NOU 2019: 17 Domstolstruktur, og et forslag om endringer i rettskretsene og domstolloven

Sendt: 02.06.2020

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1 INNLEDNING

Vi viser til departementets høringsbrev av 2. mars 2020 vedrørende ovennevnte høring. Fristen for høringssvar er 2. juni 2020.

Høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens hovedstyre, som under arbeidet har fått innspill fra foreningens kretser og lovutvalg. Alle uttalelser fra kretser og lovutvalg ble utarbeidet før det ble kjent at et flertall på Stortinget vil gå imot enhver endring av domstolstrukturen. Disse følger vedlagt, og må leses i lys av dette.
Organiseringen av domstolene ble sist reformert på begynnelsen av 2000-tallet. Siden den gang har det skjedd en betydelig utvikling og endring i domstolene. Mange av sakene har blitt mer omfattende og krevende. Den internasjonale påvirkningen av norsk rett og samfunnet vårt, stiller stadig høyere krav til dommernes kompetanse og kapasitet. Samtidig har en omfattende digitalisering av arbeidsverktøy, rettskilder, møtearenaer og samarbeidsformer skapt en rekke nye utfordringer – og en rekke nye muligheter.

For å møte disse utfordringene på best mulig måtte, er det på høy tid å utrede hvordan domstolene bør organiseres. Ikke bare for å ivareta forventninger om effektivitet, kvalitet og uavhengighet i domstolen i dag, men for årene som kommer. Det bør vurderes om større organisasjoner kan gi mer fleksible og sterke fagmiljøer, og hensyn som rettsenhet, uavhengighet og likebehandling kan gi gode argumenter for dette. Viktig er det også å vurdere om en forbedret ressurssituasjon kan bidra til en styrking av fagmiljøene og av domstolens fleksibilitet, ikke minst ved hjelp av nye samarbeidsformer- og løsninger i domstolen. En mer fleksibel mekanisme for overføring av saker mellom domstoler, er ett eksempel på dette.

Domstolkommisjonen har foretatt grundige drøftelser i NOU 2019: 17. Advokatforeningen kjenner seg igjen i en rekke av de vurderinger som er gjort der. Domstolkommisjonens ambisjoner om å møte domstolenes utfordringer, deles fullt ut av Advokatforeningen.

Domstolenes funksjon i samfunnet, og kravene vi bør stille til domstolenes virksomhet, er viktige og vanskelige spørsmål som alt for sjelden er fremme i den politiske debatten. Det er vårt inntrykk at den første og den andre statsmakt ikke ofte finner anledning til å diskutere den tredje statsmakt - utover nettopp et ønske om å spare penger. Derigjennom svekkes domstolens evne til å kontrollere de to første statsmaktene. Vi skal ikke antyde at dette gjøres bevisst, men savner en politisk bevissthet om det motsatte hensyn: Domstolen har et betydelig samfunnsansvar, inkludert et konstitusjonelt kontrollansvar, som lider under manglende bevilgninger.

Vi håper derfor at den politiske oppmerksomhet og debatt som har vært rundt domstolen den siste tiden ikke vil forsvinne dersom det skulle vise seg at stortingsflertallet allerede har besluttet at de vil beholde alle de domstoler og rettskretser vi har i dag.

2 SYSTEMATISK UNDERFINANSIERING

Det er Advokatforeningens oppfatning at domstolen lider under en systematisk underfinansiering gjennom mange år – fra en lang rekke regjeringer. Det er vårt inntrykk at domstolen i all hovedsak utnytter sine ressurser på en god måte, men at ressursene er for små. Domstolenes samfunnsansvar har knapt nok latt seg løse gjennom de årlige budsjettene. Ressursknappheten har gjort det vanskelig for domstolen også å utvikle seg offensivt for å utnytte de muligheter, og møte de utfordringer, som følger av all den digitalisering og annen innovasjon vi har opplevd de siste årene, der den lovteknologiske utviklingen (law tech) nå også for alvor har skutt fart.

En langvarig ressursmangel har ikke bare rammet domstolens evne til å ta unna sakstilgangen fra dag til dag, men har også gjort det utfordrende for domstolen å modernisere seg fra innsiden. Innovasjon og modernisering krever tilgang på ressurser og tid. Domstolene har i mange år hatt for lite av begge deler.

Etter Advokatforeningens oppfatning er det derfor ikke først og fremst behovet for en bedre ressursutnyttelse som preger domstolen i dag – selv om det alltid vil være mulig å utnytte ressurser bedre. Det som preger domstolen er mangel på ressurser etter en årrekke med systematisk underfinansiering, og kanskje også med en viss mangel på innsikt i domstolens ansvar og verdiskapning, fra flere regjeringer.

Ettersom domstolen gjennom årtier har blitt systematisk underfinansiert, vet ingen hvilke muligheter domstolen kunne hatt for å forene både bosetningsmessige og faglige hensyn dersom ressurssituasjonen over tid hadde vært en annen. Slik den burde ha vært.

En god struktur er en av flere forutsetninger for at domstolen skal kunne fylle sin rolle. Nå virker det som flertallet på Stortinget har besluttet at denne viktige forutsetningen likevel ikke skal gjennomgås. Da må alle andre forutsetninger sees på med tilsvarende økt engasjement. Eller sagt på en annen måte; da må domstolens økonomi og øvrige ressurser styrkes desto mer.

3 DOMSTOLENES VERDI REKKER UT OVER TVISTELØSNING I DEN ENKELTE SAK

Domstolen har en verdiskapende rolle som tvisteløser og rettsavklarer i samfunns- og næringsliv. Effektive og tilgjengelige domstoler sikrer forutberegnelighet og trygger rammevilkårene for både innbyggere og næringsliv. En god rettsstat forebygger kriminalitet, ulykker og ukultur, og her har domstolen en sentral rolle. Det er derfor man ser en veldokumentert og sterk sammenheng mellom hvor godt rettsstaten er utviklet i ulike land, og velstand, folkehelse, utdanningsnivå og andre ønskede kvaliteter i de samme landene.

Domstolene må ikke sees under de samme briller som et forvaltningsorgan, ansvaret handler ikke kun om å levere flest mulig dommer for minst mulig penger. Kravet om at domstolene skal etterleve ABE-reformen er et utslag av en slik tankegang. Vi etterlyser en forståelse for domstolens ansvar som egen statsmakt, og for domstolens verdiskapende rolle for nærings- og samfunnsliv. Domstolen er navet i rettsstaten – med alt den skaper av likhet, trygghet og vekst – sivilisatorisk som økonomisk.

4 DISTRIKT – SENTRUM

Regjeringens siste perspektivmelding (Meld. St. 29 (2016–2017)) beskriver en målsetning det er bred politisk enighet om: «Befolkningen skal ha likeverdige levekår og tilgang på grunnleggende tjenester over hele Norge. Et godt fungerende næringsliv er en viktig forutsetning for velferd, levekår og livskvalitet i alle typer samfunn, både i byregioner og i spredtbygde områder.»

Spredt bosetning er et mål, men kan ikke vedtas i seg selv. Spredt bosetning er et resultat av alle de politiske beslutninger som påvirker levekår og tjenestetilbud for hvert enkelt sted. Perspektivmeldingens ambisjon bør tas hensyn til også når det gjelder domstolstrukturen, men det er vanskelig å vurdere hvor stor vekt denne ambisjonen skal ha.

Ytterligere utfordrende er det å vurdere domstolstrukturen fordi konklusjonen avhenger så sterkt av hvilket perspektiv man velger. Sett fra Oslo og andre storbyregioner kan mulige effektiviseringsgevinster, fagmiljøenes størrelse og lignende argumenter være valide. Sett fra de av Advokatforeningens kretser som påvirkes av mulige strukturendringer, kan et helt annet perspektiv bli like viktig: Deres lokalmiljø kan miste et tjenestetilbud med stor betydning for levekår og livskvalitet. Der du finner en domstol finner du også et advokatkontor, kanskje også et lensmannskontor, tolker og andre profesjoner som inngår i domstolenes daglige virksomhet. De som bemanner disse tjenestene er ofte lokale ressurspersoner; de sitter i styrer i idrettslag og lokale bedrifter, de har et nettverk inn mot nasjonal politikk og storsamfunn, de engasjerer seg i kommunestyret osv.

Et av vurderingstemaene som er tillagt stor vekt av Domstolskommisjonen, er kvalitet og kompetanse. Advokatforeningen er enig i at dette er sentrale egenskaper for domstolene og dommere. Faglig tyngde er svært viktig for domstolene. Samtidig er det et legitimt ønske å ha tilgjengelige og nære domstoler og juridiske miljøer, også i spredtbygde områder. Mange vil nok foretrekke en tingrett som er god nok, og som er lokalisert i eget lokalmiljø, foran en tingrett med meget stor faglig tynge – lokalisert i en by langt unna.

Vurderingstemaet avgrenses gjerne til domstolens kvalitet og struktur, sett fra storsamfunnet. Temaet er større, kanskje også mer gjennomgripende, sett fra de berørte lokalsamfunnene.

Rettsstatens institusjoner og profesjoner tilhører den grunnleggende infrastrukturen for et moderne samfunn. En velfungerende domstol er en investering i et velfungerende samfunns- og næringsliv - og i velferd, levekår og livskvalitet så vel i byregioner som i spredtbygde områder. En endring av domstolstruktur kan sette et helt juridisk miljø, med ulike yrker og med en rekke ressurspersoner, på det flyttelasset som domstolen eventuelt drar med.

Høringen om domstolstruktur har igangsatt et betydelig engasjement fra alle deler av Advokatforeningens organisasjon. En rekke høringer overbringer hensyn, verdier og perspektiver fra foreningens mange ulike advokatmiljøer, så vel de lokalt organiserte som de lovområdefokuserte. Det som blir tydelig når man leser de ulike høringsuttalelsene fra våre tillitsvalgte, er at de perspektivene man har meg seg inn i vurderingen, får stor betydning for konklusjonen.

5 SAMFUNNETS KOSTNADER – OG BORGERNES KOSTNADER

I forbindelse med høringsprosessen internt i Advokatforeningen har vi mottatt en rekke henvendelser fra medlemmer som forteller om klienter som må dekke betydelige utgifter som følge av lang reisevei til nærmeste domstol. Tidligere var det slik at lagmannsrettene ofte satte rett utenfor kontorstedet, på stedet der den kriminelle handling var begått eller der partene som tvistes bor. I forbindelse med at lagmannsrettene fikk strammere budsjetter, ble flere saker avholdt på kontorstedet.

Dette innebærer innsparing for domstolene, men økte utgifter for det rettssøkende publikum.

Reisen er en ting, men hotellovernatting er ofte påkrevd hvis saken går over flere dager – det gjelder både for advokaten og klienten. Noen forteller at de har måttet ha med seg sitt ammende barn som ikke kan etterlates alene, og klienten mangler barnepass. Et møte i retten kan dermed utløse betydelige kostnader, utover prosesskostnadene i seg selv.

Advokatforeningen mener denne kostnadsproblematikken er underkommunisert i Domstolkommisjonens forslag. Det er ikke bare den enkelte borger eller bedrift som har glede av en reell og tilgjengelig rettsavklaring, men samfunnet og rettsutviklingen nyter godt av det samme. Det bør gjøres meget grundige vurderinger av om i hvor stor grad en økt avstand til tingrett og/eller jordskifterett, også øker borgernes kostnader ved bruk av domstolen. I denne vurderingen bør det ligge en visshet også om at når domstolen flytter, drar det gjerne med seg en rekke andre profesjoner i samme flytteprosess. Resultatet kan bli at de ressurser domstolen sparer, skaper store og kanskje uforutsette utgifter for borgere og næringsliv i de berørte lokalmiljøer – sammen med en rekke andre negative følgevirkninger.

Og alt dette må da altså veies opp mot de gevinster større enheter kan bringe.

6 VEDLEGG

Vedlagt er høringsuttalelser fra Advokatforeningens kretser og lovutvalg. Det har vært utvist et stort engasjement blant disse som resultat av høringsprosessen. Det har vært naturlig for flere av Advokatforeningens kretser å fokusere på domstolstrukturen lokalt og regionalt, mens foreningens lovutvalg i noe større grad har konsentrert seg om de overordnede spørsmål – og hvilke føringer de mener disse bør tillegges når strukturen vurderes.

Med bakgrunn i at flertallet på Stortinget nå synes å ha satt en stopper for videre arbeid med domstolstruktur, velger derfor Advokatforeningen å overbringe de mange ulike høringsuttalelser vi har fått fra vårt apparat av tillitsvalgte. De er alle egnet til å øke forståelsen av hvor viktig domstolen er, og kanskje også til å øke det politiske engasjementet i domstolens driftsvilkår.

 


                                                  Vennlig hilsen

 

Jon Wessel Aas                                                                      Merete Smith
leder                                                                                        generalsekretær