NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov

Sendt: 02.12.2019

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1 INNLEDNING


Vi viser til Justis- og beredskapsdepartementets brev av 3. juni 2019 hvor NOU 2019: 5 ble sendt på høring.


Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.
Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.
I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.


I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for forvaltningsrett. Lovutvalget består av Kaare Andreas Shetelig (leder), Steffen Asmundsson, Kristian Brandt, Knut Erik Marthinussen Harjang og Silje Aga Rogan.


Advokatforeningen ønsker med dette å inngi sitt syn på de enkelte elementer i forslaget til ny forvaltningslov. Kommentarene følger kapitlene i NOU 2019: 5.

2 MERKNADER TIL DE ENKELTE FORSLAGENE

2.1 Til kapitel 9

Boks 91.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- en ny alminnelig forvaltningslov
- at kjernen i den nye loven skal være alminnelige saskbehandlingsregler for offentlige forvaltning, tilpasset innbyggernes forventinger og utviklingen i forvaltningens organisering og arbeidsmåter
- at loven skal være utformet i klart språk. 

Utvalget mener at forvaltningsloven fortsatt skal være en alminnelig lov, og at kjernen i den nye loven skal være saksbehandlingsregler for offentlig forvaltning. Utvalget foreslår en ny forvaltningslov, som i stor grad tar sikte på å videreføre gjeldende rett. Advokatforeningen mener at dagens forvaltningslov i hovedsak har fungert godt, men at flere av bestemmelsene kan være vanskelig å anvende i praksis. Advokatforeningen støtter utvalgets forslag om å presisere flere av de bestemmelsene i dagens lov som har vist seg vanskelig å anvende i praksis, slik som reglene om inhabilitet og taushetsplikt. Advokatforeningen er positive til at ulovfestede prinsipper tas inn i loven, men mener det er en svakhet at ikke alle prinsippene er foreslått inntatt i loven, se Advokatforeningens merknader til punkt 11.6 nedenfor.
Advokatforeningen har merket seg at utvalgets forslag til ny lov er søkt utformet i et klart språk, og med en struktur som skal gjøre loven mer tilgjengelig. Advokatforeningen er positive til dette hovedgrepet, selv om det har medført at utvalgets forslag til ny lov inneholder vesentlig flere bestemmelser enn dagens lov.


2.2 Til kapittel 10

Boks 10.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår:
 - å innlde en ny forvaltningslov med en formålsparagraf som gir uttrykk for de mest overordnete og grunnleggende verdiene som loven skal fremmel. 

Utvalget foreslår en formålsparagraf som gir uttrykk for de mest overordnete og grunnleggende verdiene som loven skal fremme. Advokatforeningen er positive til at en ny forvaltningslov inneholder en formålsparagraf, men mener hensynet til rettssikkerhet bør komme klarere fram. Utvalget uttaler i punkt 10.10.3 at formålsparagrafen «bør reflektere de mest grunnleggende hensynene bak loven». Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelder i all hovedsak for offentlig myndighetsutøvelse, og hensynet til den enkeltes rettssikkerhet må veie tyngst. Advokatforeningen foreslår derfor følgende endring i utvalgets forslag til § 1 (1):


"Loven skal legge til rette for at forvaltningens saksbehandling er god, rettssikker, tillitsskapende og effektiv. Den skal ivareta hensynet til den enkelte og til samfunnet." (uthevet her)


Som det fremgår, mener Advokatforeningen det er riktig å innta "rettssikker" i bestemmelsen

2.3 Til kapittel 11

Boks 11.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- at en ny forvaltingslov skal gjelde for alle saker som offentlig forvaltning behandler
- at særlovgivningen kan sette andre krav til saksbehandling for enkelte sakstyper eller forvaltningsorganer 
- å lovfeste en alminnelig rettesnor om saklighet og om samarbeid mellom forvaltningsorganer 

2.3.1 Til punkt 11.2

Utvalget har foreslått at forvaltningsloven skal være en minimumslov. Advokatforeningen støtter dette forslaget.

Advokatforeningen er enig i at det kan finnes fornuftige grunner for at regler i forvaltningsloven skal kunne fravikes. Utvalget foreslår at dette i så fall enten må gjøres med hjemmel i forvaltningsloven selv eller i særlov. Det holder altså ikke med forskrift til særlov. Dette medfører at Stortinget må ha tatt stilling til spørsmålet. Advokatforeningen er enig i at unntak fra forvaltningsloven i hovedsak bør skje i lovs form.


2.3.2 Til punkt 11.6

Utvalget drøfter i punkt 11.6 om ulike prinsipper bør tas inn i loven eller ikke. At utvalget foreslår å ta inn noen prinsipper men avviser andre, er en svakhet og begrunnelsen for dette er ikke overbevisende. Advokatforeningen mener at enten bør alle prinsipper med eller så bør ingen tas med.


2.3.3 Til punkt 11.7


Det finnes noe som heter "god forvaltningsskikk". I likhet med prinsippet om "god folkeskikk" kan "god forvaltningsskikk" sies å være hva man kan forvente av forvaltningen hva gjelder oppførsel. Dette trenger ikke nødvendigvis være forventninger av rettslig karakter, men det kan også være det. Utvalget mener det vil skape uklarhet om hvilke rettslige krav som stilles til saksbehandlingen om man lovfester kravet til "god forvaltningsskikk". Advokatforeningen følger ikke helt begrunnelsen.

Sivilombudsmannen har bygget en del av sin praksis nettopp på prinsippet om "god forvaltnings¬skikk". Det kan også være instruktivt å lovfeste et slikt krav og øke bevisstheten om dette kravet. Lovfesting vil også kunne ha en viss oppdragende effekt på forvaltningen selv. Om det ikke lovfestes, kan det svekke den status dette ulovfestede kravet vitterlig har hatt i forvaltningsretten.


Utvalget har begrunnet hvorfor noen prinsipper bør lovfestes mens andre ikke bør det. Når man først foreslår å lovfeste noen prinsipper, bør prinsippet om kontradiksjon være blant dem. Kontradiksjonsprinsippet har et relativt klart innhold slik at innvendingen mot kravet til "god forvaltningsskikk" om uklare kanter, ikke treffer kontradiksjonsprinsippet på samme måte. Rett nok vil flere av særreglene i forvaltningsloven nettopp lovfeste sider av kontradiksjonsprinsippet, men både for publikum og forvaltningen selv vil det øke bevisstheten om kontradiksjons¬prinsippet og dets viktighet om det lovfestes. Viktigere er det at praksis siden vedtakelsen av vår nåværende forvaltningslov har vist at det vil dukke opp situasjoner hvor de vedtatte regler som skal dekke opp for kontradiksjonsprinsippet, ikke treffer, men hvor det like fullt er riktig at den private part bør gis rett til kontradiksjon.


Utvalget har drøftet – men avvist – å lovfeste et krav til forsvarlig forvaltning. De utfordringer som påpekes med å definere hva et slikt krav i så fall skal romme, mener Advokatforeningen bør kunne overkommes ved hjelp av fornuftige drøftelser i forarbeidene. Det vises i denne sammenheng blant annet til Erik Boe, Forsvarlig forvaltning (2018).


Et område hvor både kravet til "god forvaltningsskikk", kontradiksjonsprinsippet og kravet til forsvarlig forvaltning kan være aktuelt, er forvaltningens mediehåndtering. Som påvist av Hans Petter Graver, Rettslige sider ved forvaltningens mediehåndtering, TfR-2007-321, er rettsreglene om forvaltningens mediehåndtering få og rammen for forvaltningens opptreden vid. De reaksjoner eller sanksjoner som står til rådighet for den som føler seg krenket eller skadet ved forvaltningens medieopptreden, er tilsvarende få. De fleste av de krav som kan stilles til forvaltningens saksbehandling og vurdering før den ytrer seg, har karakter av krav til god forvaltningsskikk og ikke av rettsregler. Advokatforeningen kjenner flere eksempler på at forvaltningen har brukt mediene på en måte som for den private part fremstår som kritikkverdig. Når forvaltningsloven først skal revideres, er det overraskende at utvalget ikke har drøftet dette temaet nærmere. Under enhver omstendighet viser dette viktige området at kravet om "god forvaltningsskikk", kontradiksjonsprinsippet og prinsippet om forsvarlig forvaltning bør inntas i loven.


2.3.4 Til punkt 11.8


Utvalget fremhever flere gode grunner for å innta et systemkrav i forvaltningsloven. Likevel "viker [utvalget] tilbake fra å foreslå" å innta et slikt krav i loven. Rett nok gjelder forvaltningsloven behandlingen av den enkelte sak og skal i mindre grad være rettet mot organiseringen av forvaltningens virksomhet. Advokatforeningen kan likevel ikke se at dette er et tungtveiende argument mot å lovfeste et systemkrav. Det blir kunstig å oppstille et skille mellom systemet og behandlingen av den enkelte sak ettersom systemet i mange tilfeller kan være hovedårsaken til at det går galt.


Rett nok kan det være systemfremmed å innta et krav til systemet i forvaltningsloven. Imidlertid, siden noen prinsipper og krav er funnet tilstrekkelig begrunnet til å bli inntatt, mens andre ikke er det, vil det faktum at et slikt systemkrav ikke er inntatt i loven i seg selv kunne bidra til å svekke de krav som kan stilles til forvaltningens virksomhet. Advokatforeningen mener derfor dette i seg selv er et argument for å lovfeste et slikt systemkrav. Samtidig mener Advokatforeningen dets innhold kan være som etter gjeldende rett. Til dette vil Advokatforeningen også peke på at lovgivningen eksempelvis stiller klare (og omfattende) krav til ledelsen i et selskap eller en stiftelse og at det derfor ikke ville vært for mye forlangt at lovgivningen også stiller (visse) krav til ledelsen av forvaltningsorganer. Under enhver omstendighet blir det litt for spinkelt når utvalget i sin begrunnelse for å la være å foreslå et slikt systemkrav, peker på at det uansett er et ledelsesansvar.


2.4 Til kapittel 12 – Forvaltningslovens virkeområde

Boks 12.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår:
- at lvoen skal gjelde for all ooffentlig forvaltning, men ikke for stortinget og dets organer, og helelr ikke for domstolene
- at loven skal gjelde for private aktører når de utøver delegert offentlig myndighet
- at loven ikke skal gjelde generelt for statsforetak og andre offentlig eide selskaper, men bare når de utøver offentlig myndighet
- at dagens unntak for saker som behandles etter enkelte andre lover, videreføres

I utvalgets forslag til ny § 2 om lovens virkeområde videreføres i stor grad gjeldende rett. Virkeområdet er dels definert ut ifra hvem som gjør noe og hva man gjør.
I forvaltningsloven § 1 andre setning står det i dag at loven i tillegg til å gjelde for forvaltnings¬organer, gjelder for «et hvert organ for stat eller kommune». Begrepet «organ» omfatter i denne sammenhengen selvstendige rettssubjekter. Hvorvidt et organ blir ansett for å være «for stat eller kommune», beror på en konkret helhetsvurdering hvor det legges vekt på virksomhetens formål, organisering, oppgaver og finansiering. Grensedragningen kan ofte skape usikkerhet og typiske grensetilfeller er selskaper, stiftelser og andre selvstendige rettssubjekt som er opprettet av det offentlige og som verken driver ren forretningsvirksomhet eller utøver ren delegert offentlig myndighet. 


Etter utvalgets forslag skal loven skal gjelde for forvaltningen og andre som «utøver delegert offentlig myndighet». Utvalget foreslår dermed at statsforetak 1, interkommunale selskap, særlovselskaper, selskaper opprettet på privatrettslig grunnlag og stiftelser m.v. skal falle utenfor forvaltningslovens regler med mindre de utøver delegert offentlig myndighet. Det innebærer at det ikke lenger skal foretas noen konkret vurdering som omtalt ovenfor.


Den viktigste endringen er, slik Advokatforeningen oppfatter det, at utvalget foreslår klare og mindre skjønnspregede regler i grensetilfeller. I praksis innebærer denne forenklingen og klargjøringen at færre organer vil være omfattet av forvaltningslovens regler om inhabilitet, veiledningsplikt og taushetsplikt i tilfeller der de ikke «utøver delegert offentlig myndighet».


Virkeområdet til forvaltningsloven er uklart og klarere regler vil åpenbart være en fordel. På den annen side er Advokatforeningen bekymret for at et betydelig antall organer, som tidligere har vært underlagt forvaltningslovens regler, unntas fra forvaltningslovens regler om inhabilitet, veiledningsplikt og taushetsplikt.


Staten og kommunene bruker statsforetak, særlovsselskaper, stiftelser og interkommunale selskaper til mange ulike oppgaver – alt fra forretningsvirksomhet til oppgaver som faller inn under mer tradisjonell forvaltningsvirksomhet. Eksempler på det siste kan for eksempel være Enova SF som har som hovedoppgave å yte tilskudd fra offentlige midler eller et interkommunalt selskap som er opprettet for å ha felles brannvesen, IKT-samarbeid eller helsetjenester for flere kommuner. Etter Advokatforeningens syn er det uheldig at slike organer automatisk faller utenfor forvaltningslovens regler om inhabilitet, veiledningsplikt eller taushetsplikt. Utvalget påpeker selv på s. 167 og 168 at den løsningen utvalget har falt ned på, kan være uheldig for flere av statsforetakene og for interkommunale selskap som driver med offentlig oppgaveløsning. Utvalget legger avgjørende vekt på klare regler.


Advokatforeningen oppfordrer departementet til å vurdere om man kan finne løsninger som i større grad sikrer at statsforetak, særlovsselskaper, interkommunale selskaper og stiftelser som opprettes av det offentlige, og som bør være underlagt regler i forvaltningsloven, blir det. Samtidig bør man ikke ende opp med en skjønnsmessig vurdering slik som i dag. Denne problemstillingen må ikke nødvendigvis løses i forvaltningsloven, det kan også løses i statsforetaksloven, lov om interkommunale selskap, i lover om oppretting av særlovsselskap, i slike selskapers vedtekter eller ved opprettelsen av stiftelser. Eksempelvis kan man tenke seg en bestemmelse i lov om interkommunale selskaper og statsforetaksloven som pålegger de organene som oppretter selskapet å vurdere om deler av forvaltningsloven skal gjelde for organet.

2.5 Til kapittel 13 – Alminnelige spørsmål om saksbehandlingen

Bosk 13.1 Utvalgets forslag 

Utvalget foreslår
- å lovfeste at forvaltningsspråket er norsk, og at forvaltningsorganet skal bruke et klart, presist og så vidt mulig tilpasset språk
- å lovfeste at forvaltningsorganet skal opplyse om sannsynelig saksbehandlingstid straks når det mottar en søknad, eller senest ved foreløpig svar innen én måned
- en ny partsdefinisjon med sikte på å klargjøre partsbegrepet
- regler om gebyr for saksbehandlingen, herunder en forskriftshjemmel

2.5.1 Skriftlighet og krav til språk


Advokatforeningen støtter videreføringen av regelen om at saksbehandling skal foregå skriftlig. Utvalget peker på at parten likevel i rimelig utstrekning må kunne få snakke med saksbehandleren. Det er Advokatforeningen enig i.


Advokatforeningen er også enig i forslaget om å lovfeste at forvaltningsspråket i utgangspunktet skal være norsk, uten at det er til hinder for at forvaltningen i noen tilfelle vil være forpliktet til å oversette dokumenter eller tilby tolk. Advokatforeningen støtter også forslaget om et krav til klart språk.


2.5.2 Partsbegrepet


Utvalget har søkt å klargjøre partsbegrepet i forvaltningsloven i forslaget til ny § 6 tredje ledd. Etter Advokatforeningens syn er den foreslåtte ordlyden en forbedring og en klargjøring. Foreningen støtter dermed utvalgets forslag til ny ordlyd.


Utvalget drøfter om partsbegrepet bør utvides eller innskrenkes i forhold til gjeldende rett. Et vidt partsbegrep er verken en ubetinget fordel eller ulempe for den private part. Det kommer an på ståsted i den enkelte sak. Advokatforeningen kan i det vesentlige slutte seg til utvalgets vurdering av partsbegrepet og hvem som bør regnes som part i en forvaltningssak.


Forholdet mellom partsbegrepet og retten til innsyn i sakens dokumenter når det er flere parter i en sak, er for dårlig regulert i dagens lov. En part har i utgangspunktet krav på innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18. Partens rett til innsyn i sakens dokumenter er en grunnleggende rettighet som er helt nødvendig for å ivareta partens interesser på en forsvarlig måte. Samtidig kan det være problematisk å gi alle parter innsyn i saksdokumenter som gjelder andre parter i samme sak. Det gjelder særlig i saker med forretningshemmeligheter eller sensitive personopplysninger.

Denne problemstillingen har utvalget skissert, men ikke foreslått noen løsning for. Utvalget foreslår kun at det skal lages en ny innsynslov som behandler denne typen problemstillinger. Advokatforeningen mener rett til innsyn i sakens dokumenter bør reguleres i forvaltningsloven fordi innsyn i sakens dokumenter er en grunnforutsetning for forsvarlig saksbehandling. Samtidig må det utredes hvordan man kan regulere saker med flere parter og retten til innsyn bedre enn i dag.


2.5.3 Det offentliges kostnader ved saksbehandlingen


Utvalget skriver at utgangspunktet og hovedregelen er at det offentliges utgifter skal dekkes over offentlige budsjetter gjennom skattlegging. Dette utgangspunktet er Advokatforeningen enig i. Gebyrer for saksbehandlingen krever særskilt hjemmel.

Forvaltningsloven § 27a gir i dag hjemmel for å gi forskrift om gebyrer og lignende. Bestemmelsen er foreslått videreført i forslag til ny § 18. I den nye § 18 foreslår utvalget å lovfeste at gebyr for søknadsbehandling ikke bør overstige selvkost for forvaltningens behandling av søknader på området og at gebyrer for klage skal betales tilbake dersom klagen fører frem. Advokatforeningen støtter forslagene.

2.6 Til kapittel 15 – Delegasjon

Boks 15.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- å lovfeste regler om delegering i statsforvaltningen
- at direktorater og organer i statsforvaltninger under departementsnivå kan delegere myndighet til underordnete organer når de har fått sæskilt adgant til det, eller det skjer for å utfylle vedtak som det delegerende organet treffer
- at det delegering til kommuner, fylkeskommuner, private og lovfestede uavhengige organer bare kan skje i medhold av lov
- at det treffes tiltak for å sikre oversikt over tilgang til delegeringsvedtak
- at et forvaltningorgan alltid skal gjøre en selvstendig vurdering av saken, selv om det gjør bruk av utenforsående i saksaforbredelsen

Utvalget foreslår å lovfeste regler om delegasjon i statsforvaltningen i utkastet kapittel 3. Advokatforeningen støtter forslaget. Å lovfeste reglene om delegasjon er viktig både for å klargjøre gjeldende rett og av informasjonshensyn.

Advokatforeningen er i hovedsak enig i den foreslåtte reguleringen.

Kapittel 15 i NOUen kalles «Delegering i statsforvaltningen», og Advokatforeningen oppfatter det slik at man ikke har hatt til formål å regulere delegasjon i kommunene i forvaltningsloven. Advokatforeningen vil påpeke at det i så fall også burde fremgått av ordlyden i forslaget til ny § 23 første ledd. Tilsvarende burde man tatt ut reguleringen med henvisning til kommuneloven i de øvrige bestemmelsene i kapitlet. Leses utredningen og ordlyden i de foreslåtte bestemmelsene i sammenheng med kommuneloven, er det nå uklart hvorvidt deler av den foreslåtte reguleringen i forvaltningsloven likevel er ment å gjelde for kommunesektoren. Delegasjon i kommunene er allerede regulert i kommuneloven, og det er ikke behov for regulering i forvaltningsloven i tillegg. Det skaper kun uklarhet. Skulle man mene at det er behov for å klargjøre reglene for delegasjon i kommunene også, bør det skje i kommuneloven, ikke i forvaltningsloven.

Utvalget skriver på side 218 i utredningen:

«Samlet sett kan det være et ganske komplekst regelverk som bestemmer hvilket forvaltningsorgan som kan utøve en bestemt myndighet. Kompleksiteten øker fordi man ofte lar være å oppheve tidligere vedtak om oppgavefordeling eller delegering når det treffes et nytt vedtak om dette. Undertiden skjer delegering nokså uformelt ved et brev fra det organet som delegerer, til det organet som får delegert myndighet.
Denne situasjonen gir dårlig oversikt både for forvaltningen selv, publikum og de organer som skal kontrollere offentlig forvaltning. Det blir unødig vanskelig for publikum å finne frem til rett forvaltningsorgan og for forvaltningen å veilede dem dit. Utvalget mener derfor at det bør treffes tiltak som kan gi bedre oversikt over hvordan myndighet etter forskjellige regler er fordelt mellom forvaltningsorganene.»


Dette er Advokatforeningen helt enig i. I noen tilfeller er det i dag svært vanskelig og tidkrevende å finne ut hvilket forvaltningsorgan man skal forholde seg til.

Utvalget foreslår å stille krav om at vedtak om delegasjon må være skriftlig. Etter Advokatforeningens syn er det klart at vedtak om delegasjon må være skriftlig. Det avbøter imidlertid ikke problemene utvalget selv har skissert ovenfor. Heller ikke flertallets forslag i § 25 andre ledd om at hvert departement skal «gjøre tilgjengelig og holde ved like delegeringsvedtak på sitt område», er godt nok. Advokatforeningen slutter seg til mindretallet som foreslår at beslutninger om delegasjon skal kunngjøres i Norsk Lovtidende. Advokatforeningen kan ikke se at det er særlig tungvidt for departementene å kunngjøre vedtak om delegasjon i Norsk Lovtidende. Kunngjøring i Norsk Lovtidende gir en offentlig tilgjengelig fellesløsning for alle departementene. For de som skal forholde seg til forvaltningen, vil det være en åpenbar fordel.

Utvalget har i forslag til ny § 26 foreslått en regel om bruk av private sakkyndige, konsulenter og lignende i saksforberedelsen. Advokatforeningen er positiv til forslaget. Det er klart at forvaltningen må ha anledning til å innhente sakkyndig bistand når den har behov for det. Det kan for eksempel være i medisinske, tekniske, juridiske, takstfaglige eller barnefaglige spørsmål. I mange tilfeller vil bistand fra sakkyndige være en nødvendig forutsetning for at forvaltningen kan fatte et forsvarlig vedtak. På den annen side er det viktig at forvaltningen ikke overlater til private aktører å bestemme innholdet av vedtak eller lar private aktører ta over saksbehandlingen. Den foreslåtte bestemmelsen i § 26 avveier disse hensynene mot hverandre og kan være en viktig påminnelse til forvaltningen om at den er nødt til å ta selvstendig stilling til saker selv om sakkyndige anvendes under saksforberedelsen

2.7 Til kapittel 16 – Inhabilitet

Boks 16.1 Utvalget foreslår

Utvalget foreslår
- språklige forenklinger på en rekke punkter, og at reglene om inhabilitet struktureres på en annen måte enn i dag 
- Flere endringer i inhabilitetsgrunnene som uten videre leder til inhabilitet, blnt annet at
  - samboerskap likestilles med ekteskap og flere avsluttende relasjoner omfattes
  - kretsen av slektskapsrelasjoner utvides til slektninger til og med fetter og kusine 
  - nært vennskap og uvennskap skal omfattes
  - tidligere å ha truffet avgjørelse i sak som nå behandles i klageinstansen, uten videre skal lede til inhabilitet fpr alle andre enn regjeringsmedlemmer
  - det skal gjelde en generell karanteneperiode på ett år ved visse representasjonsforhold 
- å innta i loven nærmere retninglinjer for når en person er inhabil etter konkret vurdering 

2.7.1 Til punkt 16.4 Generelle synspunkter


Utvalget foreslår i hovedsak en videreføring av dagens regler med en kombinasjon av regler som medfører inhabilitet uten videre, og en bestemmelse som medfører inhabilitet etter en konkret helhetsvurdering. Utvalget mener samtidig det vil gi større klarhet og regler som er enklere å anvende, om noen flere situasjoner med et begrenset vurderingstema kan tas med blant reglene om inhabilitet uten videre.


Advokatforeningen er enig i at tidligere inndeling burde videreføres, og at det er en fordel at man klargjør flere tilfeller som uten videre leder til inhabilitet.


2.7.2 Til punkt 16.6 Ulike inhabilitetsgrunner


Utvalget gjennomgår ulike konkrete inhabilitetsgrunner som uten videre leder til inhabilitet og utvider og klargjør disse, bl.a. ved at kretsen utvides til fetter og kusine, samboer og personer med nært vennskap eller direkte motsetningsforhold. Advokatforeningen støtter denne utvidelsen og klargjøringen.


2.7.3 Til punkt 16.6.8 Inhabilitet som følge av tidligere saksbehandling i forvaltningen


I pkt. 16.6.8 foreslår utvalget i forslaget til ny lov § 28 (4) at person i klageinstansen bare er inhabil når vedkommende tidligere har truffet avgjørelse i saken. Dette innebærer at en person som har forberedt saken i første instans, ikke uten videre er inhabil til å treffe vedtak i klagesaken.


Advokatforeningen er uenig i dette og mener at den som har forberedt saken i første instans ikke bør treffe vedtak i klageinstansen. Selv om det vil være ulik grad av involvering for den som forbereder saken, vil vedkommende ofte ha skrevet innstilling til vedtak og på annen måte involvert seg i førsteinstansens vedtak på en slik måte at det svekker tilliten til vedkommendes habilitet. Advokatforeningen mener det er svært viktig at borgerne har tillit til at en klagebehandling gir en ny uhildet vurdering av saken, og mener det derfor er viktig at den som treffer vedtak i klageinstansen i minst mulig grad skal ha vært involvert i førsteinstansens vedtak.


Det er videre grunn til at anta at en slik situasjon vil oppstå i et så begrenset antall tilfeller at en strengere regel ikke vil skape noen større problemer i praksis.
På den annen side har Advokatforeningen i prinsippet ingen innvendinger til utvalgets oppfatning om at den som tilrettela grunnlaget for, eller traff, avgjørelse i saken i underinstansen, forbereder saken før oversending til klageinstansen. Det samme gjelder som hovedregel der klageinstansen opphever vedtaket og sender saken til ny behandling i underinstansen. Imidlertid kan det som i dag tenkes tilfeller der den som tilrettela grunnlaget for, eller traff, avgjørelse i saken i førsteinstans, har opptrådt på en slik måte at det blir inhabilitet etter en konkret vurdering. Selv om disse tilfellene er få, bør det ikke utelukkes.

2.8 Til kapittel 17 – Alminnelig informasjonsvirksomhet og veiledningsplikt

Boks 17.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår 
- at den alminnelige veiledningsplikten på forvaltningsorganets saksområde i all hovedsak skal videreføres
  - at organett skal vurdere den enkeltes behov forveiledning
  - at veiledningen skal tilpasses organets kapasitet og sakens karakter
- en rette til muntlig samtale for den som har et reelt behov for det.
- en rett til muntlige samtaler i et personlig møte hvis det er nødvendig for sakens opplysning

2.8.1 Til pkt. 17.3.5


Utvalget foreslår at den alminnelige veiledningsplikten videreføres. Advokatforeningen støtter dette.


I punkt 17.3.5 drøfter utvalget veiledningspliktens generelle virkeområde, og utvalget mener blant annet at det har betydning for omfanget av plikten at parten er representert ved advokat. Advokatforeningen er uenig i dette. Veiledningsplikten skal bidra til at parten kan ivareta sine interesser på en best mulig måte, og stimulerer til dialog mellom forvaltningen og parten. Redusert plikt til å veilede når parten er representert ved advokat, kan bidra til at saksforberedelsen får mer karakter av en «partsprosess», og at forvaltningen av den grunn kan «låse seg» til et standpunkt. Det kan også føre til at partene finner det mest hensiktsmessig at advokaten ikke opptrer på klientens vegne utad overfor forvaltningen.


Redusert plikt til å veilede i tilfeller der parten er representert ved advokat kan også bidra til å øke partens kostnader. Det gir dessuten liten mening å skulle bruke veiledningsplikten generelt til å begrense hvilke kostnader som kan kreves dekket etter dagens § 36, og samtidig mene at omfanget av plikten er begrenset når parten er representert ved advokat. Parten risikerer med andre ord at forvaltningen skyver ansvaret for å veilede parten over på partens advokat, samtidig som forvaltningen avkorter kravet om dekning av sakskostnader når parten er representert ved advokat.


2.8.2 Til pkt. 17.3.6


Forvaltningens veiledningsplikt ses ofte i sammenheng med hva som anses som «nødvendige» sakskostnader etter dagens fvl. § 36. Dette er generelt ikke særlig treffende. Som utvalget selv skriver på side 251, har den alminnelige veiledningsplikten mindre betydning etter at vedtak er truffet i første instans. Retten til sakskostnader omfatter etter gjeldende rett bare kostnader som er nødvendige for å få endret et vedtak. Erfaringen er at etter at vedtak er truffet i første instans, har klagesaks¬behandlingen mer preg av en partsprosess med liten plass for veiledningsplikten.

 
Utvalgets flertall har foreslått å oppheve retten til å kreve sakskostnader dekket etter dagens § 36 i forvaltningsloven. Forutsatt at departementet går videre med dette forslaget, mener Advokatforeningen at veiledningsplikten bør vurderes utvidet. I alle fall kan ikke veiledningspliktens omfang gjøres avhengig av om parten er representert ved advokat eller ikke.

2.9 Til kapittel 18 – Digital saksbehandling og kommunikasjon

Boks 18. 1 Utvlagets forslag

Utvalget foreslår
- en bestemmelse for helautomatisert behandling av personopplysninger
- at forvaltningsorganet skal skal dokumentere automatiserte beslutningssystemers rettslige innhold
- at forvaltningsorganet aktivt skal gjøre slik dokumentasjon offentlig tilgjengelig, hvis ikke annet følger av lov eller forskrifter eller særlige hensyn taler mot det
- at forvaltningsorganet skal være tilgjengelig for kontakt i effektive og sikre kanaler
- å videreføre gjeldende regler om digital post

2.9.1 Til punkt 18.3.3


Advokatforeningen støtter utvalgets forslag om å ta inn i loven en bestemmelse som kan gi grunnlag for helautomatisert behandling og avgjørelse. Advokatforeningen mener at flertallets forslag til hjemmelsgrunnlag ivaretar de kryssende hensynene på en bedre måte enn mindretallets forslag. Flertallets forslag innebærer at lite inngripende avgjørelser kan treffes ved helautomatisert behandling med hjemmel i forslaget § 11. For andre avgjørelser gir forslaget § 11 en forskriftshjemmel. Kravet om forskriftshjemmel innebærer at det må gjennomføres en høring før helautomatisering av saksbehandlingen kan skje. Advokatforeningen mener høringen vil føre til større åpenhet og diskusjon om innføringen av helautomatisert saksbehandling og om systemets rettslige innhold.


Advokatforeningen støtter utvalgets forslag om at forvaltningsorganet skal dokumentere automatiserte saksbehandlingssystemers rettslige innhold, og at denne dokumentasjonen som utgangspunkt skal offentliggjøres. Utvalgets forslag til § 12 (1) er formulert som en plikt for forvaltningsorganet. Advokatforeningen kan imidlertid ikke se at utvalget drøfter hvilke konsekvenser brudd på disse pliktene skal ha. En mulig innfallsvinkel er at dokumentasjonskravet er en forutsetning for at den helautomatiserte saksbehandlingen skal være tillatt, enten etter hjemmelen i § 11 (1) andre setning eller forskrift gitt med hjemmel i § 11 (1) første setning. Alternativet er å anse dette som en slags ordensforskrift, som er uten betydning for gyldigheten av saksbehandlingssystemet. Mangelfull dokumentasjon må i så fall bedømmes som «andre feil» etter forslaget § 74 (2), og som kan føre til at vedtak truffet etter en helautomatisert saksbehandling blir ugyldig dersom det kan ha påvirket vedtakets innhold.


2.9.2 Til punkt 18.3.4


Utvalget foreslår ingen plikt for forvaltningen til å tilby digital kommunikasjon. Advokatforeningen stiller seg noe spørrende til dette, all den tid digital kommunikasjon er den dominerende måten borgerne har kontakt med forvaltningen på i dag. En slik plikt for forvaltningen kan bidra til raskere utvikling av digitale løsninger i det offentlige, og på sikt til en mer effektiv forvaltning.


Advokatforeningen støtter utvalgets syn om at det ikke skal kreves at borgeren benytter seg av digitale kanaler.

2.10 Til kapittel 19 – taushetsplikt

Boks 19.1 Utvalgets foreslag

Utvalget foreslår
- at opplysninger om noens personlige forhold skal være undeergitt taushetsplikt så lenge den opplysningen knytter seg til, er i live, og deretter ytterlige 20 år
- at opplysninger om drifts- eller forretningshemmeligheter skal være undergitt taushetsplikt i 60 år
- at det ikke lenger skal være et vilkår at drifts- eller forretningshemmeligheter skal ha konkurransemessig betydning for å være undergitt taushetsplikt
- at det skal være adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med personer i samme forvaltningsorgan eller i andre forvaltningsorganer som har saklig behov for dem
- at opplysninger om noens personlige forhold bare kan deles med andre der deling utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak
- at det skal være adgant til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre dersom det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse eller for å unngå vesentlig skade eller tap
- at opplysninger som er undergitt taushetsplikt skal oppbevares forsvarlig , og at det skal etablere systemer for tilgangskontroll og sporbarhet

2.10.1 Generelle merknader til utvalgets forslag


Utvalget foreslår å opprettholde alminnelige regler om taushetsplikt i ny forvaltningslov. Forholdet til yrkesmessig taushetsplikt, herunder advokaters taushetsplikt, er bare i liten grad problematisert.


Advokatlovutvalget har i NOU 2015: 3 drøftet advokaters taushetsplikt der det offentlige er klient. Advokatlovutvalget konkluderer med at offentleglova i utgangspunktet gir rett til innsyn i informasjon som er underlagt advokaters taushetsplikt, når informasjonen befinner seg hos organet. Advokatforeningen mener, i likhet med Advokatlovutvalget, at dette er uheldig. Det vises til Advokatlovutvalgets drøftelser i NOU 2015: 3 side 225 og side 212-213. Det er betenkelig at det gjelder bevisforbud om betroelser etter tvisteloven § 22-5 (1) og straffeprosessloven § 119, mens enhver kan kreve innsyn i de samme opplysningene når de befinner seg hos forvaltningen.


Advokatforeningen mener det bør tas inn en bestemmelse om at forvaltningen ikke kan kreve å få opplysninger som er undergitt sterk taushetsplikt. En slik bestemmelsen kan utformes etter mønster fra reglene om bevisforbud om betroelser i tvisteloven § 22-5 og straffeprosessloven § 119. For øvrig følger nok en slik taushetsrett allerede av gjeldende rett, sml. NOU 2019: 15 s. 129. Generelt mener Advokatforeningen at forholdet til sterk taushetsplikt er for lite omtalt i utredningen, og at departementet må se nærmere på dette spørsmålet.


Advokatforeningen mener dessuten at det bør tas inn en bestemmelse i forvaltningsloven som pålegger forvaltningen taushetsplikt i den utstrekning opplysningene er undergitt sterk taushetsplikt.


2.10.2 Til pkt. 19.10.1


Advokatforeningen støtter forslaget til presisering av hva som menes med noens personlige forhold. Advokatforeningen er imidlertid skeptisk til å presisere at «opplysninger om straffbare forhold i verv eller ledende stilling i offentlig tjeneste» ikke anses som noens personlige forhold. Utvalget synes med dette forslaget å ta sikte på å kodifisere gjeldende praksis. Problemet er at gjeldende praksis ikke er absolutt, og at spørsmålet om hvorvidt opplysninger om straffbare forhold er underlagt taushetsplikt, beror på en bredere vurdering der flere forhold har betydning. For det første er det uklart hva som ligger i begrepet «straffbare forhold», og hvor grensen mellom «straffbare forhold» og de faktiske omstendighetene som ligger bak skal trekkes. For det andre er det uklart hva som ligger i «offentlig tjeneste». Muligens skal dette uttrykket dekke også virksomheter som ikke er omfattet av forvaltningsloven, men den nærmere avgrensningen er ikke drøftet av utvalget og kan ikke utledes av ordlyden.
For det tredje avklarer ikke utvalget dagens noe uklare praksis med hensyn til straffbare forhold begått av personer som tilhører yrkesgrupper med særlig tillit, for eksempel advokater og helsepersonell. Det at man har skilt ut straffbare forhold i verv eller ledende stilling i offentlig tjeneste, mens opplysninger om straffbare forhold for øvrig beror på en konkret vurdering, kan være egnet til å skape uklarhet og fremstår dessuten noe tilfeldig. Det vil i så måte være en fordel om det kommer til uttrykk i lovens forarbeider at man ikke har tatt sikte på å gjøre noen endringer i gjeldende rett.


2.10.3 Til pkt. 19.10.2


Utvalget foreslår å fjerne vilkåret om «konkurransemessig betydning». Utvalgets forslag kan etter Advokatforeningens syn medføre en innskrenkning sammenlignet med dagens bestemmelse, noe som ikke synes å ha vært tilsiktet, og som Advokatforeningen i så fall ikke kan slutte opp om. Det at en opplysning er «hemmelig» er etter dagens forvaltningslov en nødvendig, men ikke en tilstrekkelig forutsetning for at opplysningen er underlagt taushetsplikt. De eksemplene på forhold som utvalget mener kan utgjøre drifts- eller forretningshemmeligheter, og som er opplistet i forslaget § 34 (2), er de «klassiske» forretningshemmelighetene. Taushetsplikten etter gjeldende forvaltningslov strekker seg imidlertid lenger.


Vilkåret om at det må være «grunn til å verne om» opplysningene, er etter Advokatforeningens syn vagt og er heller ikke søkt nærmere forklart i utvalgets drøftelser. Det er ut fra bestemmelsen uklart hva behovet for å verne om opplysningen skal vurderes opp mot. Advokatforeningen vil bemerke at utvalgets forslag skaper uklare grenser opp mot blant annet reglene om bevisfritak om forretnings- eller driftshemmeligheter etter tvisteloven § 22-10 og straffeprosessloven § 124. Dersom vilkåret om «konkurransemessig betydning» skal fjernes, mener Advokatforeningen det bør vurderes å utforme en bestemmelse etter mønster fra prosesslovgivningen, som er godt innarbeidet og der det foreligger omfattende rettspraksis om forståelsen av bestemmelsene.


2.10.4 Til pkt. 19.12.6.2


Deling av informasjon i avgiverorganets interesse innebærer i realiteten en innsnevring sammenlignet med gjeldende forvaltningslov. I dag kan avgiverorganet dele taushetsbelagt informasjon uavhengig av om mottakerorganet er forvaltningsorgan, så fremt de brukes for å «oppnå det formålet de er innhentet for», jf. fvl. § 13 første ledd nr. 2. Denne bestemmelsen kan benyttes for å innhente informasjon fra sakkyndige, vitner og andre som kan ha informasjon om en sak. Det kan også være praktisk i statsforetak som dels utøver offentlig myndighet. Utvalget forlater isteden prinsippet om formålsbestemthet, men begrenser adgangen til å dele informasjon i avgiversorganets interesse til «andre forvaltningsorganer». Det er uklart om en slik innsnevring har vært tilsiktet, og det er usikkert hva utvalget ønsker å oppnå med en slik begrensning.


2.10.5 Til pkt. 19.12.6.3


Deling av informasjon i mottakerorganets interesse representerer potensielt en betydelig utvidelse av adgangen til å dele taushetsbelagt informasjon sammenlignet med gjeldende forvaltningslov.


Med forslaget forlater utvalget forlater prinsippet om særskilt lovhjemmel for å innhente opplysninger hos andre forvaltningsorganer for egne formål, og innfører i realiteten en opplysningsplikt dersom vilkårene er oppfylt, se utvalgets drøftelser på side 301.
Forslaget reiser etter Advokatforeningens syn en rekke prinsipielle spørsmål knyttet til forvaltningens tilsyns- og kontrollmyndighet, som utvalget ikke har drøftet. Opplysningsplikt til tilsyns- og kontrollmyndigheter uten hinder av lovbestemt taushetsplikt krever særskilt hjemmel i lov. Vi har i dag flere slike lovhjemler. Et eksempel er konkurranseloven § 24. Ved at opplysningsplikt uten hinder av taushetsplikt er gitt i særlov, sikrer at lovgiver tar særskilt stilling til behovet og at spørsmålet blir gjenstand for en grundig, demokratisk prosess. Utvalgets forslag til § 36 (2) bokstav c innebærer at andre forvaltningsorganer, herunder organer som fører tilsyn og kontroll med private, kan innhente opplysninger hos andre forvaltningsorganer uten hinder av taushetsplikten. En slik generell adgang til å innhente taushetsbelagt informasjon er etter Advokatforeningens syn svært betenkelig.


Private som er i kontakt med forvaltningen, kan være pliktige til å gi opplysninger til myndighetene, for eksempel i tilsyns- eller kontrolløyemed. Plikten er i noen tilfeller sanksjonert med mulkt, jf. for eksempel eiendomsskatteloven § 31. Dette kan være opplysninger av svært sensitiv karakter, enten det er tale om personopplysninger eller forretningshemmeligheter. Private som gir slike opplysninger skal kunne ha tillit til at slike opplysninger behandles til det formålet de er innhentet for. Noe annet krever, som nevnt, klar lovhjemmel. Utvalgets forslag medfører en risiko for at tilliten mellom private og myndighetene svekkes, og kan gjøre det vanskeligere for forvaltningen å få den informasjonen som er nødvendig. Mer deling av sensitiv informasjon mellom forvaltningsorganer øker dessuten risikoen for at denne informasjonen kommer på avveie.


Et annet forhold som utvalget ikke har drøftet knytter seg til vern om forvaltningens kilder. Forvaltningen er avhengig av tips fra borgerne, for eksempel for å avdekke kritikkverdige eller ulovlige forhold. Vi har i dag ingen alminnelige bestemmelser som pålegger forvaltningen særskilt taushetsplikt om tipsernes eller varslernes identitet. Taushetsplikten antas i dag å følge av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Utvalgets forslag åpner for at slike opplysninger kan deles med andre forvaltningsorganer og behandles for helt andre formål. I tillegg til at dette åpenbart er brudd på forutsetningene for at tipset ble gitt i første omgang, er det risiko for at forslaget vil føre til at forvaltningen mottar færre tips og varsler fra private.


Forholdsmessighetsvurderingen som skal gjelde for personlige opplysninger er neppe noen reell skranke. Når forslaget heller ikke inneholder plikt til å orientere parten om at taushetsbelagte opplysninger er delt med andre organer, blir det ikke mulig for parten å vite hvor opplysningene befinner seg. Dette vanskeliggjør partens kontroll med opplysningene og innsynsretten etter personverndirektivet.

Man har riktignok bestemmelsene i direktivet artikkel 13 og 14, men det er usikkert om dette følges. Bestemmelsen i utvalgets forslag til § 43 gjelder bare for enkeltvedtak, og er dessuten først og fremst aktuell for opplysninger parten ikke selv har meddelt i utgangspunktet. Det problematiske med den vide delingsadgangen knytter seg til opplysninger en part har meddelt et organ i fortrolighet, og som deretter deles til et annet organ. Utkastet § 43 vil ikke gjelde i slike tilfeller.
Advokatforeningen støtter ikke forslaget.

2.11 Til kapittel 20 – Enkeltvedtak

Boks 20.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- at lovens nærmere saksbehandlingsregler fremdeles skal gjelde for realitetsavgjørelser
- at anvendelsesområdet for disse reglene fremdelses avgrenses ved bruk av enkeltvedtaksbegrepet, som vil få omtrent samme rekkevidde som i dag
- at enkeltvedtaksbegrepet fremdeles skal fastsettes ved en kombinasjon av generelle kriterier og konkrete typetilfeller, hvor bl.a avgjørelser om tildeling og opphør av tjenester og andre naturalytelser i medhold av lov eller forskrift nevnes særskilt.

Utvalget har foreslått å omformulere definisjonen av enkeltvedtak i forvaltningsloven. Se forslaget til ny § 6 første ledd. Den foreslåtte ordlyden er klarere og lettere tilgjengelig enn definisjonen vi i dag finner i § 2 bokstav a og b. Advokatforeningen er positiv til ordlyden i forslaget.


I den grad utvalget foreslår materielle endringer, oppfatter Advokatforeningen det slik at det er tale om en viss utvidelse av begrepet enkeltvedtak til sakstyper som det tidligere har hersket en viss uklarhet rundt. Eksempelvis foreslår utvalget at tildeling eller opphør av tjenester og naturalytelser med grunnlag i lov eller forskrift skal behandles på samme måte som saker om myndighetsutøvelse. Tjenester og naturalytelser kan være av stor personlig betydning for de som er mottakere, og mottakerne kan ofte tilhøre grupper som har behov for et særlig vern. Advokatforeningen er derfor positiv til denne klargjøringen av begrepet enkeltvedtak.

2.12 Kapittel 21 – Forvaltningens utredningsplikt

Boks 21.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- at forvaltningsorganets utredningsplikt i hovedsak skal videreføres
- at utredningen skal omfatte klartlegging av private og allmenne interesse og alternative løsninger i det omfang saken tilsier
- at private som innleder en sak hos forvaltningen , skal ha en plikt til å medvirke til sakens opplysning

2.12.1 Til punkt 21.4.2


Utvalget foreslår at forvaltningens utredningsplikt skal omfatte klarlegging av private og allmenne interesser og alternative løsninger i det omfang saken tilsier. Advokatforeningen støtter forslaget.


2.12.2 Til punkt 21.4.3


Utvalget foreslår å justere ordlyden for å vise at utredningsplikten – i samsvar med gjeldende rett – ikke skal gå så langt som praktisk mulig, men at saksutredningen skal være tilstrekkelig til å avgjøre saken på forsvarlig måte. Utvalget legger til grunn at hvor grundig utredningen må være, bør fortsatt avgjøres ut fra sakens karakter – både hva gjelder viktighet, behovet for rask avgjørelse og om vedtaket kan endres senere eller om tilstanden er irreversibel – veid opp mot en forsvarlig ressursbruk i forvaltningsorganet. Advokatforeningen støtter forslaget.


2.12.3 Til punkt 21.6


Utvalget foreslår å lovfeste at parten bør medvirke til utredning av saken, men at en lovfestet plikt bare skal gjelde i saker parten selv har tatt initiativ til. Videre foreslås det at manglende medvirkning skal ha som konsekvens at det «kan virke inn på avgjørelsen», jf. utkastet § 44 (2), slik at forvaltningsorganet vil kunne anses å ha oppfylt utredningsplikten når den treffer vedtak på det grunnlag som foreligger, i situasjoner der parten sitter med relevante faktiske opplysninger og velger å holde dem for seg selv. Utvalget foreslår ikke noen regel om adgang til å bruke tvangsmulkt eller andre særskilte tvangsmidler til å gjennomføre medvirkningsplikten. Advokatforeningen støtter forslaget.

2.13 Til kapittel 22

Boks 22.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- at reglene om forhåndsvarsling om enkeltvedtak i hovedsak videreføres
  - at forvaltningsorganet skal ha en plikt til å varsle parten på nytt når saken i vesentlig grad har endret karakter eller er gjenopptatt etter å ha ligget i bero i lang tid
- at reglene om forvaltningsorganenes fremleggingsplikt i all hovedsak skal videreføres
- at regle om partsinnsyn skal plasseres i lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd, som får tittelen innsynslova
-
at partens rett til innsyn skla være like vidtrekkende som i dag

2.13.1 Til punkt 22.2.5


Utvalget har foreslått en ny regel om nyvarsling «når saken i vesentlig grad har endret karakter eller hvis saken er gjenopptatt etter å ha ligget i bero i lang tid» jf. utkastet til ny lov § 42 tredje ledd. Når det gjelder vilkåret «saken er gjenopptatt etter å ha ligget i bero i lang tid», bygger forslaget på forarbeidene til endringsloven av 1977 hvor det heter at i situasjoner hvor saken er stilt i bero, må det vurderes om parten har grunn til å tro at det ikke vil bli truffet noe vedtak. Utvalget viser til at i denne vurderingen er det ikke bare tiden som har gått, som har betydning, men også om det fremstår som tydelig for parten at forvaltningsorganet fortsatt arbeider med saken. Advokatforeningen støtter forslaget om nyvarsling, men mener at det bør vurderes å gi nærmere veiledning for forståelsen av innholdet i begrepet «lang tid». Verken ordlyden eller uttalelsene til utvalget gir særlig veiledning, og det vil da være atskillig tolkningstvil knyttet til når vilkåret er oppfylt.


2.13.2 Til punkt 22.2.6


Utvalget foreslår i utkastet til ny lov § 42 (2) at forhåndsvarselet «skal inneholde en frist for parten til å uttale seg». Utvalget finner det vanskelig å angi hvor lang fristen bør være, og drøfter om det skal settes en minimumsfrist, men finner at dette ikke har noe for seg fordi sakene er av så ulik karakter. Utvalget mener en bedre løsning er å la det enkelte forvaltningsorgan gi retningslinjer som setter standardfrister for svar på forhåndsvarsel i ulike sakstyper.


Advokatforeningen har forståelse for utvalgets syn om at det er vanskelig å angi hvor lang fristen bør være i disse tilfellene fordi sakstypene har ulik karakter. Advokatforeningen mener imidlertid at utvalgets løsning om å la det enkelte forvaltningsorgan selv gi retningslinjer, har noen uheldige sider ved seg. Så lenge det ikke lovfestes noe krav om fastsetting av slike retningslinjer, vil det rettslig sett ikke være noen plikt for forvaltningsorganene til å gjøre det. Slik utvalget formulerer seg, bærer det preg av lovgivning gjennom forarbeidene, hvilket anses betenkelig i seg selv.
Ved å la det være opp til forvaltningsorganene selv å fastsette retningslinjer for hvilke frister som skal gjelde for svar på forhåndsvarsel i de ulike sakstyper, vil det for eksempel kunne bli ulik praksis i ulike kommuner innenfor de samme sakstyper. Det vil kunne skape en uensartet forvaltningspraksis og gi mindre grad av forutberegnelighet for aktører som opererer inn mot ulike kommuner innenfor samme sakstyper.
Advokatforeningen mener det kan være hensiktsmessig at det lovfestes at det skal være en «rimelig frist». Dette er et innarbeidet rettslig begrep som ivaretar behovet for å ha et fleksibelt og relativt begrep som følge av sakenes svært ulike karakter, og som derved åpner for at det kan tas hensyn til bl.a. sakens alvorlighetsgrad og betydning for den det gjelder, omfang og kompleksitet og individuelle forhold hos mottaker ved fastsetting av fristens lengde.


2.13.3 Til punkt 22.3.5


Utvalget foreslår i utkastet til ny lov § 43 (1) siste setning om fremleggingsplikt at «parten skal få uttale seg innen en frist som forvaltningsorganet setter». Utvalget uttaler ikke noe nærmere om fristens lengde. Advokatforeningen foreslår at det bør fremgå av lovteksten at det skal være en «rimelig frist» og viser til det som er uttalt om dette til punkt 22.2.6 ovenfor.


2.13.4 Til punkt 22.4.5


Utvalget foreslår at reglene om partsinnsyn tas ut av forvaltningsloven og inn i offentleglova, og at offentleglova endrer tittel til innsynslova. Advokatforeningen støtter ikke forslaget og mener det reduserer tilgjengeligheten for reglene om partsinnsyn, se ovenfor under partsbegrepet, punkt 2.5.2.


2.13.5 Til punkt 22.4.6


Utvalget foreslår på side 346 å ta inn i loven et unntak fra offentleglova § 6 første ledd første punktum om forskrift om betaling for innsyn. Bakgrunnen for dette er at utvalget mener at forvaltningsorganet ikke bør kunne kreve betaling fra parter som ber om innsyn i opplysninger i forvaltningssaken sin, slik utvalget legger til grunn at offentleglova § 6 åpner for. Advokatforeningen bemerker at utvalgets henvisning til offentleglova § 6 er feil. Korrekt hjemmel er offentleglova § 8.


2.14 Til kapittel 23 – Vedtaksform

Boks 23.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- at et enkeltvedtak i utgangspunktet skal være skriftelig, signert og opplyse om saksbehandlers navn. Saksbehandlers navn må ikke angis hvis tungtveiende grunner taler mot det. Hvis vedtaket treffes ved helautomatisert saksbehandling, skal vedtaket i stede opplyse om dette
- å lovfeste at kravet som stilles til begrunnelse, avhenger av vedtakets betydning, og at begrunnelsen skal tjene til å forklare sakens utfall for parten 
- at begrunnelsen skal nevne viktige faktiske omstendigheter for vedtaket, samt gjøre rede for rettsreglene det bygger på og de viktigste hensynene som forvaltningsorganet har lagt vekt på i sin vurdering
- at underretnigen skal inneholde kontaktopplysninger til forvaltningsorganet samt annen praktisk informasjon
- en egen bestemmelse med særregler for vedtak som ikke er skriftlige . Vedtak trenger ikke være skriftlige hvis avgjørelsen haster eller det av andre grunner ikke er praktisk mulig. Forvaltingorganet skal i slike tilfeller gi opplysninger som ellers ville vært gitt i den skriftlige begrunnelsen og underrretningen, i den i den utstrekning situasjonen tillater det. Parten kan kreve at forvaltningorganet skriftlig bekrefter vedtaket og gir nærmere bestemte opplysninger. Parter som ikke er til stede, skal få tilsendt etterfølgende underretning med vedtak og begrunnelse 

2.14.1 Til punkt 23.1.4


Utvalget foreslår i lovutkastet § 47 andre ledd en ny regel om at vedtaket skal være signert og opplyse om saksbehandlerens navn hvis ikke tungtveiende grunner taler mot det. Utvalget skriver at hvis saksbehandlerens navn skjermes, bør lederens navn oppgis. Videre at i alle tilfeller bør det gis kontaktinformasjon til relevant avdeling i forvaltningsorganet.


Advokatforeningen støtter forslaget om det skal foreligge tungtveiende grunner for at vedtaket ikke signeres ellers opplyser om saksbehandlers navn. Advokatforeningen vil samtidig påpeke at det utvalget uttaler om hva forvaltningen i slike tilfeller «bør» gjøre, ikke fremgår av lovteksten og vil da i utgangspunktet heller ikke innebære en rettslig plikt for forvaltningen. Utvalgets uttalelser er imidlertid av en slik karakter at de fremstår som klare forventninger til forvaltningen. For forvaltningen vil slike klare uttalelser langt på vei bli førende for praksis, hvilket reelt sett innebærer lovgivning gjennom forarbeidene. I rettslig henseende skapes det samtidig en usikkerhet om den rettslige betydningen av disse uttalelsene, herunder om manglende etterlevelse av utvalgets forventninger vil bli ansett som en svakhet ved saksbehandlingen som (i en samlet vurdering) i ytterste konsekvens kan få rettslige konsekvenser for forvaltningens vedtak.
Advokatforeningen mener det vil være klargjørende om det i loven angis minstekrav til vedtaket i de tilfeller saksbehandlers navn skjermes, f.eks. at minstekravet da er at leders navn oppgis eller at det gis kontaktinformasjon til relevant avdeling i forvaltningsorganet.


Advokatforeningen bemerker at utvalget i siste avsnitt i pkt. 23.1.4 viser til «utk. § 46 annet ledd», mens korrekt henvisning her skal være utkastet § 47 (2).


2.14.2 Til punkt 23.2.5.3


Utvalget skriver i punkt 23.2.5.3 første avsnitt (side 355) at «Utvalget foreslår at begrunnelsen bør nevne de faktiske forhold som har hatt mye å si for sakens utfall» (vår utheving).


Utvalgets forslag i utkastet § 48 (2) a) lyder imidlertid slik: «Begrunnelsen skal nevne de faktiske omstendighetene som har hatt mye å si for sakens utfall […]» (vår utheving).
Det er således ikke klart om utvalget her foreslår at det skal gjelde en «bør» eller «skal»-bestemmelse.


Advokatforeningen støtter en bestemmelse om at begrunnelsen skal nevne de faktiske forhold som har hatt mye å si for sakens utfall, jf. utkastet § 48 (2).

2.15 Til kapittel 24 – Klage

Boks 24. 1

Utvalget foreslår
- å videreføre gjeldene klageordning i det vesentlige
- at klageinnstansen i statsforvaltningen er nærmest overordnete organ, hvis det ikke er etablert en klagenemnd eller fastsatt en annen klageinstans, og at det må være en reell avstand mellom underinstansen og klageinstasnen
- at klageinstansens vedtak om å avvise en klage ikke skal kunne påklages
- at klageintansen som hovedregel kan prøve alle sider av saken 
- at en statlig klageinstans har en begrenset adgang til å overprøve forvaltningsskjønnet i kommunale vedtak, eller flertallets forslag slik at en statlig klageinstans bare kan overprøve forvaltningsskjønnet i kommunale vedtak når nasjonale eller vesentlige regionale hensyn tilsier det, eller hvis vedtaket er klar urimelig

2.15.1 Til pkt. 24.13 Omfanget av statlig overprøving ved klage over kommunale vedtak


Utvalget er delt i synet på statens overprøving av kommunens skjønnsutøving:


‐ Et flertall foreslår at et statlig organ skal kunne endre forvaltningsskjønnet dersom nasjonale eller vesentlige regionale hensyn taler for det, eller vedtaket er klart urimelig for en part.


‐ Et mindretall foreslår en bestemmelse som angir at et statlig organ ved overprøvingen av forvaltningsskjønnet skal legge vekt på det kommunale selvstyret.


‐ Et annet mindretall foreslår at det statlige organet skal måtte legge stor vekt på det kommunale selvstyret ved overprøvingen.


‐ Et tredje mindretall foreslår at staten bare skal kunne lovlighetsprøve det kommunale vedtaket og ikke kunne overprøve skjønnet.


For det første mener Advokatforeningen at alle i utgangspunktet bør ha krav på en bredest mulig klagevurdering av et vedtak, også når det gjelder skjønnsutøvelsen. Det er en grunnleggende rett å få fremme sine innvendinger mot et vedtak som man rammes av, og deretter få saken vurdert på ny.


En ordning som foreslått av det tredje mindretallet fremstår derfor som en innskrenkning i klageadgangen som Advokatforeningen sterkt vil fraråde.


Advokatforeningen mener også at bestemmelsen i dagens lov § 34 annet ledd om at klageinstansen skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn, legger for sterk begrensning på klageinstansens kompetanse. Her kan det også vises til Advokatforeningens merknader da regelen i forvaltningsloven § 34 ble endret, til nåværende ordlyd, slik det blant annet er referert i Prop.64 L (2016-2017) side 14.


Etter dette mener Advokatforeningen at flertallets eller det første mindretallets forslag er å foretrekke. Advokatforeningen vil i det følgende peke på noen innvendinger og svakheter ved flertallets regel som kan tilsi at mindretallets forslag bør velges eller som bør innebære at flertallets forslag bør justeres.


Flertallets forslag gir en klar og presis regel. I tillegg gir den en fordeling mellom den kommunale kompetansen i førsteinstans og det statlige i klageomgangen som i utgangspunktet gir mening.


Imidlertid forutsetter regelen at det går en klar grense mellom nasjonale hensyn og lokale hensyn, hvilket det etter Advokatforeningens syn faktisk ikke gjør. Klargjøringen flertallet gir på side 399 i utredningen, er ikke overbevisende i så måte. Til dette kommer også uklarheten i om det er tilstrekkelig for statlig klageinstans til å ha overprøvingskompetanse at vedtaket involverer statlige eller regionale hensyn, eller om det forutsetter at det statlige eller regionale hensynet taler for en annen løsning enn det kommunen har falt ned på. Dette kan komme på spissen der vedtak er urimelig for den private part, men hvor det ikke nødvendigvis er lett å peke på at nasjonale hensyn som taler for en annen løsning enn den som følger av vedtaket.


En annen og tungtveiende innvending mot flertallets forslag er at det tilsynelatende gir en regel med svært liten grad av reell klagebehandling i saker hvor det bare foreligger lokale hensyn. Flertallets forslag innebærer på dette punktet en innskrenking av klageinstansen kompetansen. Denne innskrenkningen innebærer et rettssikkerhetsproblem fordi hensynet til den private part bare slår igjennom dersom resultatet er klart urimelig. Ordlyden i vilkåret om at vedtaket skal være «klart urimelig for en part», tyder på en svært høy terskel, kanskje på nivå med sterk urimelighet i læren om myndighetsmisbruk. Dette er et vilkår som er tolket som så strengt i rettspraksis at det knapt er i praktisk bruk, og vil etter Advokatforeningens syn ikke gi tilstrekkelig adgang for en overprøving i en klageomgang. Advokatforeningen går imot et forslag om at en statlig klageinstans først skal kunne overprøve et vedtak begrunnet i (utelukkende) lokale hensyn dersom hensynet til den private part er klart urimelig. For den private part som rammes av vedtak som kun involverer lokale eller ikke vesentlige regionale hensyn, er det ikke noe mindre behov for en mulighet til overprøving enn i saker med nasjonale eller vesentlige regionale hensyn. Advokatforeningen kan ikke se at fordelen med en klarere kompetansefordeling i slike saker veier opp for den tapte adgangen til overprøving i slike saker.


2.16 Til kapittel 25 – Retting og omgjøring

Boks 25.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- en bestemmelse om at forvaltningsorganet kan rette klare feil i vedtak det har truffet
- at et forvaltningsorgan selv kan omgjøre vedtak hvis det er ugyldig, underrreting ikke har kommet frem til parten og vedtaket heller ikke har blitt offentlig kunngjort, endringen ikke er til skade for parten, det følger av vedtaket selv, eller hvis sterke allmenne eller private interesser som taler for omgjøring, veier vesentlig tyngre enn hensynene som taler imot
- at et overordnet forvaltningsorgan kan omgjøre et underordnet forvaltningsorgans vedtak på samme vilkår
- at et overordnet organ ikke lenger skal ha en utvidet omgjøringsadgang innen korte frister (under dissens), og at særskilte klagenmnder ikke kan omgjøre førsteinstansens vedtak 

2.16.1 Til pkt. 25.5 Bør loven inneholde regler om retting?


Dagens forvaltningslov har ingen regler om retting. Utvalget foreslår regler om at klare skrive- og regnefeil, utelatelser og tilsvarende bør kunne rettes. I enkelte tilfeller kan det også være en plikt til å rette slike feil, herunder når en part ber om det. Advokatforeningen støtter utvalgets forslag.


2.16.2 Til pkt. 25.6 Omgjøring


Utvalget foreslår å videreføre gjeldende omgjøringsregler i forenklet form. Blant annet har utvalget foreslått en regel som istedenfor å henvise til alminnelige forvaltningsrettslige regler, konkret angir i hvilke tilfeller omgjøring skal kunne skje. Advokatforeningen antar at utvalget har ment å foreslå en plikt til å omgjøre ugyldige vedtak. Leser man første og andre ledd i forslaget til ny § 62 er imidlertid omgjøring av ugyldige vedtak både angitt som en kan- og en skal-regel. Det har åpenbart ikke vært meningen. I tillegg er det foreslått en generell regel som bestemmer at særskilte klagenemnder ikke skal kunne omgjøre førsteinstansens vedtak. Advokatforeningen er enig i disse forslagene, men peker på at dersom det foreligger det som i dag omtales som ulovfestede gyldighetsgrunner (om den private part er å bebreide, om det private part har innrettet seg i god tro, tiden som har gått mv.) som kan tilsi at et vedtak (likevel) ikke er ugyldig, må vurderes av forvaltningen før forvaltningen kan legge til grunn at den har plikt til å omgjøre et ugyldig vedtak.


2.16.3 Til pkt. 25.7.2 Omgjøring av overordnet forvaltningsorgan og klageinstanser


Et flertall i utvalget foreslår en endring i forhold til gjeldende rett om at overordnet organ ikke skal ha en utvidet rett til å omgjøre underinstansens vedtak sammenlignet med vedtaksorganet selv. Dette vil si at dagens § 35 (3) utgår.


Advokatforeningen er under tvil kommet til at man ikke vil støtte flertallets forslag. Omgjørings¬adgangen er i dag betinget av at hensynet til privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det, og bestemmelsen er begrunnet i overordnet etats behov for styring av underordnet organ og hensynet til lik praksis. Det er viktig at forvaltningens skjønnsutøvelse oppleves som lik og forutsigbar, noe som tilsier at overordnet organ har utvidet kompetanse til omgjøring selv om det ikke er klaget over vedtaket.
På den annen side kan en slik omgjøringsadgang der det ikke er klaget til ugunst for den private part (og en endring vil være til gunst for en annen privat part), svekke den private parts rettigheter på bekostning av systemhensyn og hensynet til det offentlige. Advokatforeningen ser også argumentet om at den utvidede omgjøringsadgangen skaper usikkerhet i den perioden som går fra innvilgelse og tre uker frem i tid. I saker der det bare er én privat part som kan klage, blir dette en ekstra usikkerhet.
Det som likevel gjør at Advokatforeningen under tvil kan støtte mindretallets forslag er at den utvidede omgjøringsadgangen for overordnet organ sikrer hensynet til likebehandling mellom borgerne. I sin alminnelighet har borgerne en (sterk) interesse i forutberegnelighet og lik behandling. Det er antakelig viktigere at forvaltningens praksis oppleves lik og rettferdig for alle borgerne enn at én privat part som har vært «heldig» og fått et bedre vedtak i førsteinstansen enn praksis ellers tilsier, skal få beholde fordelen av dette.


2.16.4 Til pkt. 25.7.3 Særlig om omgjøringsadgang for klageinstansen


Flertallet foreslår i tråd med foregående punkt å avvikle den utvidete omgjøringsadgangen for statlige klageinstanser over kommunale vedtak.
Advokatforeningen støtter på dette punkt mindretallet i utvalget så langt det mener at hensynet til andre berørte privatpersoner som skal ivaretas, tilsier at den statlige klageinstansen bør ha samme adgang til å omgjøre som klageinstanser i statsforvaltningen i sin alminnelighet vil ha. Når det er tale om kommunale vedtak truffet i medhold av myndighet delegert fra statsforvaltningen, bør gjeldende rett (fvl. § 35 tredje ledd) videreføres når det gjelder den utvidete omgjøringsadgangen for statlige klageinstanser.


2.17 Til kapittel 26 – Saksbehandlingsregler for avgjørelser som treffes under saksforberedelsen

Boks 26.1 

Utvalget foreslår
- at det som hovedregel ikke skal gjelde særlige saksbehandlingsregler for avgjørelser om saken, f.eks. avgjørelser om å legge en sak til side
- at avgjørelser om avvisning likevel skal regnes som enkeltvedtak
- at det bør gid enkelte saksbehandlingsregler for avgjørelser om befaring , pålegg om å gi opplysninger og avgjørelser om å foreta undersøkelse eller beslag

Langt på vei videreføres gjeldende rett for avgjørelser som treffes under saksbehandlingen. På noen punkter styrkes partens rettigheter og kravene til rutiner hos forvaltningen. Reguleringen er en avveining av rettssikkerhet for parten og hensynet til effektivitet i forvaltningen. Nedenfor følger Advokatforeningens merknader til enkelte av bestemmelsene.


Utvalget foreslår en ny bestemmelse om befaring i forslaget til ny § 20. Befaring er kun indirekte omtalt i § 11 d i dagens lov. Advokatforeningen er positiv til at befaring reguleres i loven, men mener reguleringen burde vært mer utfyllende og til dels annerledes.


Etter Advokatforeningens syn burde det fremgått av bestemmelsen at befaring hos private vil kreve særskilt hjemmel eller samtykke for ikke å være i strid med Grunnloven § 102 eller EMK artikkel 8 dersom befaringen skal skje på et sted allmennheten ikke har tilgang til. Hvis befaringen krever hjemmel, bør det også oppstilles krav om at hjemmelen angis i varslet slik som i forslaget til ny § 21 om pålegg om å gi opplysninger. Advokatforeningen savner dessuten en nærmere avklaring av hva som er forskjellen mellom «befaring», jf. forslaget til ny § 20, og «undersøkelse», jf. ny § 22.
I den foreslåtte bestemmelsen står det at parten bør varsles om tid og sted for befaringen og gis anledning til å være til stede mens den pågår. Etter Advokatforeningens syn burde kravet om varsling og retten til å være til stede vært regulert som en skal-regel av hensyn til sakens opplysning og partens rett til kontradiksjon. Advokatforeningen ser samtidig at det kan finnes tilfeller der det er uforholdsmessig tungvidt eller ikke praktisk mulig å varsle eller der det er klart ubetenkelig av hensyn til den private part om varsling unnlates. For slike tilfeller kan man i stedet laget et unntak. Dersom parten er en annen enn eier av det som skal befares, kan det også være behov for å varsle eieren i tillegg til parten. Dette bør fremgå av bestemmelsen.


Utvalget viderefører langt på vei reguleringen av pålegg om å gi opplysninger i forslaget til ny § 21. Advokatforeningen støtter utvalgets forslag om å utvide klagefristen for pålegg om å gi opplysninger fra tre dager til en uke. Å gi pålegg om å gi opplysninger er et inngripende vedtak. Tre dager er så kort et i praksis kan være vanskelig for parten å få utnyttet klageretten, særlig dersom det er behov for å gjøre undersøkelser eller innhente bistand. Advokatforening støtter også de øvrige tiltakene som er foreslått i ny § 21 for å sikre partens rettigheter i forbindelse med slike pålegg.


Mange lover på forvaltningsrettens område har hjemmel for å ilegge straff eller administrative sanksjoner. Advokatforeningen savner i slike tilfeller plikt til å opplyse parten om retten til ikke å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter som vil kunne utsette vedkommende for straff eller sanksjoner i § 21.


Utvalget foreslår en bestemmelse i § 22 om «undersøkelse eller beslag». Bestemmelsen er delvis en videreføring av forvaltningsloven § 15 om «gransking o.l.». Advokatforeningen støtter utvalgets forslag om å utvide klagefristen til en uke. Advokatforeningen støtter også forslaget om at det skal utarbeides en rapport etter at undersøkelsen er avsluttet, jf. forslaget til ny § 22 fjerde ledd.


Selv om den foreslåtte bestemmelsen er et skritt i riktig retning, er forslaget på dette punkt utilstrekkelig. Undersøkelser og beslag er alvorlig inngrep ovenfor den private part og reiser spørsmål om Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og EMK P1-1. «Undersøkelse eller beslag» vil i mange tilfeller kunne munne ut i straffesaker eller administrative sanksjoner, og reglene i forvaltningsloven bør derfor samkjøres bedre med straffeprosessuelle regler.


2.18 Til kapittel 27 – Forvaltningens avtaler, eierrådighet og faktiske handlinger

Boks 27.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at
- i forvaltningsloven skla bare reglene om inhabilitet og taushetsplikt gjelde når forvaltningsorganer inngår avtaler eller foretar andre privatrettslige disposisjoner

Utvalget har vurdert i hvilken grad forvaltningslovens regler bør gjelde når forvaltningen inngår avtaler eller foretar andre privatrettslige disposisjoner. Utvalget konkluderer med at reglene om inhabilitet og taushetsplikt bør gjelde i slike tilfeller. Advokatforeningen støtter forslaget.


2.19 Til kapittel 28 – Iverksetting av vedtak og andre avgjørelser

Boks 28.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- at et enkeltvedtak kan iverksettes straks det er truffet, med mindre vedtaket selv fastsetter noe annet eller det treffes avgjørelse om utsatt iverksetting
- at parten skal varsles og som hovedregel gis anledning til å være til stede der iverksetting skjer ved direkte gjennomføring
- at iverksettingen skal være så hensynsfull som forholdene tilsier
- at forvaltningen i en del tilfeller bør kunne beslutte utsatt iverksetting
- at iverksettingen som hovedregel skal utsettes der vedtak er angrepet ved klage eller søksmål, og iverksettingen ikke kan gjøres om eller kan utgjøre en risiko for partens liv eller helse

2.19.1 Til punkt 28.4.2


Utvalget foreslår å lovfeste en alminnelig skånsomhetsplikt ved iverksetting av vedtak. Advokatforeningen støtter innføringen av en slik plikt for forvaltningen.


2.20 Til kapittel 29 – sakskostnader

Boks 29.1 Utvlagets forslag

Utvalgets flertall foreslår
- å ikke videreføre en regel om sakskostnader

Utvalgets mindretall foreslår
- en regel om dekning av kostnader som er nødvendige for å endre vedtak til gunst for parten på grunn av feil ved det, så langt feilen ikke skyldes partens eget forhold
- at kravet skal avgjøres av klageinstansen og dekkes av underinstansen
- at et vedtak om sakskostnader ikke kan påklages 

Et mindretall foreslår
- at regelen ikke skal gjelde der underinstansen endrer vedtaket etter klage
- at oppheving som ikke endrer rettstilstanden, men umuliggjør ny behandling i førsteinstansen, bare gir krav på sakskostnader dersom underinstansens nye behandling leder til endring til gunst for parten
- at advokatkostnader skal dekkes etter offentlige salærsatser

Et annen mindretall foreslår
- at regelen skal gjelde også der underinstansen endrer vedtaket etter klage
- at all oppheving hos klageinstansen kvalifiserer til kostnadsdekning
- at dekning av advokatkostnader ikke skal begrenses til offentlige salærsatser 

2.20.1 Til punkt 29.5

Boks 30.1 Utvalgets forslag 

Utvalget foreslår
- feles regulereing av grunnleggende saksbehandlingsregler for statlige nemnder som utøfer offentlig myndighet, herunder om
  - oppnevning av medlemmer og leder
  - når opphør av verv kan skje
  - delegering internt i nemdas sekretariat
  - hvordan vedtak treffes i nemder
  - vedtaksførhet, flertallskrav og stemmeplikt 
  - møteprotokoll

- en regel om informasjon om dissenser i begrunnesler av enkeltvedtak
- regler om avgjørelse av inhabilitetsspørsmål i nemnder


Utvalget har ingen full oversikt over hvilke beløp forvaltningen utbetaler i sakskostnader i saker hvor den private part får endret et vedtak til gunst i klageomgangen. Advokatforeningen mener de talloppgaver som utvalget har fått tilgang til, blir for spinkelt som beslutningsgrunnlag. For eksempel vil tallene fra Fiskeridirektoratet nærmest fremstå som anekdotisk når det er snakk om én sak for 2018 og to for 2016. Videre mener Advokatforeningen at for de organer som har et slikt antall saker at det kan gi grunnlag for å si noe om nivået på sakskostnadene, virker utbetalingene verken i absolutte tall eller for den enkelte sak å være særlig høye.


Advokatforeningen mener på denne bakgrunn at utvalget egentlig ikke har hatt et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å endre reglene for sakskostnadene. Basert på de tall som er presentert, virker heller ikke sakskostnader etter å ha vunnet frem i klagesak – hvor forvaltningen tross alt har tatt feil i førsteinstans – å være et stort budsjettmessig problem.


Bakgrunnen for at Advokatforeningen trekker frem dette, er at det kan fremstå som "smålig" at utvalgets flertall nå foreslår å oppheve reglene om sakskostnader. Sakskostnader er aktuelt bare i de tilfellene hvor forvaltningen har tatt feil i første instans. Den private part har da eksempelvis engasjert advokat for å få endret et uriktig vedtak. At den private part da får dekket kostnadene med å få endret et uriktig vedtak, er rimelig. For forvaltningen bør ordningen med at den private part får dekket sakskostnader ses på som produksjonskostnad. Forvaltningen kan enkelt pulverisere denne kostnaden, mens for den private part som rammes av feilen, kan kostnaden relativt sett bli betydelig.


Utvalget hevder at flere forvaltningsorganer angivelig mener sakskostnadsreglene er uklare og vanskelige å praktisere. Advokatforeningen er overrasket over dette. For det første kan det ikke være utfordrende å avgjøre om det er en "endring til gunst" i de aller fleste saker. En endring til gunst er der den private gis helt eller delvis medhold. I den store majoritet av saker hvor den private part vinner frem i klagesaken, er dette på det rene. At det i noen saker kan by på tvil, kan ikke føre til at man mener hele ordningen bør avskaffes. For det andre kan det heller ikke være utfordrende å avgjøre hva som er "nødvendige" kostnader. Dette er en norm som er vel kjent i andre deler av jussen, for eksempel i sivilprosessen, og at mange forvaltningsorganer oppfatter at vurderingen skal bygge på en subjektiv norm (selv om dette er en objektiv norm), er også en svært svak begrunnelse for å oppheve ordningen.


2.20.2 Til punkt 29.6.1


Utvalget foreslår ikke regler som gir den private part dekning for sakskostnader ved førsteinstans behandling. Advokatforeningen har ingen innvendinger til dette, men vil peke på at det kan tenkes sakstyper hvor det ikke ville vært urimelig med dekning av sakskostnader, slik at forvaltningen ikke bør være forhindret fra å gi slik dekning.


2.20.3 Til punkt 29.6.2


Et flertall i utvalget går inn for å avskaffe sakskostnadsregelen i forvaltningsloven. Det vises blant annet til at dette er en særnorsk regel, og at borgernes rettssikkerhet angivelig ivaretas på en tilstrekkelig måte gjennom forvaltningens veiledningsplikt og utredningsplikt, og at styrking av fri rettshjelpsordningen kan være en målrettet måte.
Advokatforeningen er sterkt uenig i flertallets forslag. For det første er forslaget svakt begrunnet. Å vise til forvaltningens veilednings- og utredningsplikt hvor forutsetningen nettopp er at forvaltningen har trådt feil i førsteinstans, er utilfredsstillende. Når et forvaltningsorgan har fattet et uriktig vedtak i førsteinstans – og det er dette organet den private part må forholde seg til, er det ikke grunn til å forvente at den veiledning som forvaltningen gir i slike situasjoner nødvendigvis blir dekkende. For det andre tror Advokatforeningen det strider mot folks alminnelige rettsfølelse. Hvorfor skal man ikke få dekket kostnadene som har vært nødvendige for å rette opp forvaltningens feil? Å bli overlatt til alminnelig erstatningssøksmål, vil for de aller fleste være såpass risikabelt at det bare er de mest ressurssterke i samfunnet som tør å saksøke forvaltningen for å få dekket sine sakskostnader. Til dette kommer også at sakskostnadene og risikoen for å måtte dekke det offentliges sakskostnader vil – særlig på grunn av beløpenes størrelse – avholde de aller fleste fra å prøve.


Fri rettshjelpsordningen er i dag så dårlig utbygd at kun en håndfull type saker er omfattet og at selv mennesker med svært lav inntekt – langt under gjennomsnittet for befolkningen – faller utenfor. For de aller fleste er dermed fri rettshjelp ikke noen reell mulighet. Skal ordningen med fri rettshjelp være et argument mot å dekke omkostningene i forbindelse med en klagesak, må staten først gjøre grunnleggende forbedringer fri rettshjelpsordningen. Utvalget foreslår med andre ord å begynne i feil ende.


Advokatforeningens erfaring tilsier dessuten at forvaltningsorganets veiledning blir dårligere etter at et vedtak er fattet fordi forvaltningsorganet selv gjennomgående mener at dets eget vedtak er riktig. Som omtalt ovenfor i forbindelse med veiledningsplikten, fungerer denne dårligere i forbindelse med klagesakene.
Hensynet til rettferdig behandling og borgernes rettssikkerhet tilsier at man bør opprettholde dagens regler som sakskostnader.


2.20.4 Til punkt 29.9.2


Mindretallet, som foreslår å beholde dagens regel i hovedsak, foreslår at satsen som dekkes, er den offentlige. Et mindretall fra dette igjen foreslår ikke noen slik begrensninger. Advokatforeningen er enig med det mindretall som går inn for ikke å ha noen begrensninger i hva som kan kreves dekket. Særlig i en tid hvor den offentlige salærsatsen ikke er i nærheten av å følge prisutviklingen i samfunnet for øvrig, fremstår det nærmest som opportunistisk å foreslå at staten bare skal dekke sakskostnader til den offentlige satsen. En privat part som engasjerer advokat for å påklage et uriktig vedtak vil ikke kunne engasjere en advokat til den offentlige satsen. I det hele tatt er ikke den offentlige satsen relevant for advokatoppdrag som går ut på å påklage forvaltningens vedtak.


2.20.5 Til punkt 29.10.4

Utvalgets mindretall foreslår at det ikke (lenger) skal være mulig å påklage vedtak om sakskostnader. Synspunktet er at rett til sakskostnader skal avgjøres av klageorganet sammen med klagen, og at det i så fall måtte vært et organ enda høyere opp som måtte ta stilling til en eventuell klage.


Advokatforeningen mener på prinsipielt grunnlag at klageadgangen burde bestå. Muligheten for klage bidrar til å disiplinere forvaltningen i førsteinstans. Imidlertid, om lovgiver vurderer det slik at klageadgang er det som medfører at hele ordningen bør bort, er Advokatforeningen av den oppfatning at ordningen med sakskostnader er viktigere enn klageadgang på sakskostnader.


2.21 Til kapittel 30

Boks 30.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- felles regulering av grunnleggende saksbehandlingsregler for statlige nemnder som utøver ofentlig myndighet, herunder om
  - oppnevning av medlemmer og leder
  - når opphør av verv kan skje
  - delegering internt i nemnda og til nemndas sekretariat
  - hvordan vedtak treffes i nemnder '
  - vedtaksforhøret, flertallskrav og stemmeplikt 
  - møteprotokoll 
- en regel om informasjon om dissenser i begrunnelser av enkeltvedtak 
- regler om avgjørelse av inhabilitetsspørsmål i nemnder 

2.21.1 Til punkt 30.5.3

Utvalget skriver i punkt 30.5.3 andre avsnitt siste setning (side 481) at det «foreslår at vara¬medlemmene skal regnes som numeriske hvis ikke annet er fastsatt i regelgrunnlaget for nemnda». Advokatforeningen kan imidlertid ikke se at utvalgets forslag er kommet til uttrykk i ordlyden i noen av bestemmelsene i kapittel 10. Det er mulig at utvalgets forslag kan fremkomme ved en nærmere tolkning av utkastet § 67 (3), hvor det heter at et varamedlem skal «rykke opp» når et medlem av nemnda fratrer eller dør, men helt klart fremstår dette ikke. Advokatforeningen mener at utvalgets forslag bør komme klarere til uttrykk i lovens ordlyd.


2.21.2 Til punkt 30.6.2
Utvalget foreslår som hovedregel at nemnder skal behandle saker og treffe vedtak i «møte». Alternativ behandlingsmåte angitt i loven er at vedtak treffes ved sirkulasjon til nemndsmedlemmene dersom nærmere vilkår er oppfylt.


Som begrunnelse for behandlingen i møter skriver utvalget at avgjørelser bør treffes i umiddelbart fellesskap på grunn av nemndas organisering som kollegium. Utvalget skriver at det foreslår at det i utgangspunktet skal være opp til nemnda selv å vurdere om møtet skal avvikles ved fysisk oppmøte eller fjernmøteteknologi.


Advokatforeningen er enig i at nemnda bør kunne behandle saker og treffe vedtak også ved bruk av fjernmøte, og at det i utgangspunktet skal være opp til nemnda selv å vurdere om sakene er egnet for behandling ved fjernmøte. Advokatforeningen mener imidlertid at ordlyden «i møte» er naturlig å forstå slik at det menes fysisk tilstedeværelse samme sted som øvrige deltakere, i motsetning til begrepet fjernmøte. Advokatforeningen mener derfor det vil være klargjørende at lovteksten eksplisitt angir at saksbehandling og vedtak også kan treffes «i fjernmøte» og viser til sammenligning hvordan dette er regulert i ny kommunelov §§ 11-2 og 11-7.


Utvalget synes å mene at det er viktig at medlemmene i nemnda i diskusjonene kan se og høre hverandre. Det foreslås likevel ikke krav om bruk av bildeteknologi (videokonferanse) slik som etter kommuneloven § 11-7 for folkevalgte organer, uten at dette kan sees å være nærmere begrunnet av utvalget. Advokatforeningen mener det bør foretas en nærmere vurdering av om rettssikkerhetshensyn eller andre hensyn tilsier at det oppstilles krav til bruk av bildeteknologi når en nemnd skal behandle en sak og treffe vedtak i fjernmøte.


I punkt 30.6.2 nest siste avsnitt (side 485) foreslår utvalget at det skal være anledning for nemnda til å treffe avgjørelse ved sirkulasjon, forutsatt at realitetsdiskusjonen har skjedd i møte og det kun er behov for å gjøre visse avklaringer, suppleringer eller endringer før avgjørelsen treffes. Det som utvalget her foreslår, fremgår ikke av forslaget til ny lovtekst, og løsningen avviker fra utkastet § 69 (2) a-d som synes å angi uttømmende i hvilke tilfeller vedtak kan treffes ved sirkulasjon. Advokatforeningen mener utvalgets løsning fremstår som praktisk, men mener at løsningen bør fremkomme direkte av lovens ordlyd og ikke gjennom uttalelser i forarbeidene som i liten grad er forenlige med lovens ordlyd.


2.22 Til kapittel 31

Boks 31.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- å utdype utredningsplikten når en forskrift blir forberedt
- å lovfeste en oppfordring til å kunngjøre at arbeidet med ny forskrift blir satt i gang
- å lovfeste at høringer er åpne for innspill fra alle
- å lovfeste at høringsfristen som hovedregel skal være minst to måneder
- å lovfeste at tiltak for å sikre at forskrifter blir kunngjort i Norsk Lovtidend
- at kunngjøring i Norsk Lovtidend ikke skal være noe absolutt vilkår for å anvende en forskrift til fordel for den enkelte eller hvis den enkelte er kjent med forskriften 

2.22.1 Til punkt 31.5.3.3


Utvalget foreslår i utkastet § 87 at forvaltningsorganet «bør» kunngjøre oppstart av arbeid med en forskrift. Utvalget uttaler i punkt 31.5.3.3 siste avsnitt (side 499) at man ved dette foreslår å lovfeste en oppfordring til en slik tidlig kunngjøring.
Advokatforeningen bemerker at forvaltningsorganet også uten slik bestemmelse kan velge å kunngjøre slik oppstart, og setter spørsmålstegn ved nødvendigheten av en slik bestemmelse, også tatt i betraktning at forslaget til ny lov allerede har svært mange bestemmelser.

2.22.2 Til punkt 31.5.3.4
Utvalget foreslår i tredje avsnitt på side 500 at «alle høringer som statsforvaltningen foretar, skal publiseres på et egnet nettsted» (vår utheving). Advokatforeningen kan imidlertid ikke se at et slikt krav kommer til uttrykk i utvalgets forslag til ny lov og stiller spørsmål ved hva utvalget her mener. Med mindre dette lov- eller forskriftsfestes vil statsforvaltningen ikke ha et slikt krav.

2.23 Til kapittel 32

Boks 32.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- at statsforvaltningsorganer som etter loven er uavhengige, ikke skal kunne instrueres av andre organer generelt eller i den enkelte sak om saksbehandlingen eller innholdet i avgjørelsen 
- at særskilte klagenemder oppretter medhold av lov ikke skal kunne instrueres i den enkelte sak uten hjemmel i lov
- at særskilte klagenemder ikke skal kunne gi instruks yil underinstansen eller omgjøre underinstansens vedtak uten at det er klaget 

Utvalget foreslår en ny bestemmelse som regulerer uavhengige forvaltningsorganer i statsforvaltningen, samt en ny bestemmelse om særskilte klagenemnder i statsforvaltningen.


Forslaget til bestemmelse om uavhengige forvaltningsorganer (utkastet § 72) tar sikte på å si hva som rettslig sett ligger i «uavhengighet» når det en lov fastsetter at et organ skal være uavhengig. Bestemmelsen fastsetter at «uavhengigheten» innebærer at organet ikke kan instrueres av andre forvaltningsorganer, verken generelt eller i den enkelte sak. Videre fastsetter forslaget at andre organer ikke kan omgjøre det uavhengige organets vedtak av eget tiltak eller etter forespørsel fra parten. Klager over prosessuelle avgjørelser det uavhengige organet treffer som førsteinstans, skal kunne påklages til det departementet det uavhengige organet administrativt hører under. For øvrig inneholder dette kapittelet utvalgets betraktninger om ulike spørsmål knyttet til uavhengige organer.


Forslaget til bestemmelse om særskilte klagenemnder (utkastet § 73) innebærer for det første at klagenemnden ikke kan instrueres i den enkelte sak uten hjemmel i lov. For det andre kan en særskilt klagenemnd ikke gi instruks til underinstansen eller omgjøre underinstansens vedtak uten at det er klaget. I den grad den særskilte klagenemnden også er «uavhengig», skal bestemmelsen i utkastet § 72 også gjelde, slik at nemnden heller ikke kan instrueres i generelle saker.


Begge de foreslåtte bestemmelsene kan fravikes ved lov, typisk i det lovgrunnlaget som opprettet det uavhengige organet eller klagenemnden.


Advokatforeningen er positive til en opprydning og klargjøring av bruken av uavhengige forvaltningsorganer i statsforvaltningen, og støtter utvalgets forslag.


2.24 Til kapittel 33 – ugyldighet og sanksjoner

Boks 33.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- at forvaltingsloven bør gi en regel om ugyldighet
- at enkeltvedtak som mangler nødvendig lovhjemmel, uten videre bør være ugyldig
- at det i helt særlige tilfeller  likevel bær være adgang til å opprettholde slike vedtak av hensyn til en part som i god tro har innrettet seg etter det
- at enkeltvedtak som lider av andre feil, f.eks feil ved skjønnsutøving eller feil ved saksbehandlingen, bar kan bli ugyldig der feilen kan ha påvirket vedtakets innhold, og bare etter en konkret vurdering av hva slags feil som er begått , feilens grovhet og om ugyldighet er til gunst eller skade for parten
- at det i begge tilfeller bør være uten betydning om det er det rettslige eller faktiske  grunnlaget for avgjørelsen som svikter

2.24.1 Til punkt 33.3


Advokatforeningen støtter utvalgets forslag om at loven bør inneholde en regel om virkningen ved brudd på saksbehandlingsreglene.


2.24.2 Til punkt 33.4


Advokatforeningen synes forslaget til ugyldighetsregel fremstår som fornuftig,
Utvalget foreslår også å pålegge forvaltningen en plikt til å vurdere virkningene av eventuelle feil. Dette er en nyvinning sammenlignet med dagens lov. Advokatforeningen støtter dette forslaget som vil bidra til å øke rettssikkerheten.


2.25 Kapittel 34 – lovfeste materiell forvaltningsrett?

Boks 34.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår
- å lovfeste at forvaltningen kan knytte vilkår til et vedtak om tildeling av tillatelser eller andre goder som parten ikke har krav på, så fremt vilkårene har saklig sammenheng med tildeling og ikke er uforholdsmessig tyngende
- å lovfeste at forvaltningen ikke skal legge vekt på utenforliggende hensyn ved utøvingen av forvaltingsskjønn, og at forvaltingsskjønnet heller ikke skal være vilkårlig eller innebære usaklig forskjellsbehandling  

2.25.1 Punkt 34.5


Utvalget foreslår å lovfeste vilkårslæren. Dette fremstår som ukontroversielt, og Advokatforeningen støtter forslaget.


2.25.2 Punkt 34.6


Utvalget foreslår at myndighetsmisbrukslæren lovfestes. Advokatforeningen ser fordelene med en slik lovfesting. Samtidig har en slik lovfesting en bakside. Den såkalte myndighetsmisbrukslæren har til nå vært utviklet i et samspill mellom praksis og teori. Faren ved lovfesting er at regelen stivner og i mindre grad lar seg utvikle. Videre mener Advokatforeningen at når en slik lære først skal lovfestes, fremstår det opportunistisk å utelate den del av læren som går på at grovt urimelige vedtak kan kjennes ugyldige. Det blir en form for innskrenking av læren lovgivningsveien, og det kan ikke Advokatforeningen støtte.

 


                                                  Vennlig hilsen

 

Jens Johan Hjort                                                                      Merete Smith
leder                                                                                         generalsekretær

 

 

 

 

[1] For statsforetak er dette en videreførin

g av gjeldende rett, jf. statsforetaksloven § 4.