Forslag til endringar i deltakarlova og havressurslova - oppfølging av Meld. St. (2018-2019) Et kvotesystem for økt verdiskapning

Sendt: 02.12.2019

Adressat: Nærings- og fiskeridepartementet

1 INNLEIING

Vi viser til Nærings- og fiskeridepartementets høyringsbrev av 8.10.2019 med forslag til endringar i deltakarlova og havressurslova.

Det er ei prioritert oppgåve for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høyringsfråsegner. Advokatforeningen har derfor ei rekke lovutval innanfor ulike fagområde. I lovutvala sit advokatar med særskilde kunnskapar innanfor det aktuelle fagfeltet. Medlemmane i kvart lovutval er advokatar med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innanfor fagområdet. Arbeidet i lovutvala er frivillig og ulønna.

Advokatforeningen ser det som si oppgåve å vere ein uavhengig høyringsinstans med fokus på rettstryggleik og kvaliteten i lovgivinga.

I saker som gjeld rammevilkåra til advokatane, vil regelendringane likevel også bli vurdert opp mot interessene til advokatbransjen. Det vil i desse tilfella bli opplyst at vi uttaler oss som bransjeorganisasjon, og ikkje som eit uavhengig ekspertorgan. Årsaka til at vi skil mellom desse rollene er at vi ønskjer å oppretthalde og vidareutvikle det truverdet Advokatforeningen har som eit uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivingsprosessen.

I saka om endringar i deltakarlova og havressurslova uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saka er lagt fram for lovutvalet for fangst og fiskeri, som har følgjande medlemmar: Kjetil Haare Johansen (leiar), Gerd Aaland Fagerli, Tore Fjørtoft, Kenneth Mikkelsen og Mons Alfred Paulsen.

2 BAKGRUNN

Nærings- og fiskeridepartementet sende 8. oktober 2019 på høyring forslag som endringar i deltakarlova og havressurslova. Fristen for høyringssvar vart sett til 3. desember 2019.

Advokatforeningen vart ikkje invitert til å gi høyringssvar. Vi ber om at Advokatforeningen i framtida blir ført opp som høyringsinstans i samband med sentrale regelverksendringar innanfor fiskeri og havbruk. Lista over høyringsinstansar er kort, og omfattar til dømes ingen departement. For framtida bør Nærings- og fiskeridepartementet vurdere å leggje opp til breiare høyringar når det er tale om sentrale lovendringar innan fiskeri- og havbrukssektoren.

Forslaget til endringar i deltakarlova og havressurslova er ei oppfølging av Meld. St. 32 (2018–2019) Et kvotesystem for økt verdiskapning (kvotemeldinga). Lovforslaget inneber store endringar i:

• Deltakarlova kapittel III om spesielle løyver (konsesjonar)
• Deltakarlova kapittel IV om andre avgrensingar i kven som kan delta i fisket
• Havressurslova kapittel III om kvotar og fangstmengd.

Bakgrunnen for lovforslaget er drøftingane i kvotemeldinga. Lovforslaget har derfor preg av å vere ei lovteknisk gjennomføring av dei tiltaka som regjeringa der har tatt til orde for. Av den grunn vil Advokatforeningen i sitt høyringssvar leggje forholdsvis stor vekt på lovtekniske spørsmål.

Forslaget er omfattande. I lys av at Advokatforeningen har hatt lita tid til disposisjon, har Advokatforeningen ikkje hatt høve til å gå i djupna på alle punkt.

3 OVERORDNA SYNSPUNKT

3.1 Støtte til forenkling og modernisering
Advokatforeningen støttar forslaget om å forenkle og modernisere reglane i deltakarlova og havressurslova med tilhøyrande forskrifter. Reglane om spesielle løyver, deltakarrettar og kvotar er komplekse. Dei er dermed vanskeleg å forholde seg til for både næringsaktørane, forvaltinga og andre som treng innsikt i reglane. Advokatforeningen er derfor i utgangspunktet tilhengar av at regelverket blir forenkla og modernisert, til dømes ved at ein etablerer eit nytt fiskeriløyve til erstatning for dagens spesielle løyver og deltakaradgangar, og at ein etablerer eit felles system for kvoteutveksling i staden for ei rekke særordningar.

3.2 Forholdet mellom deltakarlova og havressurslova bør vere som i dag
Deltakarlova og havressurslova byggjer i dag på ei klar todeling: Deltakarlova regulerer kven som skal ha tilgang til fisket (adgangsregulering), medan havressurslova regulerer kor mykje som kan haustast, og med kva reiskap (uttaksregulering). Lovforslaget inneber at ein forlét denne klare todelinga, idet departementet har gjort framlegg om ei rekke reglar i deltakarlova som gjeld kvotefaktorar. Dette er reglar om uttaksregulering som systematisk høyrer heime i havressurslova.

Advokatforeningen kan ikkje sjå at departementet har grunngitt kvifor ein har gjort framlegg om å fråvike den systematikken som deltakarlova og havressurslova i dag byggjer på. Departementet bryt dermed med ein lang lovgivingstradisjon innanfor fiskerilovgivinga. Sjølv om det er eit nært samspel mellom adgangsregulering og uttaksregulering, meiner Advokatforeningen at dette skiljet framleis må vere avgjerande for om ein plasserer konkrete føresegner i deltakarlova eller havressurslova.

Dette er ikkje berre eit lovteknisk spørsmål, men også eit spørsmål som kan ha innhaldsmessige konsekvensar, t.d. når det gjeld sanksjonsreglane: Forslaget til nytt tredje ledd i deltakarlova § 19 inneber at departementet kan kalle tilbake eller fjerne kvotefaktorar ved "tilbakekall eller avgrensing av fiskeritillatelser". Brot på adgangsreguleringa kan såleis medføre reduksjon eller bortfall av kvotefaktorar. Derimot kan Advokatforeningen ikkje sjå at brot på uttaksreguleringa i havressurslova kan ha denne konsekvensen. Havressurslova har i alle fall ingen uttrykkeleg heimel for å redusere eller kalle tilbake kvotefaktorar. Etter Advokatforeningens syn bør det vere havressurslova – og ikkje deltakarlova – som fullt ut regulerer reduksjon og bortfall av kvotefaktorar.

3.3 Fiskeriløyve og kvotar bør ikkje gjerast omsetjelege utan ei inngåande prinsipiell drøfting
Eit prinsipielt viktig spørsmål er om fiskeriløyve og kvotar skal kunne overførast. Deltakarlova og havressurslova byggjer på at det ikkje kan skje, sjølv om det er ordningar med erstatningstildeling, strukturering mv. som reelt ligg nær opp til ein overføringssituasjon. I lovforslaget har departementet tatt til orde for reglar om overføring av fiskeriløyve og kvotar. Det er noko uklart i kva grad det er tale om berre terminologiske endringar, og i kva grad det er tale om innhaldsmessige endringar.

Advokatforeningen kan ikkje sjå at oppfølginga av kvotemeldinga krev endringar på dette punktet. Slik Advokatforeningen ser det, er dette eit spørsmål som krev ei nærmare utgreiing før ein eventuelt gjer framlegg om lovendringar.

I det følgjande kommenterer Advokatforeningen først nokre lovtekniske spørsmål, dernest dei konkrete lovendringane.

4 LOVTEKNISKE SPØRSMÅL

4.1 Forholdet mellom deltakarlova og havressurslova
Som allereie nemnt, meiner Advokatforeningen at ein fullt ut bør oppretthalde skiljet mellom adgangsregulering i deltakarlova og uttaksregulering i havressurslova. Om eit fartøy skal utvide driftsgrunnlaget sitt kvalitativt ved å få tilgang på nye konsesjonar, bør det fullt ut vere regulert i deltakarlova med forskrifter. Ønskjer derimot eit fartøy å få utvida driftsgrunnlaget kvantitativt ved å få tilgang på fleire kvotar for same fiskeslag, bør det fullt ut vere regulert i havressurslova med forskrifter. Tilsvarande bør gjelde ved reduksjon eller bortfall av driftsgrunnlaget. Dette er ein ryddig systematikk som er godt innarbeid, og som er vel kjent mellom aktørane og andre brukarar av lova.

Advokatforeningen foreslår på denne bakgrunn at reglane om kvotar og kvotefaktorar som etter lovforslaget skal vere i deltakarlova §§ 14, 15, 16, 17, 18 og 19 i staden blir plasserte i havressurslova. Slik unngår ein å rokke ved den systematikken som ligg til grunn for dagens lover. Som nemnt, bør departementet også vurdere om havressurslova bør ha nærmare reglar om bortfall og reduksjon av kvotefaktorar som sanksjon ved brot på reglane i havressurslova med forskrifter.

4.2 Terminologiske spørsmål
Ordet "fiskeriløyve" ("fiskeritillatelse") blir gjerne brukt om ervervsløyve ("ervervstillatelse"), spesielt løyve ("spesiell tillatelse") og deltakarrett ("deltakeradgang"). Departementet har i høyringsnotatet gjort framlegg om ein anna terminologi. Fellesnemninga "fiskeriløyve" skal etter lovforslaget berre nyttast om det ein i dag kallar spesielt løyve eller konsesjon.

Advokatforeningen reiser spørsmål om det er tenleg å endre terminologien på dette området. "Spesielt løyve" fungerer fint i praksis, og distingverer dei spesielle løyva klart frå ervervsløyvet. "Fiskeriløyve" kan på si side føre til språkleg forvirring, fordi det etter omstenda kan vere uklart om ein også inkluderer ervervsløyvet eller berre siktar til spesielt løyve/konsesjon. Samtidig er det behov for ei fellesnemning for alle fiskeriløyve. Om "fiskeriløyve" heretter berre skal brukast om spesielt løyve, har Advokatforeningen vanskeleg for å sjå at det finst ei anna god nemning som vil omfatte alle slag fiskeriløyver.

Advokatforeningens syn er etter dette at deltakarlova framleis bør tale om "spesiell tillatelse", eventuelt "konsesjon".

Også på eit anna punkt bør den etablerte språkbruken vidareførast. I forslaget til ny føresegn i deltakarlova § 13 har departementet i tredje ledd introdusert omgrepet "fangstet" ("… om fartøyet har fangstet et visst konsum …"). Dette omgrepet er ikkje nytta i deltakarlova eller havressurslova tidlegare. Om dette omgrepet skal ha eit anna innhald enn "høstet"/"hausta", bør lovforarbeida presisere kva denne skilnaden går ut på og kva som skal vere konsekvensen av ulovleg "fangsting", kfr. Havressurslova kap. 9 til 12. I motsett fall bør lovforslaget bruke "høstet" i samsvar med terminologien elles i lova.

4.3 Regulering i lov eller forskrift
I høyringsnotatet punkt 4.2 drøftar departementet om dei nye reglane skal plasserast i lov eller forskrift. Departementet konkluderer med at det er ønskjeleg å lovfeste nokre fleire av dei sentrale ordningane i løyve- og kvotesystemet. Advokatforeningen er samd i at hovudpunkta i regelverket bør vere nedfelt i deltakarlova og havressurslova.

Departementet uttaler vidare at både dei endra og dei nye lovføresegnene i stor grad skal vere lovheimlar for forskrifter som skal fastsetjast av departementet, slik at ein kan oppretthalde det dynamiske elementet i fiskeriregelverket innanfor dei føringane som Stortinget gir.

Advokatforeningen meiner at departementet har gått for langt i denne retninga. Ser ein på dei nye føresegnene, er det omtrent utelukkande heimelsføresegner. Det inneber at lovforslaget ikkje innfrir departementet si målsetjing om at lova sjølv skal regulere sentrale ordningar i løyve- og kvotesystemet. Med den lovgivingsteknikken departementet har lagt opp til, vil ikkje brukarane ut frå lova kunne sjå kva slags reglar som gjeld. Advokatforeningen er innforstått med at fiskeriområdet er eit felt der det er behov for relativt vidfemnande forskriftsheimlar. Dette er likevel ikkje til hinder for at lova sjølv fastset hovudlinjene i regelverket, medan detaljane blir fastsette i forskrift.

Eitt av lovforslaga er etter Advokatforeningens syn særleg uheldig. Dette er forslaget til ei ny føresegn i deltakarlova § 14 om erstatningstildeling av spesielle løyver i lukka fiskeri. I dag følgjer desse reglane uttrykkjeleg av deltakarlova § 17, dvs. at lova sjølv fastset kva reglar som gjeld. Departementet har gjort framlegg om at reglane ikkje lenger skal følgje av lova, men at departementet kan fastsetje slike reglar i forskrift.

Advokatforeningen er prinsipielt usamd i dette og støttar ikkje eit slikt forslag. For det første: Dette er sentrale reglar som i lang tid har stått i lova, og Advokatforeningen er ikkje kjent med at dette har skapt nokon problem i praksis. For det andre: Lovendringa gir svekka demokratisk kontroll. Ho inneber at departementet kan la vere å gi reglar om erstatningstildeling eller fjerne eksisterande reglar utan å involvere Stortinget. Dette er ikkje berre "ei formell endring" (høyringsnotatet s. 25), men ei materiell endring som rokkar ved kompetanseforholdet mellom storting og regjering. For det tredje: Oppfølginga av kvotemeldinga krev ikkje at deltakarlova blir endra på dette punktet, jf. følgjande uttale i høyringsnotatet s. 25: "Kvotemeldinga gjev ikkje systemet med erstatningstildeling noko nærmare omtale og legg i og for seg ikkje opp til endringar av dette". For det fjerde: Departementet har ikkje grunngitt kvifor det er ønskjeleg med ein endring på dette punktet. For det femte: Denne lovgivingsteknikken og denne konkrete lovendringa fører til at forskriftsverket blir unødig stort. Og for det sjette bryt endringa med det departementet uttalte i Prop. 88 L (2014–2015) Endringer i deltakerloven (tildeling av spesiell tillatelse og adgang til å delta i fiske) s. 5-6:

"Departementet foreslår samtidig en lovfesting av gjeldende regler om tildeling av konsesjon, ved utskifting av fartøy og salg av fartøy for fortsatt drift. Disse reglene er i dag fastsatt i forskrifter. Forslaget innebærer således at alle de sentrale reglene om tildeling av konsesjon vil framgå av deltakerloven."

4.4 Utforminga av forskriftsheimlane
Ei rekke av dei føreslåtte forskriftsheimlane er unødig ordrike. I sum inneber dette at lovene blir meir omfattande utan at ein oppnår innhaldsmessige gevinstar.

Eit døme kan illustrere dette. Forslaget til nytt femte ledd i deltakarlova § 15 ledd lyder slik:

"Departementet kan gi nærmere regler om tildeling av kvotefaktorer, herunder fastsette en øvre grense på antall kvotefaktorer pr. fartøy i den enkelte kvotefaktorgruppen (kvotetak), fordele kvotefaktorene tilknyttet den enkelte kvotefaktorgruppe i ulike fartøygrupper, og fastsette vilkår for tildeling."

Etter Advokatforeningens syn bør føresegna heller lyde slik:

"Departementet kan gi nærmere regler om tildeling av kvotefaktorer."

Lovverket blir svært omfattande dersom ein i slike forskriftsheimlar skal gi døme på kva forskriftskompetansen kan nyttast til. Materielt oppnår ein ikkje noko med denne eksemplifiseringa; kompetansen til departementet blir verken vidare eller snevrare. Men lovverket blir i sum vesentleg meir omfattande dersom ein ikkje utformar forskriftsheimlane i samsvar med tradisjonell lovteknikk.

Om departementet har behov for å presisere korleis ein forskriftsheimel primært er tenkt brukt, kan departementet gjere dette i lovforarbeida.

4.5 Behov for overgangsreglar
Departementet har gjort framlegg om eit heilt nytt kvotesystem til erstatning for dagens system. I ein slik situasjon er det naturleg at endringslova inneheld overgangsføresegner. Er tanken at dagens fiskeriløyver og kvoteposisjonar i utgangspunktet skal vidareførast, eller skal alle fartøyeigarane søkje om nye løyver og kvotar, ev. berre dei som i dag har deltakarrettar? Etter Advokatforeningens syn er det behov for overgangsreglar som nærmare føreskriv korleis overgangen til nytt kvotesystem skal skje.

Forslaget til ny føresegn i deltakarlova § 13 første ledd lyder slik:

"Ved overgangen fra et system med krav om spesiell tillatelse eller deltakeradgang til et system med krav om fiskeritillatelse, for deltakelse i lukkede fiskerier, kan departementet bestemme at den lukkede adgangsgruppen skal videreføres som et lukket fiskeri med krav om fiskeritillatelse."

Sidan dette er ei overgangsføresegn, høyrer ho ikkje heime mellom dei permanente føresegnene i deltakarlova. Ho bør heller takast inn som ei overgangsføresegn i endringslova. Vidare bør det gå klart fram om dei som i dag har deltakarrettar, må søkje om tilsvarande fiskeriløyve, eller om dette skal skje automatisk.

4.6 Språkføring
Det er behov for ein grundig språkleg gjennomgang av lovforslaget. Det inneheld ein del språkfeil og tungt språk. Eit døme på begge er forslaget til nytt § 13 andre ledd første punktum i deltakarlova, som lyder slik:

"Hvis et fiskeri er lukket skal det ikke kunne foretas nytildeling av fiskeritillatelser uten etter særskilt beslutning fra departementet, etter en vurdering ut fra deltakerlovens formål."

Føresegna kan i staden formulerast slik utan at innhaldet blir nemnande endra:

"Departementet kan tildele nye fiskeritillatelser for lukkede fiskerier."

Dersom det er viktig å framheve at tildelinga må vere i samsvar med "deltakerlovens formål", kan ein eventuelt føye til: "… dersom deltakerlovens formål tilsier det". Strengt tatt er ei slik tilføying unødvendig, ettersom fiskeristyresmaktene alltid skal utøve sin skjønskompetanse i samsvar med lovsformålet. Om departementet har behov for å presisere at heimelen berre skal kunne brukast i sjeldne tilfelle, kan det påpeikast i lovforarbeida.

Havressurslova har tradisjonelt vore kjent for særs godt språk. Lovforslaget lever dessverre ikkje opp til denne språklege standarden. Fleire stader nyttar ein t.d. "i medhald av", medan "etter" er både kortare og betre på nynorsk.

Eit anna døme er forslaget til nytt andre punktum i havressurslova § 14, som lyder slik:

"Departementet kan setje eit tak på kor mykje kvote enkeltfartøy kan leige inn og ut pr. år, og fastsetje andre avgrensingar i retten til å utveksle kvotar."

Det bør heller stå "kor stor kvote".

Denne føresegna illustrerer også eit anna poeng: Det er stundom uklart om lovføresegna gir heimel for å gi forskrifter, gjere enkeltvedtak eller begge delar. Advokatforeningen går ut frå at den nemnde føresegna er meint å vere ein forskriftsheimel, men det er noko uklart. Etter Advokatforeningens syn bør departementet gå gjennom lovforslaget med tanke på å få opp presisjonsnivået.

5 UTSEGNER OM GJELDANDE RETT

5.1 Innleiing
Høyringsnotatet punkt 2 gjer greie for gjeldande rett. Advokatforeningen set på enkelte punkt spørjeteikn ved departementet si framstilling av gjeldande rett. Sidan framstillinga av gjeldande rett har fått konsekvensar for utforminga av lovforslaga, vil Advokatforeningen kort kommentere dette.

5.2 Om rett til å overføre kvotefaktorar
På s. 12 i høyringsnotatet uttaler departementet følgjande:

"Ved bruk av strukturkvoteordninga vil fartøyeigar måtte oppgje kvotefaktorar samtidig som ho oppgjev konsesjonar eller deltakarrettar. Dei oppgjevne kvotefaktorane vil verte erstatta av nye kvotefaktorar som vert knytte til nytildelte strukturkvotar etter eventuell avkorting. Slike kvotefaktorar vert gjerne omtala som strukturkvotefaktorar, og dei har ikkje same binding til konsesjonen eller deltakarretten som andre kvotefaktorar, gjerne omtala som grunnkvotefaktorar, mellom anna fordi regelverket opnar for at strukturkvotefaktorar kan overførast mellom fartøy utan at konsesjonen eller deltakarretten følgjer med, under føresetnad av at forvaltninga gjev nødvendig løyve (splitting)."

Advokatforeningen reiser spørsmål om dette er ei korrekt framstilling av gjeldande rett. Departementet skriv først at dei oppgitte kvotefaktorane blir erstatta av nye kvotefaktorar. Dette er logisk ettersom fartøyeigaren har oppgitt kvotefaktorane i samband med at fartøyet blir tatt ut av fiske og kondemnert. Men så skriv departementet i same avsnitt at "regelverket opnar for at strukturkvotar kan overførast mellom fartøy". Dei oppgitte kvotefaktorane blir altså ikkje erstatta av nye kvotefaktorar; dei blir overført. Slik Advokatforeningen ser det, er departementet sine utsegner innbyrdes motstridande. Det er den første oppfatninga som synest å vere i samsvar med den allmenne oppfatninga, nemleg at "mottakarfartøyet" prinsipielt får tildelt "nye kvotefaktorar". Advokatforeningen viser i den samanhengen til havressurslova § 14 andre punktum, som talar om "tildeling av slik høgare kvote", altså ikkje overføring. Det same følgjer uttrykkjeleg av forskrift om strukturkvoteordning mv. for havfiskeflåten §§ 7a og 7b og forskrift om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten §§ 11a og 11b.

5.3 Om kvotefaktorar må vere knytte til fiskeriløvyer
Departementet skriv enkelte stader i høyringsnotatet (m.a. i sitatet ovanfor) at kvotefaktorar ikkje alltid vil vere knytte til eit fiskeriløyve, men i staden kan vere knytte til ein strukturkvote. Advokatforeningen stiller seg tvilande til om dette er ei korrekt, fordi denne rettsoppfatninga harmonerer dårleg med det grunnleggjande synet om at det til ein kvote må svare eit fiskeriløvye. Det sentrale er likevel at departementet i forslaget til nytt § 15 fjerde ledd i deltakarlova synest å byggje på ei korrekt rettsoppfatning:

"Kvotefaktorer som er tildelt et fartøy, skal være knyttet til en bestemt fiskeritillatelse som er tildelt fartøyet."

Det same er lagt til grunn i lovforslaget § 14 tredje ledd første punktum.

Høyringsnotatet har skapt uvisse om forholdet mellom kvotefaktorar og underliggjande fiskeriløyve. Advokatforeningen ber derfor om at departementet klargjer dette i proposisjonen.

6 MERKNADER TIL DEI ENKELTE PARAGRAFANE

6.1 Til deltakarlova § 12 Fiskeritillatelse
Advokatforeningen meiner som nemnt at dagens terminologi ("spesiell tillatelse") bør oppretthaldast, og kan ikkje sjå at oppfølginga av kvotemeldinga krev ei anna løysing.

Føresegna i § 12 første ledd andre punktum er overflødig ved sida av føresegna i første punktum. Om departementet likevel ønskjer å lovfeste føresegna, bør "en nærmere definisjon av de" erstattast med "hvilke". Tredje punktum innskrenkar den kompetansen departementet har etter første ledd. Om dette er meininga, kan føresegna bli ståande. I motsett fall, er også denne føresegna overflødig.

6.2 Til deltakarlova § 13 Lukkede fiskerier
Advokatforeningen viser til merknadene i punkt 4.2, 4.5 og 4.6 ovanfor.

I andre ledd siste punktum er følgjande setning overflødig: "dersom en åpen gruppe er opprettet i medhold av deltakerloven § 21."

6.3 Til deltakarlova § 14 Erstatningstildeling av fiskeritillatelser i lukkede fiskerier
Advokatforeningen viser til merknadene i punkt 3.3, 4.1, 4.3, 4.6 og 5.3 ovanfor. Der vart det mellom anna gitt uttrykk for at lova sjølv bør innehalde dei sentrale reglane om erstatningstildeling.

Advokatforeningen ser det som særleg uheldig at ein no har foreslått å leggje inn uttrykket "overføring av fiskeritillatelse mellom fartøy" i § 14 første ledd bokstav c. Den føreslåtte føresegna svarer til § 17 tredje ledd bokstav c i den gjeldande deltakarlova. Føresegna regulerer "splitting" og "oppsamling". Karakteristisk for ei "splitting" er at eit reiarlag blir tildelt spesielt løyve for eit fartøy mot at eit anna fartøy gir opp sitt løyve. Ordninga med "oppsamling" skil seg frå splitting ved at det fartøyet som gir opp sitt fiskeløyve, blir sletta frå merkeregisteret og at det dermed ikkje blir stilt noko krav om at dette fartøyet skal ha eit tilstrekkeleg driftsgrunnlag etter oppsamlinga. I begge tilfella er det tale om å tildele eit spesielt løyve til erstatning for eit tilsvarande spesielt løyve. Det er derfor misvisande når lovforslaget taler om "overføring av fiskeritillatelse mellom fartøy". Det er også direkte i strid med første setning i lovforslaget § 14 første ledd, som taler om tildeling av eit fiskeriløyve, og ikkje om overføring.

Det er neppe behov for føresegna i lovforslaget § 14 andre ledd første punktum ved sida av føresegna i første punktum.

Tredje ledd om kvotefaktorar høyrer systematisk heime i havressurslova.

6.4 Til deltakarlova § 15 Kvotefaktorer
Denne paragrafen bør plasserast i havressurslova, jf. punkt 3.2 og 4.1 ovanfor.

"Kvotefaktor" er eit nytt omgrep i fiskerilovgivinga. Det bør legaldefinerast, ettersom dette omgrepet ikkje er sjølvforklarande, og ikkje inngår i allmenn språkbruk. I høyringsnotatet omtaler departementet kvotefaktorane som "fordelingsnøklar".

Advokatforeningen stiller spørsmål om dette er ein treffande karakteristikk. Fordelingsnøklar er vel snarare det ein nyttar når ein skal fordele det totale talet på kvotefaktorar mellom fartøya i kvar einskild fartøygruppe. Kvotefaktoren er med andre ord ikkje sjølve fordelingsnøkkelen, men det resultatet ein kjem fram til når ein har nytta ein fordelingsnøkkel. Ei anna sak er at det er kvotefaktorane som ligg til grunn for årleg tildeling av kvotar til fartøy.

Føresegna i første ledd tredje punktum er overflødig, og ein bør uansett ikkje bruke uttrykket "definisjon" i denne samanhengen.

I tredje ledd går det ikkje fram om det er departementet eller direktoratet som kan fastsetje ei tidsgrense og om dette skal skje ved lov eller forskrift.

Advokatforeningen er samd i at lovteksten bør presisere at kvotefaktorane alltid må vere knytte til underliggjande fiskeriløyve, jf. fjerde ledd andre punktum.

6.5 Til deltakarlova § 16 Overføring av kvotefaktorer
Advokatforeningen meiner at innføring av ein rett til å overføre kvotefaktorar mellom fartøy er ei prinsipielt viktig endring som krev nærmare utgreiing, jf. punkt 3.3 ovanfor. Ei eventuell føresegn bør uansett plasserast i havressurslova, jf. punkt 3.2 og 4.1 ovanfor.

6.6 Til deltakarlova § 16 a Avgift til strukturfond for fiskeflåten
Forslaget inneber at departementet i forskrift kan fastsetje at "det skal betales en avgift av fangtsverdien til et strukturfond for fiskeflåten". Føresegna er ei oppfølging av forslaget i kvotemeldinga om å innføre ei næringsfinansiert kondemneringsordning for fartøy under 11 (13) meter (sjarkflåten).

Etter Advokatforeningens syn er det vanskelig å lese ut av lovteksten at det er tale om ei næringsfinansiert kondemneringsordning. Uttrykket "strukturfond for fiskeflåten" er lite informativt. Lovteksten bør derfor gi klarare uttrykk for kva ordning det er tale om.

Ei lovføresegn som gir heimel for å påleggje private partar å betale ei avgift, må dessutan presisere kven som skal vere pliktsubjekt, jf. legalitetsprinsippet.

6.7 Til deltakarlova § 17 Fellesskapets kvotebeholdning
Hovudpunkta i reglane om eit felles kvotelager bør gå fram av lova, jf. punkt 4.3 ovanfor.

I første ledd første punktum bør "kvotefaktorer som er tilordnet kvotebeholdningen" erstattast med "kvotefaktorer i kvotebeholdningen". I andre punktum bør "tildelingen" erstattast av "tildelingen av kvotefaktorer".

Advokatforeningen ber departementet vurdere om opprettingen av et kvotelager kan gjennomføres innenfor rammene av EMK P1-1. Det vises i den sammenhengen til at kvoteposisjoner er rettigheter som nyter et visst vern under EMK P1-1, jf. særlig Høyesteretts dom i Rt. 2013 s. 1345 (Volstad-saken).

6.8 Til deltakarlova § 18 Bortfall og tilbakekall av fiskeritillatelser mv.
I § 18 første ledd andre punktum er det foreslått at kvotefaktorar som er knytte til fiskeriløvyet som fell bort eller blir kalla tilbake, skal tilfalle eit felles kvotelager.

Bortfall og tilbakekall av kvotefaktorar bør regulerast i havressurslova, jf. punkt 3.2 og 4.1 ovanfor.

6.9 Til deltakarlova § 19 Tilbakekall av alle fiskeritillatelser i et fiskeri mv.
Advokatforeningen kan ikkje sjå at oppfølginga av kvotemeldinga gjer det påkravd med større endringar i deltakarlova § 19. Dagens lovtekst er formulert på ein kortare og meir elegant måte. Ein bør uansett ikkje tale om "definisjonen" i denne samanhengen, og lovteksten bør ikkje innehalde døme.

Bortfall og tilbakekall av kvotefaktorar bør regulerast i havressurslova, jf. punkt 3.2 og 4.1 ovanfor.

6.10 Til deltakarlova § 21 Begrensninger i adgangen til å delta i enkelte fiskerier
Etter lovforslaget § 21 andre ledd kan skrankar for å delta i enkelte fiskeri knytast til "bestemte redskaper", medan dei etter gjeldande rett kan knytast til "bestemte fiskemetoder".

Advokatforeningen er usikker på om den endra ordlyden er meint å innebere ei realitetsendring, og ber om at departementet presiserer dette i proposisjonen.

6.11 Til havressurslova § 11 Nasjonal kvote, disponibel kvote, restkvote mv.
Lovforslaget bør kunne forenklast språkleg, jf. punkt 4.6 ovanfor. Advokatforeningen har utover dette ingen merknader til føresegna.

6.12 Til havressurslova § 12 Kvotar for fartøy
I lovforslaget § 12 andre ledd bør tilvisinga til deltakarlova § 15 erstattast med ei tilvising til ei tilsvarande føresegn i havressurslova, jf. punkt 3.2 og 4.1 ovanfor. I andre ledd første punktum bør "utgjere kvotefaktorane" erstattast med "svare til kvotefaktorane". Som elles i lovforslaget bør "i medhald av" erstattast med "etter". Føresegna i andre ledd andre punktum er overflødig, ettersom forslaget til ny § 14 gir klar heimel for kvoteutveksling.

6.13 Til § 14 Årleg kvoteutveksling
Advokatforeningen støttar forslaget om å etablere ein marknadsplass for kvoteutveksling. Hovudinnhaldet i ordninga bør gå fram av lova, medan departementet kan gi forskrift med utfyllande reglar, jf. punkt 4.3 ovanfor. Lova bør t.d. slå fast at kvoteutveksling ikkje er tillate på tvers av fartøygrupper.

Ifølgje kvotemeldinga skal det etablerast eit kvotelager der det er kvotar/kvotefaktorar som skriv seg dels frå avkorting ved strukturering, og dels frå konvertering av strukturkvotar (strukturgevinsten). Ifølgje s. 36 i kvotemeldinga skal kvotelagaret leige desse kvotane ut på marknadsplassen. Advokatforeningen kan ikkje sjå korleis dette let seg sameine med kravet om at utveksling av årleg kvote berre kan skje "mellom fartøy". Advokatforeningen ber om at departementet i proposisjonen gjer greie for korleis utleige av kvoter frå kvotelagaret skal skje, og eventuelt justerer ordlyden i lovforslaget for å ta høgde for slik utleige. Uansett bør "pr. år" erstattast med "kvart år" i første ledd andre punktum.

Mellom reglane om kvoteutveksling og om fellesskapets kvotelager er det ein nær samanheng. Begge delar bør derfor regulerast i havressurslova, jf. punkt 3.2, 4.1 og 6.7 ovanfor.

7 AVSLUTNING

Advokatforeningen er positiv til at departementet har tatt initiativ til å forenkle og modernisere kvotesystemet. Det generelle intrykket etter å ha lese høyringsnotatet er likevel at lovforslaget ikkje er tilstrekkeleg gjennomarbeidd. Det er derfor behov for eit språkleg og lovteknisk kvalitetsløft før lovforslaget kan leggjast fram for Stortinget.

 

                                                 Venleg helsing

 


Jens Johan Hjort                                                                 Merete Smith
leiar                                                                                     generalsekretær