Utredning av norske lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip

Sendt: 27.09.2019

Adressat: Nærings- og fiskeridepartementet

1 INNLEDNING

Vi viser til departementets høringsbrev av 27.6.2019 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalgene for henholdsvis arbeidsrett og utvalget for samferdsel og sjø-, luft- og annen transportrett inklusive sjøforsikring. Lovutvalget for arbeidsrett består av advokatene Tarjei Thorkildsen (leder), Oddvar Lindbekk, Monica Furustøl, Martin Staxrud Jetlund, Simen Lium og Kristin Grung. Lovutvalget for samferdsel og sjø-, luft- og annen transportrett inklusive sjøforsikring består av advokatene Henrik Hagberg (leder), Nina Hanevold-Sandvik, Oddbjørn Slinning, Anders Svinø og Mats Erik Sæther.

2 SAKENS BAKGRUNN

Denne høringssaken skiller seg fra ordinære høringsuttalelser, der det oftest foreligger et konkret lovendringsforslag til høring. I dette tilfellet bes om høringsuttalelse i anledning den oversendte utredningen fra Wikborg Rein Advokatfirma AS og Oslo Economics.

Hovedproblemstillingen i utredningen er (1) hvilket juridisk handlingsrom Norge har for eventuelt å stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk sokkel, (2) hvilke virkemidler som kan benyttes for eventuelt å stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk sokkel, og (3) en vurdering av konsekvensene av å stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk sokkel. Sistnevnte omfatter både samfunnsøkonomiske og handelspolitiske konsekvenser.

3 OVERORDNEDE BEMERKNINGER

Utredningen er svært omfangsrik. Det vil ikke være mulig i en høringsuttalelse å kommentere alle enkeltheter og uttrykksmåter gjennom hele utredningen. Advokatforeningen vil heller ikke uttale seg om hvorvidt det bør stilles krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk sokkel, men vil gi høringsuttalelse knyttet til de rettslige aspekt ved de spørsmål som omfattes av utredningen. På denne bakgrunn vil Advokatforeningen heller ikke kommentere konsekvensene dersom norske myndigheter innfører krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk sokkel.

Det rettslig sett mest sentrale spørsmålet er hvorvidt, og i hvilken utstrekning, det foreligger et juridisk handlingsrom for Norge til eventuelt å stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår for sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk sokkel. Overordnet deler Advokatforeningen synspunktene i utredningen om at det kan være adgang til å fastsette slike regler i Norge innenfor de folkerettslige forpliktelser Norge er bundet av, jf. særlig avgrensningen mot flaggstatens myndighet. Som det uttrykkes i utredningen kan man ikke kort og generelt formulere grensene for norsk lovgivningsmyndighet på dette området, og dette må vurderes konkret i forhold til både generelle folkerettslige forpliktelser, Norges EØS-rettslige forpliktelser, internasjonal handelsrett og multi- og bilaterale avtaler mv.

Advokatforeningen er videre enig i premisset for utredningen, om at arbeidet ikke bør basere seg på tolkninger som forutsetter en rettsutvikling når det gjelder forståelsen av Norges folkerettslige forpliktelser, jf. punkt 3 andre avsnitt.

4 JURIDISK HANDLINGSROM


4.1 Generell folkerett

Advokatforeningen slutter seg i hovedsak til det som fremgår i utredningens punkt 4 om norske myndigheters kompetanse til å gi lover med virkning overfor utenlandske skip i norsk farvann og på norsk kontinentalsokkel.


Til punkt 4.2 tredje avsnitt, vil Advokatforeningen bemerke at det bør fremgå klarere at folkerettslig metode i noen grad skiller seg fra det som beskrives som "alminnelig juridisk metode". Advokatforeningen slutter seg imidlertid til utredningens nærmere beskrivelse av typiske særtrekk ved folkerettslig metode.

Advokatforeningen er enig i at handlingsrommet til å kreve norske lønns- og arbeidsvilkår i norsk farvann og på norsk kontinentalsokkel i stor grad vil bero på om man befinner seg innenfor eller utenfor Norges territorialfarvann, men slik at den nærmere fastleggingen blant annet vil bero på kompetansefordelingen mellom kyststaten og flaggstaten i henhold til havrettskonvensjonen og øvrige folkerettslige prinsipper.

Advokatforeningen slutter seg videre til utredningens konklusjon vedrørende det juridiske handlingsrommet til å gi lovgivning med virkning for utenlandske skip i norsk farvann, slik det fremgår av utredningens punkt 4.10.

Når det gjelder utredningens konklusjon i punkt 4.12 om handlingsrommet på norsk kontinentalsokkel, uttrykkes det at det "anses også å foreligge handlingsrom til å pålegge rettighetshavere på norsk kontinentalsokkel en plikt til å sørge for bestemte lønns- og arbeidsvilkår gjennom sine avtaler med leverandører eller underleverandører av skipsfartstjenester". Advokatforeningen er av den oppfatning av dette spørsmålet bør utredes nærmere dersom det skulle bli aktuelt å gi lovgivning med slikt innhold.

Advokatforeningen vil for øvrig bemerke at utredningen i større grad kunne ha tydeliggjort at selv om det foreligger handlingsrom til å gi lovgivning med virkning overfor utenlandske skip i norsk farvann og på norsk kontinentalsokkel, kan det oppstå rettslige og praktiske begrensninger når det kommer til håndhevelse av slik eventuell lovgivning.


4.2 EØS-avtalen

I utredningen drøftes de mulige begrensninger som tjenestefriheten etter EØS-retten representerer. Det kan etter Advokatforeningens syn være grunn til å skille noe klarere mellom spørsmålet om det vil foreligge en «restriksjon» i EØS-rettens forstand, og om en slik eventuelt kan «rettferdiggjøres». Det bemerkes i denne forbindelse også at utredningen gjennomgående benytter begrepet «begrunnelseskrav» om rettferdiggjøring av en restriksjon. Etter Advokatforeningens syn vil dette i en norsk kontekst gi assosiasjoner til et saksbehandlingsaspekt. Det bør heller nyttes et begrep som reflekterer terskelen for å godtgjøre eller rettferdiggjøre restriksjonen i den EØS-rettslige tjenestefriheten.

I utredningen punkt 5.3.2 fjerde avsnitt, legges til grunn at sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk kontinentalsokkel anses for å være utstasjonert på midlertidig basis. Etter Advokatforeningens syn bør det vurderes om dette i alle aktuelle situasjoner vil være en dekkende beskrivelse, også hensyntatt overholdelse av kravene for eventuelt å registrere skip i NOR.

Til punkt 5.4.1 andre avsnitt, vil Advokatforeningen bemerke at det bør skilles klarere mellom restriksjoner som kan rettferdiggjøres etter læren om tvingende allmenne hensyn og restriksjoner som kan aksepteres av hensyn til offentlig orden, sikkerhet og folkehelse. Det oppfattes at drøftelsene i utredningen særlig knytter seg til førstnevnte.

Advokatforeningen vil bemerke at de hensyn som potensielt kan rettferdiggjøre en restriksjon, omfatter mer enn det som kan omtales som «å beskytte arbeidstakere» og «bekjempe uverdige lønnsforhold», jf. utredningen punkt 5.4.1.1 om «legitime hensyn». Blant annet vil det også kunne legges vekt på hensynet til å sikre en rettferdig konkurranse. Dette hensynet er fremhevet andre steder i utredningen, for eksempel i punkt 1.2 åttende avsnitt.

I forlengelsen av dette vil Advokatforeningen bemerke at det som uttales i punkt 5.4.1.1 siste avsnitt, kan misforstås. Her uttales at «beskyttelse utover det som begrunnes i hensynet til skipsarbeiderne ikke [vil] være legitime» og at en eventuell beskyttelse må begrenses til «det lønnsnivå som er rimelig på bakgrunn av arbeidstakernes rettigheter alene». Etter Advokatforeningens syn er dette ikke en hensiktsmessig oppsummering av de restriksjoner i tjenestefriheten som eventuelt kan rettferdiggjøres. Formuleringene i punkt 5.4.4 tredje avsnitt om det samme bør vurderes tilsvarende.

Under punkt 5.4.1.2 om diskrimineringsforbud, andre avsnitt, tas det utgangspunkt i lønns- og arbeidsvilkår «tilsvarende de eksisterende kravene til norske skip på norsk kontinentalsokkel og i norsk innenriksfart». Advokatforeningen har ikke innvendinger til tilnærmingen, men oppfatter det som uklart hvilke lønns- og arbeidsvilkår det siktes til. Således er det ikke klart om det siktes til mer enn lønns- og arbeidsvilkår som følger av lovgivningen, eller også til eksempelvis tariffavtale om lønns- og arbeidsvilkår. Videre bør det presiseres at man kan tenke seg en lovfesting av lønns- og arbeidsvilkår, som i dag ikke er lovbestemt for mannskap på norske skip på norsk kontinentalsokkel og i norsk innenriksfart, i tilknytning til en prosess for å gjøre gjeldende norske lønns- og arbeidsvilkår for sjøfolk på utenlandske skip i norske farvann og på norsk kontinentalsokkel – for eksempel gjennom allmenngjøring av tariffavtaler.

Når det gjelder hvilke typer arbeidsvilkår som kan pålegges sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk sokkel, kan man ikke uten videre slå fast at det vil være adgang til å omfatte alle arbeidsmiljølovens minimumsrettigheter, sml. utredningen punkt 5.4.5 syvende avsnitt. Etter Advokatforeningens syn må hvert element vurderes nærmere.

Det refereres flere steder i utredningen til allmenngjøring av plikt til å dekke utgifter til reise-, kost og losji for utenlandske arbeidstakere. Dette er et område hvor det har skjedd en klargjøring, herunder på bakgrunn av initiativ fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Etter Advokatforeningens syn er det behov for en presisering når det gjelder adgangen til å pålegge dekning av utgifter til reise, kost og losji for utenlandske sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann.


4.3 Internasjonal handelsrett

Advokatforeningen slutter seg i det vesentlige til utredningens redegjørelse for WTO-retten, herunder at krav til norske lønns- og arbeidsvilkår i prinsippet må anses som inngrep i tjenestefriheten, men vil kunne tillates helt eller delvis i henhold til unntaksbestemmelsene i GATS art. XIV (a) og (b). Ettersom utredningen i punkt 6.5 konkluderer med at lønns- og arbeidsvilkår vil kunne tillates etter WTO-retten tilsvarende som for EØS-rettens ulovfestede lære om tvingende allmenne hensyn, vises det for øvrig til Advokatforeningens bemerkninger i punkt 4.2 ovenfor.


4.4 Bilaterale avtaler

Advokatforeningen viser til utredningen punkt 7.6 om at Norges bilaterale skipsfartsavtaler i varierende grad oppstiller begrensninger i kyst- og havnestatens jurisdiksjon til fordel for skipets flaggstat, og slutter seg til utredningens syn om at Norges bilaterale avtaler oppstiller ytterligere skranker for handlingsrommet til å kreve norske lønns- og arbeidsvilkår overfor utenlandske skip som må hensyntas ved utforming av eventuell lovgivning.


4.5 Schengen-konvensjonen

Advokatforeningen slutter seg til utredningens syn i punkt 8 om at handlingsrommet for å kreve visum og vilkår for opphold i riket må respektere de folkerettslige forpliktelsene som fremkommer av Schengen-konvensjonen, slik at krav til lønns- og arbeidsvilkår ikke kan resultere i strengere regulering enn det konvensjonen tillater.
4.6 Internasjonal privatrett

Advokatforeningen er enig i at folkeretten og flaggstatsprinsippet ikke oppstiller skanker for å innføre lovvalgsregler for individuelle arbeidsavtaler i tråd med EUs lovvalgsregler. Advokatforeningen vil ikke komme med konkrete bemerkninger til Cordero-Moss' lovforslag til nye norske lovvalgsregler på nåværende tidspunkt, men er enig med utreder i at dersom lovforslaget vedtas, vil norske lønns- og arbeidsvilkår få anvendelse overfor utenlandske skip i større utstrekning enn i dag.


4.7 Arbeidsrettslig terminologi mv.

Utredningen kunne med fordel ha anvendt en mer alminnelig arbeidsrettslig terminologi. Eksempelvis nyttes gjennomgående begrepet «arbeidsvern». Advokatforeningen vil anbefale at man i tråd med vanlig språkbruk enten bruker «vernehensyn» eller «arbeidstakervern». Tilsvarende vises i punkt 2.2 tredje avsnitt, til at sjøfolks lønns- og arbeidsvilkår tilstås i «hovedtariffavtale» i det aktuelle markedssegment. «Hovedtariffavtale» er et begrep som nyttes i staten, jf. tjenestetvistloven § 11 første ledd. For skipsarbeidere bør det benyttes uttrykk som «tariffavtaler» eller «overenskomster». Det kan videre være behov for en mer konsistent bruk av begrepene «lønnsvilkår» og «arbeidsvilkår», og avgrensningen mellom disse begrepene. Blant annet er «minstelønn» nevnt i flere sammenhenger der det er «andre arbeidsvilkår» enn lønn som omtales, for eksempel i punkt 5.4.5.

I punkt 3.1 andre avsnitt i utredningen uttales at arbeidstakervernet i utgangspunktet vil reguleres av arbeidsavtalene, og at denne således utgjør primærkilden for regulering av rettsforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Advokatforeningen er enig i at arbeidsavtalen er sentral for arbeidsforholdene, men vil peke på at det er et mer sammensatt bilde som avgjør forholdet mellom partene i et arbeidsforhold. Således vil lovgivning og eventuelle tariffavtaler i mange sammenhenger være det som regulerer mange sider av arbeidstakervernet.

Utredningen omtaler flere steder skillet mellom privatrettslig og offentligrettslig lovgivning på arbeidsrettens område. Eksempelvis omtales oppregningen i bokstav a-f i punkt 3.1 som privatrettslige forhold. Mange av de forhold som reguleres i vernelovgivningen har både en privat- og offentligrettslig side. Det er således noe misvisende når det «offentligrettslige» i sammenhengen begrenses til teknisk og operativ sikkerhet om bord. Det vises også til punkt 3.2.3 femte avsnitt. Til illustrasjon knytter skipsarbeidsloven § 12-4 et straffeansvar til mange av de plikter som utredningen omtaler som privatrettslige.

 

5 AKTUELLE VIRKEMIDLER


5.1 Norske lønns- og arbeidsvilkår

Utredningen inneholder i kapittel 10 en redegjørelse for norske lønns- og arbeidsvilkår. Advokatforeningen anser det ikke naturlig å kommentere denne redegjørelsen, men vil peke på at det er meget stor spennvidde i de forhold som tas opp som norske lønns- og arbeidsvilkår. Advokatforeningen vil anse det hensiktsmessig at departementet ved en eventuell oppfølgning av utredningens tema, fokuserer på de relevante aspekt det vil være aktuelt å bestemme at skal gis anvendelse overfor sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk kontinentalsokkel.


5.2 Eksisterende krav om norske lønns- og arbeidsvilkår

I hovedpunkt 11 i utredningen redegjøres det for i hvilken grad norske lønns- og arbeidsvilkår allerede kommer til anvendelse overfor sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk sokkel, direkte eller indirekte ved at annet regelverk som gjelder for slike sjøfolk inneholder tilsvarende vern.

I utredningen sammenholdes de norske reglene om lønns- og arbeidsvilkår med det som følger av ulike internasjonale konvensjoner mv. som Norge er bundet av, og eventuelt har implementert i norsk rett, henholdsvis The Maritime Labour Convention (MLC), STWC og SOLAS-konvensjonen og EØS-retten. I utredningen vurderes norske lønns- og arbeidsvilkår opp mot hver enkelt av disse reguleringene, og det foretas en mer overordnet samlet oppsummering. Dersom departementet velger å følge opp med sikte på en ytterligere fastsettelse av norske lønns- og arbeidsvilkår som skal gjelde for sjøfolk på utenlandske skip, vil Advokatforeningen anbefale at det utføres en temavis samlet analyse av hvilket vern som allerede gjelder innenfor hvert område. Det vil kunne gi et mer eksakt bilde av behovet for å pålegge norske lønns- og arbeidsvilkår for sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann og på norsk sokkel.


5.3 Aktuelle virkemidler

Det gis en omfattende redegjørelse for ulike, mulige virkemidler dersom man vil fastsette at ytterligere norske lønns- og arbeidsvilkår skal komme til anvendelse overfor sjøfolk på utenlandske skip i norsk farvann eller på norsk kontinentalsokkel. Som det pekes på i utredningen må det enkelte virkemiddel vurderes i sin sammenheng og med de begrensninger som gjelder for bruken av aktuelle virkemidler. Advokatforeningen har ikke bemerkninger til redegjørelsen, ut over det som dekkes av kommentarene til det rettslige handlingsrommet ovenfor.

 


                                                      Vennlig hilsen

 

Jens Johan Hjort                                                           Merete Smith
leder                                                                              generalsekretær