Forslag til midlertidige endringer i prosessregelverket

Sendt: 30.04.2020

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1 INNLEDNING

Vi viser til departementets høringsbrev av 22.4.2020 med høringsnotat fra Domstolsadministrasjonen (DA), der det foreslås endringer i prosesslovgivningen for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19. Departementet har også sendt ut et tilleggsnotat av 27. april 2020. Tilleggsnotatet inneholder mer teknisk pregede forslag som ikke vil bli kommentert nærmere fra Advokatforeningens side.

2 NÆRMERE OM FORSLAGENE

Det sentrale i DAs forslag er forslaget om å fjerne meddommere i enkelte straffesaker for tingretten, og å redusere antall meddommere i visse sakstyper for lagmannsrettene.

Advokatforeningen kan ikke støtte disse forslagene, og vi vil i det følgende begrunne dette synet nærmere.

Advokatforeningens syn er at den norske prosesslovgivningen er robust i alle ledd, og at den er et resultat av lovarbeid som har foregått i generasjon etter generasjon. Det er et sentralt prinsipp at lovgivning i fredelige tider også skal kunne stå seg når krig eller krise – i dette tilfellet en pandemi – rammer samfunnet og samfunnsstrukturene.

Det er grunn til å minne om at situasjonen under pandemien kan endre seg fra dag til dag. For DA synes forslaget fra 8. april om å endre strukturene i domstolenes sammensetning i første rekke å være begrunnet i et avstandskrav mellom aktørene på to meter. Det er 29. april gitt ut en ny smittevernveileder fra Folkehelseinstituttet og DA ved fysiske rettsmøter. Hovedbudskapet er at alle typer saker kan avvikles, så lenge smitteverntiltakene overholdes.

Det fremgår på side 10 at det skal holdes minst 1, helst 2 meter avstand mellom personer, og at alternative løsninger må vurderes hvis dette ikke er mulig. Blant tiltakene som nevnes er pleksiglass. Disse forutsetningene er annerledes enn det DA bygger på i sitt notat fra 8. april.

Advokatforeningen ser det slik at den nye smittevernveilederen gjør at det er fullt ut mulig å gjennomføre straffesaker med meddommere etter gjeldende prosesslovgivning, og at alternative løsninger må være av praktisk karakter – ikke å rokke ved grunnfestede rettssikkerhetsgarantier som er helt sentrale for samfunnets tillit til domstolene.

Lekmannsinnslaget i straffesaker utgjør en helt sentral rettssikkerhetsgaranti i Norge. Advokatforeningen vil vise til de samme forarbeidene som Domstolsadministrasjonen (DA) gjør i sitt lovforslag, som oppsummerer betydningen lekdommerelementet har hatt og skal ha videre for å sikre demokratisk kontroll med rettsvesenet, øke tilliten til domstolene og styrke kvaliteten og rettssikkerheten i domstolenes saksbehandling og avgjørelser, jf. bla NOU 2011:3 punkt 8.3.

Advokatforeningen vil understreke viktigheten av at rettsstaten og rettsbeskyttelsen opprettholdes på tross av de omfattende smittevernstiltakene. Av denne grunn har Advokatforeningen i tidligere høringssvar vært positive til midlertidige endringer ved enkelte typer domstolsbehandling for at flest mulig saker kan gjennomføres til tross for smittesituasjonen. Det vises blant annet til Advokatforeningens høringssvar til forskrift om forenkling og tiltak innen justissektorer for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av COVID-19, der Advokatforeningen i stor grad var positiv til en midlertidig økt bruk av fjernmøter i flere typer domstolsbehandling.

Overordnet vil Advokatforeningen advare mot å redusere lekdommerinnslaget i norske domstoler som følge av smittevernsituasjonen. Det er svært viktig at de sentrale rettssikkerhetsgarantier opprettholdes på tross av smittesituasjonen. Rettens innslag av lekdommere er en slik garanti. Derfor skiller forslaget om å fjerne og redusere antall lekdommere seg avgjørende fra øvrige tiltak for å avhjelpe konsekvensene av COVID-19 utbruddet.

Advokatforeningen vil i den sammenheng peke på at det i koronalovens § 2 annet ledd er fastsatt at forskrifter gitt i medhold av koronaloven ikke kan begrense grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper. Forslaget om å endre meddommerordningen fremmes riktignok ikke som en forskriftsendring med hjemmel i koronaloven, men som en lovendring. Den knappe tiden som er brukt på å fremme lovforslaget innebærer imidlertid at de samme hensyn gjør seg gjeldende. Det bør ikke fremmes lovforslag som følge av COVID-19 utbruddet som strider mot grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper – noe dette lovforslag gjør. Dette gjelder desto mer når de problemer dette lovforslaget er ment å avhjelpe, kan oppnås ved andre og mye mindre inngripende tiltak, som å ha plexiglass, dommere ved sakkyndigbordet og to skift. Se nærmere om dette i pkt. 4.

Ved å endre meddommerordningen for en periode, vil de enkeltindivider som får sine saker behandlet den nærmeste tiden bli direkte forskjellsbehandlet fra de som får sine saker behandlet før og etter pandemien. For enkeltindividet vil en straffesak – og straffedom – være like inngripende og like viktig uavhengig av om saken blir behandlet i en krisesituasjon. Den norske rettsstaten må når samfunnet er kommet tilbake til normalen, kunne stå for at også de som er dømt i denne perioden har fått en rettferdig og riktig behandling.

Advokatforeningen vil påpeke at ikke bare innslaget av lekdommere, men også antallet lekdommere i de ulike sakstyper, har kommet som et resultat av grundige avveininger mellom rettssikkerhetshensyn og effektivitetshensyn. Flere høringsinstanser til prop. 70 L ønsket seg en annen sammensetning, herunder de fleste lagmannsretter. Det er sterkt betenkelig at slike avveininger nå ikke skal ha den samme gyldighet på grunn av en midlertidig smittesituasjon. Advokatforeningen er også bekymret for at en slik ordning heller ikke blir midlertidig, men kan ende opp som en permanent løsning også når situasjonen med COVID- 19 er over. Denne bekymringen styrkes ved at endringene er foreslått i lovs form og ikke som en midlertidig forskrift med hjemmel i koronaloven.

Advokatforeningen har merket seg at departementet har gitt uttrykk for i mediene at eventuelle endringer skal være midlertidige. Dette kommer imidlertid ikke til uttrykk i forslaget, og gir ingen garanti for at samfunnet vil vende tilbake til normalordningen når situasjonen har stabilisert seg.

Advokatforeningen ønsker også å gi uttrykk for at det er både overraskende og tankevekkende at det er Domstolsadministrasjonens styre om har kommet opp med forslagene om å redusere lekdommerinnslaget i straffesakene. DA burde i disse tider se det som en av sine sentrale oppgaver å verne om rettsstaten og de grunnleggende rettssikkerhetsgarantiene.

Advokatforeningen vil også advare sterkt mot at siktede kan samtykke seg vekk fra lekdommere. Det er ingen tradisjon i Norge for at siktede kan samtykke seg vekk fra sentrale rettssikkerhetsgarantier og slik bør det heller ikke være under COVID 19 utbruddet. Det kan ikke overlates den enkelte å skulle overskue konsekvensen av slike valg. Domstolenes sammensetning må bestemmes av lovgiver på helt generelt grunnlag, og kan ikke overlates til den enkelte som vil måtte vurdere hva som kan forventes å gi det beste resultat i hans eller hennes konkrete sak. En slik vurdering vil det sjelden være mulig å vite det riktige svaret på. En samtykkeordning vil være det samme som å overlate til hver enkelt siktet å gjette med bind for øynene hva som vil være mest tjenlig. En slik ordning vil også kunne legge et press på de siktede, direkte eller indirekte, ved at de kan frykte at manglende samtykke kan virke negativt inn på domstolens behandling av saken.

3 LAGMANNSRETTENS SAMMENSETNING I FULLSTENDIGE ANKER

Som nevnt ovenfor var lagmannsrettens sammensetning ved skyldanker og ved straffutmålingsanker i de alvorligste sakene gjenstand for en omfattende drøftelse. Først i NOU 2011:13, i høringsrunde og i prp. 70 L. Departementet falt ned på dagens ordning med to fagdommere og fem lekdommere i skyldanker og i straffutmålingsanker i seksårssakene. Fra prop. 70 L pkt. 6.3.2 hitsettes:
«Departementet har vært i tvil om hvilken løsning som bør velges, men har etter en bred og samlet vurdering falt ned på meddomsrettsfraksjonens forslag om at lagmannsretten i fullstendige anker skal settes med to fagdommere og fem lekdommere.

(…)

Departementet er enig med et samlet utvalg i at prosessordningen som skal tre i stedet for lagrette må ha et betydelig lekmannsinnslag. Dette er også en forutsetning for Stortingets anmodningsvedtak. Et sterkt innslag av lekdommere vil gi lagmannsretten bred kompetanse og sikre at allmennheten er godt representert. Dersom meddomsretten settes sammen slik at lekdommerne er i betydelig flertall- slik som med ordningen to fagdommere og fem meddommere- mener departementet at hensynet er godt ivaretatt. Styrkeforholdet mellom fagdommere og lekdommere vil da forskyves i lekdommernes favør sammenliknet med gjeldende meddomsrettssammensetning. (…) Med fem meddommere mot to fagdommere vil overtallet bli så stort at lekdommergruppen blir klart dominerende

(…)
Sentralt for departementet har også vært meddomsrettsfraksjonens argument om at dersom meddomsretten skal erstatte juryordningen i alvorlige straffesaker, kan en løsning med fire meddommere bli oppfattet som en for sterk reduksjon av antallet lekdommere. Det er viktig at ordningen som trer i stedet for juryordningen, har den nødvendige legitimitet og tillitt i befolkningen. En meddomsrettsordning med tre fagdommere og fire meddommere i alle fullstendige anker kan bli oppfattet som en for radikal omlegging ved oppheving av juryordningen»

Sitatene viser at lagmannsrettens sammensetning kom som et resultat av en bred vurdering der det avgjørende for dagens ordning var at den sikret allmennhetens deltakelse i domstolsbehandlingen, at ordningen ikke fremsto som en for radikal endring når juryordningen ble avviklet og at en klart dominerende lekdommergruppe ville ha den nødvendige legitimitet og tillitt i befolkningen.

Advokatforeningen kan vanskelig se at koronasituasjonen er et tilstrekkelig grunnlag for å sette disse vesentlige og veloverveide hensynene til side. Det er særlig viktig at domstolen, også i krisetider, har den nødvendige legitimitet og tillit i befolkningen. Det kan ikke være slik at siktede som skal få sin sak opp under pandemien tildeles en domstolsammensetning med et mindre dominerende lekmannsinnslag enn siktede før og etter pandemien.

Det vises også til at ankeforhandlinger om skyldspørsmålet i lagmannsretten med to fagdommere og tre meddommere ikke engang var et av alternativene da straffeprosessloven § 332 fikk sin nåværende utforming. Det ble fremhevet både av utvalget bak NOU 2011:3 og departementet at syv dommere i lagmannsretten «gir et tilstrekkelig tungt og verdig uttrykk, som passer med den stemning av høytid og alvor lagmannsretten bør symbolisere ved behandlingen av skyldspørsmålet i en straffesak». Det er lite tvilsomt at en drastisk redusering av antall i dommerkollegiet i lagmannsretten dermed vil gi en utilstrekkelig legitimitet for avgjørelsen lagmannsretten skal ta og vil ikke gjenspeile den betydning rettergangen og avgjørelsen har for den enkelte siktede.

Advokatforeningen mener videre at DAs forslag om endret stemmetall i punkt 3.3 ikke vil kompensere for reduksjonen i antallet meddommere. Det vil riktignok være et strengere flertallskrav, men styrkeforholdet mellom fag- og lekdommere forskyves betraktelig. Fagdommerne vil få vesentlig større innflytelse enn ved dagens ordning. Dette skyldes både den tallmessige endringen i styrkeforholdet og den gruppeautoriteten fagdommerne vil kunne ha ut fra sin erfaring og kompetanse.

4 ALTERNATIVE TILTAK

Advokatforeningens klare oppfatning er at utfordringene domstolen står ovenfor som følge av pandemien må løses på andre måter enn ved å redusere antall dommere.

Advokatforeningen har tidligere spilt inn forslag overfor DA at man kan ha to skift med ankeforhandlinger per dag i denne ekstraordinære tiden. Ett skift med dommere kan ha ankeforhandlinger om formiddagen, deretter kan salene vaskes og så kan man ha et ettermiddags-/kveldsskift med rettssaker. På denne måten vil saler frigis.

Det vil i de fleste lagmannsrettssaler også være mulig å plassere meddommere ved sakkyndigbordet. Bruk av plexiglass er også foreslått.

Videre vil det på alle rettssteder være gode muligheter for å leie lokaler som er store nok til å tilfredsstille sikkerhetskravene.

Et annet alternativ er også å ta i bruk lørdagene, som de har gjort i bl.a. Danmark.

De uleilighetene som disse tiltakene måtte medføre for dommere og aktører vil ikke være en god nok begrunnelse for å fjerne en så grunnleggende rettssikkerhetsgaranti som et stort lekmannsinnslag i ankeforhandlinger.

5 MEDDOMMERE VED ANKER OVER STRAFFUTMÅLINGEN

De overnevnte hensyn vil gjøre seg gjeldende med tyngde også i spørsmålet om lagmannsrettens sammensetning i straffutmålingsanker. Dette vil regelmessig dreie seg om meget alvorlige straffesaker der det er maktpåliggende både for tiltalte, for samfunnet og for andre parter i saken at resultatet ikke bare blir riktig, men at det også har den legitimitet som lovens sammensetning tar sikte på å reflektere.
For det første vil det etter Advokatforeningens syn være utilrådelig å redusere antallet lekdommere til 3 ved straffutmålingssanker i anker med strafferamme over 6 år. Det vises her til det som er fremholdt ovenfor.

For det andre må det ikke åpnes for muntlige ankeforhandlinger uten meddommere. Det vises her til det som er anført ovenfor mht. å skulle overlate til den siktede å skulle forvalte slike sentrale rettsikkerhetsgarantier.

6 ADGANG TIL Å BEHANDLE STRAFFESAKER UTEN MEDDOMMERE I TINGRETTEN

Advokatforeningen tiltrer ikke forslaget om at straffesaker som i dag behandles med meddommere i tingretten kan behandles uten meddommere dersom partene samtykker og retten ikke finner en slik behandlingsform betenkelig.

Det er som nevnt ovenfor ikke tradisjon for at siktede kan samtykke seg bort fra grunnleggende rettssikkerhetsgarantier og det er tungtveiende hensyn som taler mot en slik samtykkeordning.

Det vises i denne anledning til ot.prp. nr. 13 (2008-2009) pkt. 3.5 om endringen til straffeprosessloven § 276:

«Departementet ser det framleis slik at det ikkje er tenleg å late det vere opp til den skuldgjevne å krevje at det skal vere meddommarar ved pådømminga i tingretten. Den skuldgjevne vil sjeldan ha eit godt grunnlag for å vurdere spørsmålet, og det er uvisst om endringa i så fall samle sett vil gje noka forenkling»

Advokatforeningen viser også til HR-2017-1675-A. Spørsmålet for Høyesterett var om domfelte skulle få strafferabatt fordi han hadde samtykket til at alle varetektsfengslinger kunne gå som kontorforretning. Høyesterett viste til at retten til å få prøvd fengslingspørsmålet etter fremstilling for en dommer er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti. I lys av dette burde det «ikke legges til rette for at den pågrepne kan påvirkes i retning av å oppgi denne retten ved å stille ham i utsikt at samtykke til fengsling vil kunne komme ham til gode ved en eventuell domfellelse».

Advokatforeningen mener siktede ikke bør settes i en situasjon der han har valget mellom en raskere berammelse og at saken behandles med meddommere. Retten til å få sin sak behandlet av meddommere er, på lik linje med retten til å bli fremstilt for en dommer ved varetektsfengsling, en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti.

Advokatforeningen vil understreke at lekdommerinnslaget i norsk rett også skal sikre materielt riktige avgjørelser. Det vil ikke være mulig for en siktet eller siktedes forsvarer å kunne forutse om og hvordan meddommere vil påvirke resultatet i den enkelte sak. Heller ikke retten vil ha noe godt grunnlag for å mene om en behandling uten meddommere er forsvarlig eller ikke i den enkelte sak.

Det at straffeprosessloven § 276 i dag gir en åpning for å sette retten uten lekdommere i enkelte mindre alvorlige sakstyper gir klart ikke grunnlag for å åpne opp for denne muligheten i alle straffesaker i tingretten. Som også departementet understreker i Ot.prp. nr 13 (2008-2009) pkt. 3.5:

«Jamvel om saker av andre slag i røynda kan ha mykje meir å seie for dei som saka gjeld, held departementet fast ved at det å idømme straffskuld prinsipielt er noko av det mest alvorlege som domstolane tek avgjerd om»

Departementet kom likevel til at enkelte mindre alvorlige foreleggssaker kunne avgjøres uten meddommere primært av hensynet til «proporsjonalitet mellom det saka gjeld, og dei ressursane som vert nytta i sakshandsaminga»

Advokatforeningen mener at den midlertidige smittesituasjonen klart ikke gir grunnlag for å åpne opp for at tingretten kan settes uten lekdommere i alle saker uavhengig av strafferamme. Det vil innebære et uakseptabelt inngrep i en vesentlig rettssikkerhetsgaranti. Verken et samtykke eller en forsvarlighetsvurdering er tilstrekkelig til at dette kan aksepteres.

Også her må utfordringene domstolen nå står ovenfor løses på andre måter enn å endre rettens sammensetning. Advokatforeningen peker for eksempel på at aktørene i denne tiden intensiverer forsøkene på å få til tilståelsespådømmelser i saker som kan egne seg for dette.

I departementets høringsbrev tas det opp om et mulig alternativ til DAs forslag kan være å fjerne strafferammekravet for behandling uten meddommere i tingretten i saker om ikke-vedtatte forelegg, jf. straffeprosessloven § 276 første ledd annet punktum.

I Riksadvokatens rundskriv fremgår at det nå skal kunne ilegges forelegg ved saker der det normalt ville være påstått inntil 45 dager betinget fengsel. Der slike forelegg ikke blir vedtatt og derfor blir oversendt retten, vil man miste retten til meddommere ved et slikt forslag. Og ved en rettslig behandling av saken vil det da ikke være tale om kun å idømme bot, men opptil 45 dager betinget fengsel. I disse tilfellene er det derfor svært viktig at strafferammebegrensningen for når det skal være meddommere i foreleggsakene ikke fjernes.

Utvidelse av øvre strafferamme for pådømmelse av tilståelsessak
Advokatforeningen er i utgangspunktet positiv til at straffbare handlinger kan pådømmes ved tilståelsesdom uavhengig av øvre strafferamme.

Advokatforeningen anser det langt mindre betenkelig at en siktet som gir en uforbeholden tilståelse kan samtykke til en forenklet domstolsbehandling.

Advokatforeningen finner det lite trolig at saker om særreaksjon eller forvaring vil kunne gå som tilståelsespådømmelser ut ifra de øvrige vilkårene i loven, men finner at dette likevel bør fremgå eksplisitt av bestemmelsen.

7 VARIGHET

I lovforslaget bruker DA uttrykket «midlertidig» til alle lovforslagene. Det er imidlertid ikke noe i selve lovforslaget som angir at det er midlertidig. Advokatforeningen finner grunn til å påpeke at en lov aldri er midlertidig. Den vil bli stående til det er politisk flertall for å endre den igjen.

Som tidligere nevnt har rettens sammensetning vært gjenstand for omfattende rettspolitiske overveielser gjennom mange år. Det har vært og er uenighet mellom flere involverte om hvilken sammensetning som er mest hensiktsmessig. Advokatforeningen mener da det er uholdbart med lovendringer som griper rett inn i et betent rettspolitisk spørsmål på grunn av en unntakssituasjon. Slike lovendringer må foretas på ordinær måte.

Advokatforeningen er bekymret for at disse lovendringene vil bli varige, særlig fordi sentrale aktører synes å mene at et svakere innslag av lekdommere også er den beste løsningen i et lengre perspektiv.

Konklusjonen er at tilliten til og respekten for domstolene og deres avgjørelser best bevares ved å holde fast ved gjeldende prosesslovgivning. Med praktiske tillempninger og alternative løsninger vil alle saker kunne avvikles. Det fremstår som lite sannsynlig at DAs forslag vil bidra i nevneverdig grad til å holde forsinkelsene som følge av pandemien nede.

Dersom man likevel skulle velge å fremme et forslag om å redusere antall meddommere, mener Advokatforeningen at man i loven må innta en egen bestemmelse om at loven opphører 31.12.2020.

 

 

                                                 Vennlig hilsen

 

Jens Johan Hjort                                                              Merete Smith
leder                                                                                 generalsekretær