagesaksbehandling som derved oppstår.

De to øvrige forslagene støttes av Advokatforeningen, dog med forbehold om at forslaget om endret ordlyd for ung ufør-reglene suppleres med ytterligere merknader i lovproposisjonen.

Vennlig hilsen

Jens Johan Hjort                                                                                 Merete Smith
leder                                                                                                   generalsekretær