Forslag til ny lov om inn- og utførsel av varer og ny lov om tollavgift

Sendt: 16.09.2019

Adressat: Finansdepartementet

1 INNLEDNING

Vi viser til departementets høringsbrev av 6.5.2019 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for avgiftsrett. Lovutvalget består av Cecilie Aasprong Dyrnes (leder), Eivind Bryne, Bjørn Christian Lilletvedt Tovsen, Oddgeir Wiig og Grethel Jevne Østlie.

2 SAKENS BAKGRUNN

Forslaget går ut på at dagens tollov oppheves og erstattes av to nye lover, herunder introduksjon av nye begreper og noen materielle endringer.

Forslaget innebærer en helt ny lovstruktur, som også medfører endringer i merverdiavgiftsloven.

2.1 Forslaget om ny vareførselslov

Vareførselslovens saklige virkeområde vil være innhenting av opplysninger om og kontroll med (fysiske) varer som innføres til og utføres fra tollområdet, herunder regler om deklarasjonsplikt, tollbehandling og tollprosedyrer. Også reglene om klassifisering av varer og beregning av tollverdi foreslås regulert av vareførselsloven. Det er ikke foreslått materielle endringer i tollverdireglene.

Det foreslås at forvaltningsloven skal gjelde generelt for Tolletaten på vareførselsområdet, men
med særskilte forvaltningsregler fastsatt i vareførselsloven. Disse særskilte forvaltningsreglene er i hovedsak en videreføring av forvaltningsreglene i tolloven kapittel 12, men med noen endringer. Det foreslås at dagens regler om tvangsmulkt i tolloven § 12-1 videreføres uendret. Også dagens regler om overtredelsesgebyr i tolloven § 16-17 foreslås videreført, men med enkelte materielle endringer.

2.2 Forslaget om ny tollavgiftslov

Tollavgiftsloven skal regulere plikten til å svare tollavgift, herunder regler om fastsettelse, fritak og refusjon. Det foreslås at forvaltningsloven skal gjelde generelt, men med særskilte forvaltningsregler fastsatt i tollavgiftsloven. Det foreslås at særskilte forvaltningsregler om utlevering av opplysninger, fastsetting og beregning av tollavgift, endring uten klage og endringsfrister utformes etter modell fra skatteforvaltningsloven. Det foreslås at fastsetting av tollavgift skal skje ved levering av «Melding for tollavgift» som skal leveres som en del av tolldeklarasjonen. Regler om leveringsmåte, frist mv. skal reguleres i vareførselsloven. Det foreslås at slik melding kan endres av deklaranten ved levering av endringsmelding.

Det foreslås videre at Tolletaten kan endre fastsetting inntil fem år tilbake i tid etter modell fra skatteforvaltningsloven. Dagens gjeldende regler om administrative reaksjoner, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, foreslås videreført uendret. Det foreslås at dagens regler om tilleggstoll endres i tråd med reglene om tilleggsskatt i skatteforvaltningsloven. Dette medfører at dagens krav om subjektiv skyld bortfaller. Det foreslås at det innføres en fast sats på 20 % tilleggstoll etter modell fra skatteforvaltningsloven, med mulighet til skjerpet tilleggstoll på inntil 40 %. Det foreslås også en endring av lovstrukturen for avgiftsfritak ved vareinnførsel.

2.3 Sammenheng med endringer i 2017

Forslaget må ses i sammenheng med det forhold at forvaltningsansvaret for innførselsmerverdiavgift og særavgifter ble overført fra Tolletaten til Skatteetaten med virkning fra 1. januar 2017. Fra samme dato ble det også implementert en ny ordning for innførselsmerverdiavgift. Den nye ordningen går ut på at importører som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret selv skal beregne og rapportere innførselsmerverdiavgiften i skattemeldingen for merverdiavgift (egenfastsetting). Etter disse endringene vil Tolletatens ansvarsområder og oppgaver være fokusert på forhold rundt vareførsel over landegrensen, samt forvaltningsansvaret for toll.

3 ADVOKATFORENINGENS KOMMENTARER

Advokatforeningen er positiv til en fornyelse og forbedring av regelverket på tollområdet, men har kommentarer til den foreslåtte lovstrukturen og til enkeltbestemmelser.

3.1 Lovstrukturen

Prosessen ved vareførsel over landegrensene er integrert i den forstand at varens art, beskaffenhet, pris mv. har betydning for både deklarasjonsplikten, fortollingen og fastsettelsen av toll, særavgifter og merverdiavgift. Samtidig har reglene om vareførsel et videre anvendelsesområde enn reglene om toll- og avgiftskrav. Det kan derfor synes som om en to-deling av regelverket kan være fornuftig utfra hensynet til tydeliggjøring av ansvar og oppgaver både med tanke på myndighetene og med tanke på de enkelte importører og eksportører.

Men en slik to-deling kan også føre til en unaturlig løsrivelse av reglene om toll- og avgiftskravet fra reglene om vareførsel. En to-deling vil kunne medføre et dobbelt sett av samsvarende definisjoner og et dobbelt sett av regler som gjelder etter begge lovene. Videre vil to-delingen kunne medføre et stort antall krysshenvisninger mellom lovene og tilstøtende lover, noe som kan bidra til at det blir mindre brukervennlig og vanskelig tilgjengelig. Det kan også oppstå uklare grensesnitt i forhold til reglenes rekkevidde, aktørenes ansvar, forpliktelser og dokumentasjon. Forslaget kan derfor fremstå som noe komplekst og teknisk, som for ikke-jurister kan medføre at det kan oppleves vanskelig å se konsekvensene av forslaget.

Advokatforeningen ser at det kan være gode argumenter for å ha to lover, men mener at forslaget har en del svakheter, jf. kommentarene nedenfor. En gjennomgang av utkast til lovtekster viser at tollavgiftsloven hyppig henviser til vareførselsloven, noe som understreker den integrerte prosessen vareførsel medfører. Hyppige henvisninger til annet regelverk kan likefullt være lite brukervennlig, særlig for brukere uten juridisk bakgrunn.

3.2 Forslaget om «Melding for tollavgift»

I forslag til ny lov om tollavgift legges det opp til at deklaranten skal levere «Melding for tollavgift» til Tolletaten, jf. høringsnotatet pkt. 7.10.12, på side 318. Dette er et nytt element i forhold til dagens ordning.

Forslag til lovtekst lyder som følger:

§ 9-2 Melding for tollavgift
(1) Melding for tollavgift skal leveres av den som deklarerer en vare for tollprosedyren overgang til fri disponering etter vareførselsloven § 4-1. Meldingen skal inneholde alle opplysninger som har betydning for fastsetting av tollavgift, og gis i deklarasjonen.
(2) Departementet kan gi forskrift om dokumentasjon for varers opprinnelse ved krav om preferansetoll etter kapittel 4, herunder om fritak fra krav om dokumentasjon for opprinnelse i enkelttilfeller.
(3) Departementet kan utforme melding for tollavgift.

§ 9-3 Fastsetting og beregning av tollavgift
Den som leverer melding for tollavgift etter § 9-2, fastsetter grunnlaget for tollavgift ved levering av meldingen, og beregner tollavgift av det fastsatte grunnlaget.

I høringsnotatet side 318 uttales følgende om dette:

«Departementet foreslår at melding for tollavgift, det vil si opplysninger som har betydning forfastsetting av tollavgift, skal leveres som en del av den deklarasjonen som leveres etter vareførselsloven. Slike opplysninger vil typisk være klassifisering og beskrivelse av varen i henhold til tolltariffen, varens opprinnelse […], vekt, volum, antall eller tollverdi avhengig av hva som er beregningsgrunnlaget for tollavgiften».

På side 319 uttales det at meldingen for tollavgift må

«[…] tilpasses deklarasjonen for tollprosedyren overgang til fri disponering.»

På side 326 i høringsnotatet står det følgende:

«Melding for tollavgift gis som en del av deklarasjonen og består av de opplysninger i deklarasjonen som har betydning for fastsetting av tollavgift.»

Advokatforeningen vil påpeke at det fremstår som uklart hvordan den foreslåtte ordningen med «Melding for tollavgift» skal fungere i praksis. Utfra høringsnotatet og forslag til lovtekst synes det som om dette er ment som en del av/en utvidelse av/tillegg til den ordinære tolldeklarasjonen, og
at det opereres med to ulike dokumentasjonsformer i henholdsvis vareførselsloven og tollavgiftsloven selv om det fremstår å være samme dokument.

Per i dag er det tolldeklarasjonen med underbilag som er det sentrale dokumentet for fastsetting av toll, særavgifter og merverdiavgift. Advokatforeningen er skeptisk til at tolldeklarasjonen nå synes å få «to» innholdsmessige deler som reguleres av hver sin lov.

3.3 Bindende forhåndsuttalelser

I forslaget til ny vareførselslov § 7-16 første ledd (c) mangler ordet «toll». Advokatforeningen antar at dette er en feil i selve tekstforslaget, og ikke ment som en materiell endring.


3.4 Tollfritak/avgiftsfritak

Per i dag inneholder tolloven kapittel 5 en rekke tollfritak. Tolloven § 5-1 til og med § 5-9 fastsetter tollfritak for bl.a. varer til personlig bruk (herunder reisegods og flyttegods), varer til fremmede makters representasjoner, vareprøver mv. Videre har merverdiavgiftsloven kapittel 7 en rekke fritak fra avgiftsplikt, hvor flere av fritakene henviser til tolloven kapittel 5.

Det foreslås en total omlegging av lovsystematikken for disse fritakene uten materielle endringer. Omleggingen medfører at fritakene fordeles på tollavgiftsloven (med henvisning til vareførselsloven) og merverdiavgiftsloven. Noen fritak vil imidlertid stå i begge lovene.

Fritak i tollavgiftsloven
I forslag til ny tollavgiftslov § 6-1 foreslås det å innta tollavgiftsfritak for varer som er unntatt fra deklarasjonsplikten. Unntakene fra deklarasjonsplikten vil reguleres i vareførselsloven og i forskrift
til vareførselsloven. Dette vil f.eks. gjelde reisegods og flyttegods. I forslag til ny tollavgiftslov § 6-2 foreslås det å innta tollavgiftsfritak for varer som er fritatt fra avgiftsplikt etter merverdiavgiftsloven.
I forslag til ny tollavgiftslov § 6-3 foreslås det å innta tollavgiftsfritak for bestemte varer og varer til bestemt bruk, f.eks. landbruksredskaper til teknisk bruk og varer til undervisning og vitenskapelig bruk.

Fritak i merverdiavgiftsloven
Det foreslås at dagens kapittel 7 i merverdiavgiftsloven erstattes av helt nye fritaksbestemmelser. I høringsnotatet pkt. 7.7.2 på side 301 uttales det at fritak «[…] som har betydning for merverdiavgift, og som ikke tas inn som deklarasjonsfritak etter vareførselsloven […], inntas i merverdiavgiftsloven.»

I forslag til ny § 7-1 foreslås det å innta avgiftsfritak ved innførsel av varer som er fritatt eller unntatt ved omsetning i merverdiavgiftsområdet, samt fritak for varer knyttet til visse fartøyer, luftfartøyer mv.


I forslag til ny § 7-2 foreslås det å innta avgiftsfritak ved innførsel av varer som det ikke skal leveres tolldeklarasjon for etter vareførselsloven § 4-1. Fritakene gjelder både tollavgift og merverdiavgift, og står dermed i begge lovene. I tillegg tas inn fritak for varer det ikke skal beregnes tollavgift av ved innførsel.

I forslag til ny § 7-3 foreslås det å innta avgiftsfritak ved innførsel av varer til personlig bruk, f.eks. reisegods, flyttegods mv. Disse fritakene gjelder også for tollavgift, og står i begge lovene.

I forslag til ny § 7-4 foreslås det å innta avgiftsfritak ved innførsel av vareprøver og varer til teknisk og vitenskapelig bruk. Disse fritakene gjelder også for tollavgift, og står i begge lovene.

I forslag til ny § 7-5 foreslås det en samlebestemmelse for diverse fritak, herunder proviant som medbringes om bord i fartøy og varer til fremmede makters representasjoner.

Etter Advokatforeningens oppfatning kan forslaget fremstå som mindre brukervennlig ved denne «kryss-reguleringen» mellom to lover. Flere av fritakene gjelder både tollavgift og merverdiavgift,og reguleres separat av to lover. Hensynet til brukervennlighet må her veies opp mot hensynet til presise regler.

 

3.5 Begrepet «deklarant»

Det foreslås følgende definisjon av begrepet deklarant:


«[…] den som leverer en deklarasjon i eget navn, eller den som deklarasjonen leveres på vegne av».

I forslag til tollavgiftslov § 2-3 formuleres det slik at det er deklaranten som skal ha ansvar for tollavgift. I dag benyttes imidlertid uttrykket deklarant om den som gjennomfører fortollingen, som oftest en speditør. Dette er også tittelen på felt 14 i tolldeklarasjonen. Forslaget kan derfor synes forvirrende på dette punktet.

 


                                                       Vennlig hilsen

 

Jens Johan Hjort                                                                              Merete Smith
leder                                                                                                generalsekretær