Forslag til lovhjemmel som åpner for å oppheve kommunale boligstiftelser

Sendt: 02.10.2020

Adressat: Nærings- og fiskeridepartementet

1 INNLEDNING

Vi viser til departementets høringsbrev av 2. juli 2020 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalgene for selskapsrett og lovutvalget for forvaltningsrett. Lovutvalget for selskapsrett består av Hedvig Bugge Reiersen (leder), Tor Bechmann, Stig Berge, Ørjan Nilsen og Karl Otto Tveter. Lovutvalget for forvaltningsrett består av Kaare Shetelig (leder), Steggen Asmundsson, Kristian Brandt, Knut Erik Marthinussen Harjang og Silje Aga Rognan.

2 GENERELLE MERKNADER TIL LOVFORSLAGET

2.1 Bakgrunn

Departementets lovforslag omfatter kommunale boligstiftelser, definert som stiftelser opprettet av én eller flere kommuner (uten andre opprettere) med formål å skaffe boliger for tidsbegrenset utleie til persongrupper som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Kommunale boligstiftelser kan har formål som strekker seg ut over virkeområdet for sosialtjenesteloven § 15, se forutsetningsvis departementets formulering i høringsnotatet side 21.

Rettslig skiller ikke kommunale boligstiftelser seg fra andre typer stiftelser, og er fullt ut underlagt stiftelseslovens regler. Lovforslaget går ut på å innføre en hjemmel i stiftelsesloven for oppretteren/oppretterne av slike stiftelser til å oppheve og avvikle stiftelsen på grunnlag av beslutning av kommunestyret. I forslaget kan kommunestyret treffe beslutning om omdanning til opphør når stiftelsens formål "kan ivaretas av kommunen direkte". Det er ut fra den foreslåtte ordlyden uklart om dette er ment som et rettslig vilkår for omdanning til opphør, se nærmere våre merknader i punkt 5.1 nedenfor. Det er ikke foreslått at det skal stilles krav til det nærmere beslutningsgrunnlaget for kommunestyrets beslutning, herunder om det må godtgjøres eller lignende at kommunen rent faktisk innenfor eksisterende organisasjon, bemanning, etc. kan ivareta formålet.

Høringsnotatets forslag går på tvers av det såkalte "selvstendighetskriteriet" og i forlengelsen av dette stiftelsesrettens grunnleggende prinsipp om at stiftelser som utgangspunkt skal bestå til evig tid. Selvstendighetskriteriet innebærer at stiftelsens oppretter mister enhver eierrådighet over formuesverdien fra det tidspunktet stiftelsen er opprettet. I stiftelsesloven kommer selvstendighetskriteriet til uttrykk i flere bestemmelsen, herunder i den grunnleggende bestemmelsen i stiftelsesloven § 46 om omdanning av stiftelser. Etter bestemmelsen kan stiftelser bare omdannes, herunder omdannes til opphør, dersom ett av fire alternative vilkår er oppfylt. Felles for stiftelseslovens vilkår for omdanning er at de knytter seg til stiftelsens formål, og forutsetter at formålet enten ikke lar seg etterleve, er åpenbart unyttig, er i strid med hensikten i stiftelsens grunnlag, er åpenbart uheldig eller åpenbart ufornuftig.

Omdanning, herunder omdanning til opphør, kan etter stiftelsesloven besluttes av enten Stiftelsestilsynet eller av stiftelsens styre (eller av annet vedtektsfestet organ etter forslag fra styret). Styrets beslutning skal i så fall godkjennes av Stiftelsestilsynet. Oppretteren kan etter stiftelsesloven ikke i stiftelsens vedtekter gis omdanningsmyndighet (stiftelsesloven § 48). Den foreslåtte hjemmelen for oppheving av kommunale boligstiftelser skiller seg vesentlig fra stiftelseslovens alminnelige vilkår for omdanning til opphør fordi den foreslåtte hjemmelen ikke knytter materielle vilkår til omdanningsadgangen, utover at stiftelsens formål skal kunne ivaretas av kommunen direkte. Det skal etter den foreslåtte hjemmelen ikke gjelde krav om at kommunen skal vise at den vil kunne ivareta formålet bedre enn boligstiftelsen, hvordan den skal ivareta formålet, eller lignende.

Advokatforeningen påpeker at generelle særregler for stiftelser opprettet av stat eller kommune ble vurdert ved vedtakelsen av stiftelsesloven 2001. Det ble i NOU 1998:7 Om stiftelser ikke foreslått særregler for slike stiftelser, og både departementet og Stortinget var enig i dette. Departementet og Stortinget sluttet seg også til forslaget i NOU 1998:7 om å oppheve de særreglene som gjaldt for statlig-/kommunalt opprettede stiftelser i stiftelsesloven 1980.

Justisdepartementets prinsipielle begrunnelse var i denne sammenheng at det offentlige, i egenskap av å være oppretter av stiftelser, ikke burde settes i noen annen stilling enn private. Departementet viste også til at det ville rokke ved stiftelsens egenart som organisasjonsform å innta særregler for stiftelser opprettet av det offentlige i stiftelsesloven som gjelder stiftelsers uavhengighet.

Komitéen uttalte i sin behandling av utkastet til stiftelsesloven i NOU 1998:7 at det etter komitéens mening var "rimelig at det offentlige må følge de privatrettslige reglene som gjelder for stiftelser dersom det ønsker å opprette en offentlig stiftelse." De hensyn som ble fremhevet i denne forbindelse er etter vår oppfatning relevante også ved vurderingen av departementets forslag i høringsnotatet.

2.2 Advokatforeningens kommentarer til begrunnelsen for lovforslaget

I dette avsnittet uttaler Advokatforeningen seg om departementets begrunnelse for lovforslaget, herunder om det bør lovfestes en særlig hjemmel for å oppheve kommunale boligstiftelser.

Departementets utgangspunkt i høringsnotatet er at lovforslaget følger opp regjeringens uttalte ønske i Granavolden-plattformen om å "forsterke" det boligsosiale arbeidet. Departementet skriver i høringsnotatet ikke noe nærmere om hva det legger i en "forsterkning" av det boligsosiale arbeidet. Advokatforeningen legger til grunn at departementet her har for øyet hensynet til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet og som av den grunn mottar støtte etter sosialtjenesteloven § 15. Forstått slik er formålet med lovforslaget fra departementets side å bedre det boligsosiale arbeidet av hensyn til de personer som omfattes av sosialtjenesteloven § 15. Det må da antas at forslaget bygger på en forutsetning om at kommunene vil være bedre i stand til å ivareta dette hensynet enn det kommunale boligstiftelser i dag er.

Dersom Advokatforeningens forståelse i avsnittet ovenfor er riktig og sett i lys av lovforslagets inngripende karakter, etterlyser Advokatforeningen en bredere redegjørelse for grunnlaget/ begrunnelsen for departementets forslag og for konsekvensene av de foreslåtte bestemmelsene. Departementet viser selv til at det er 123 kommunale boligstiftelser, med samlet bokført verdi på over to milliarder kroner. Vi antar at de reelle verdiene kan være betydelig større. Videre har flere kommunale boligstiftelser formål som strekker seg utover området for sosialtjenesteloven § 15 ved at stiftelsens formål omfatter en bredere gruppe vanskeligstilte personer med behov for boligstøtte. Opphevelse av kommunale boligstiftelser vil kunne ha betydelige konsekvenser for slike personer. Dette forholdet påpekes også av departementet i høringsnotatet (se side 21), der departementet viser til at opphevelse av kommunale boligstiftelser vil kunne ha negative konsekvenser for vanskeligstilte grupper fordi kommunene ikke nødvendigvis vil videreføre stiftelsens virksomhet fullt ut etter at den er opphevet.

Departementets henvisning til at lovforslaget er forankret i hensynet til forsterkning av det boligsosiale formålet gir grunn til å påpeke at kommunene typisk utpeker flertallet av styremedlemmene i kommunale boligstiftelser, og at administrasjonen i kommunen ofte er forretningsfører for boligstiftelser eller at stiftelsen har annen tett kontakt med kommunen. Departementet peker i høringsnotatet på at forvaltningen og utnyttelse av eiendommene skjer i nært samarbeid med kommunene. Disse forholdene foranlediger etter Advokatforeningens mening en nærmere redegjørelse for utgangspunktet om at kommunene vil være bedre i stand til å ivareta det boligsosiale arbeidet utenfor kommunale boligstiftelser enn i tilknytning til slike stiftelser.

I høringsnotatet fremheves betydningen av at organiseringen av boligstiftelser stiller vesentlige krav til kommunenes rolleforståelse, som følge av at kommunene har tilknytning til stiftelsene i flere ulike egenskaper (oppretter, forretningsfører, leietaker og fremleier). Videre, viser departementet til at det kan stilles spørsmål ved om de store verdiene som ligger i de kommunale boligstiftelsene i praksis utnyttes til beste for formålet og i samsvar med hensynet til økt verdiskapning. Hvorfor det er grunn til å stille dette spørsmålet, skriver departementet imidlertid ingenting om. Også i denne forbindelse etterlyser Advokatforeningen en bredere begrunnelse/redegjørelse for departementets uttalelser i høringsnotatet.

Advokatforeningen har forståelse for at det i praksis kan være utfordringer med rolleforståelsen som følge av at kommunene opptrer i ulike egenskaper med tilknytning til de kommunale boligstiftelsene. Advokatforeningen vil likevel peke på at dette er en problemstilling som de kommunale boligstiftelsene ikke er alene om. Det finnes i praksis flere eksempler på Stiftelser som på grunn av sitt formål og sine oppgaver har tilknytning til samme person i ulike roller, eksemplene omfatter både offentlig- og privatetablerte stiftelser. I denne sammenheng mener Advokatforeningen stiftelseslovens inhabilitetsregel i stiftelsesloven § 37 er relevant. Regelens formål er å motvirke uheldige konsekvenser av interessekonflikter (regelen omtales også nedenfor i punkt 3.2). Videre kreves det av stiftelser der det kan oppstå utfordringer knyttet til rolleforståelsen at det nedlegges arbeid (i form av for eksempel kompetansehevende tiltak og utarbeidelse av instrukser/retningslinjer for de styrende organer) for å sikre god rolleforståelse hos daglig leder, styremedlemmer, forretningsfører, etc. Formålet med å sikre god rolleforståelse vil være å støtte opp under hensynet til en forsvarlig forvaltning av stiftelsens vedtektsfestede formål.

Det er i utgangspunktet styret i de kommunale boligstiftelsene som har plikt til å sørge for at kommunen og andre aktører utviser god rolleforståelse i kontakt med Stiftelsen. Plikten følger av styrets ansvar for at stiftelsen forvaltes i samsvar med stiftelsens interesse i realisering av formålet. Som nevnt utpekes et flertall av styremedlemmene av kommunene, og kommunene har derfor reell innflytelse over forvaltningen av de kommunale boligstiftelsene. Kommunene har i så måte et ansvar for at styret består av personer med en kompetanse som setter stiftelsen i stand til å forvalte sitt formål, herunder at verdiene forvaltes i samsvar med stiftelsens interesser. Advokatforeningen savner at departementet omtaler betydningen av de forholdene som her er fremhevet.

Advokatforeningen peker i forlengelsen av uttalelsene ovenfor på at flere av forslagene til ny stiftelseslov har som formål å støtte opp under hensynet til en forsvarlig forvaltning av stiftelsens formål.

Etter Advokatforeningens syn at det er vanskelig å få tak på om de spørsmålene departementet reiser knyttet til blant annet rolleforståelsen og formålsforvaltningen er reist av de kommunale boligstiftelsene selv, eller om det i stedet er andre interessenter som har spilt inn disse spørsmålene til departementet. Hvis det er det siste, ville det ha bidratt til å opplyse lovforslaget og grunnlaget for dette om departementet også hadde trukket inn hva som er oppfatningene hos de kommunale boligstiftelsene selv. Det fremgår av høringsnotatet at flere nye kommuner har uttrykt ønske om at boligsosiale tiltak bør være en del av kommunen som enhet. Advokatforeningen kan likevel ikke se at begrunnelsen for dette ønsket kommer klart til uttrykk. Det føyes til at et politisk ønske om å styrke det kommunale selvstyre, kan etter Advokatforenings mening i seg selv ikke begrunne den foreslåtte hjemmelen. En slik begrunnelse vil ikke være forenelig med stiftelsesretten.
Høringsnotatet etterlater etter Advokatforeningens mening en viss tvil om hva som egentlig er begrunnelsen for den foreslåtte hjemmelen for omdanning til opphør. Advokatforeningen finner grunn til å påpeke at det fra departementets side vil kunne være vanskelig å avvise et ønske om opphørshjemmel fra andre typer offentlige stiftelser, og under tiden også fra private stiftelser, dersom det ikke lar seg gjøre å vise til et relevant grunnlag for hvorfor de ble innført en hjemmel for opphør av kommunale boligstiftelser.

Advokatforeningen antar at et ønske om opphør av kommunale boligstiftelser utelukkende som følge av en eventuell kommunesammenslåing og at det i forlengelsen av slik sammenslåing er upraktisk at den nye kommunen må forholde seg til flere kommunale boligstiftelser, vil kunne ivaretas ved at boligstiftelsene slås sammen med hjemmel i stiftelsesloven § 45 jf. § 46 første ledd bokstav d). Bestemmelsene er foreslått videreført i NOU 2016:21 Stiftelsesloven. Advokatforeningen etterlyser at departementet i høringsnotatet drøfter alternativer til omdanning til opphør for å imøtekomme enkelte av de praktiske utfordringene som i dag knytter seg til de kommunale boligstiftelsene.

Forutsatt at departementet vil gå videre med den foreslåtte hjemmelen, etterlyser Advokatforeningen en omtale i høringsnotatet av om hjemmelen bør suppleres med en utvidet adgang også til å dele kommunale boligstiftelser. Bakgrunnen er at kommunale boligstiftelser, slik departementet også selv påpeker i høringsnotatet (se for eksempel side 21), kan ha formål som strekker seg ut over området for kommunale tjenester. I slike tilfeller tilsier selvstendighetskriteriet en deling av stiftelsen fremfor omdanning til opphør, i strid med stiftelsens formål. Advokatforeningen antar slik deling vil kunne demme opp for noe av risikoen forbundet med at kommunen ikke fullt ut viderefører driften i tråd med stiftelsens formål etter opphør av en kommunal boligstiftelse.

Samlet sett er Advokatforeningen skeptisk til begrunnelsen for lovforslaget slik det er redegjort for i høringsnotatet. Dette er et lovforslag av stor betydning, ikke minst for utsatte grupper i samfunnet,
Advokatforeningen mener på denne bakgrunn at høringsnotatet ikke gir en tilstrekkelig begrunnelse for å gi en lovhjemmel som åpner for å oppheve kommunale boligstiftelser.

3 RETTSLIGE RAMMER FOR FORVALTNINGEN AV KOMMUNALE BOLIGSTIFTELSER

3.1 Innledning

I høringsnotatet omtales det rettslige rammeverket for forvaltningen av kommunale boligstiftelser. Advokatforeningen uttaler seg ikke om alle sidene ved dette rammeverket, men har merknader til departementets omtale av stiftelseslovens betydning for kommunale boligstiftelsers virksomhet, se nedenfor punkt 3.2. Advokatforeningen etterlyser likevel generelt en mer konkret redegjørelse for den betydningen enkelte av de lovene som omtales har for kommunale boligstiftelser, og for hvordan betydningen eventuelt vil endre seg som følge av at virksomhet som i dag utøves av boligstiftelsene overføres til kommunen. Ett eksempel er her betydningen av investeringstilskudd fra Husbanken til omsorgsboliger og sykehjemsplasser, som Advokatforeningen ut fra omtalen i høringsnotatet har vanskelig for å se at kan spille noen særlig praktisk rolle.

3.2 Stiftelseslovens rammer

Departementet peker i høringsnotatet punkt 3.3 på enkelte av stiftelseslovens regler med særlig betydning ved forvaltningen av kommunale boligstiftelser. Vi vil her kun kommentere departementets omtale av stiftelseslovens regler om utdeling (§ 19) og inhabilitet (§ 37).

Advokatforeningen merker seg de problemstillingene departementet peker på at oppstår i tilknytning til stiftelsesloven § 19, og de utfordringene disse problemstillingene ifølge departementet reiser ved forvaltningen av kommunale boligstiftelser. Advokatforeningen er likevel noe i tvil om den praktiske betydningen stiftelseslovens utdelingsregler i § 19 har for disse stiftelsene. Stiftelsesrettens utdelingsbegrep har således ikke en entydig og avklart rekkevidde, og må forstås sett hen til den enkelte stiftelses formål.

Utgangspunktet er klart. Stiftelsesloven § 19 annet ledd er ikke generelt til hinder for at kommunen og den kommunale boligstiftelsen inngår avtaler med hverandre, om for eksempel leie, forvaltning, etc. Forutsetningen er, som for stiftelsens avtaler generelt, at den enkelte avtale sett fra stiftelsens side inngås i stiftelsens interesse i formålsrealisering. Videre gjelder som alminnelig regel at en avtale der stiftelsens vederlag under for eksempel en forretningsføreravtale med en kommune overstiger markedsmessig vederlag, vil stride mot formålet og inneholde en utdeling i strid med stiftelsesloven § 19 annet ledd. Tilsvarende vil det kunne stride mot stiftelsesformålet og være i strid med utdelingsregelen i § 19 annet ledd at kommunens leie til stiftelsen under en leieavtale er lavere enn alminnelig markedsleie. Hvorvidt slike avtaler konkret strider mot stiftelsesformålet beror likevel på en nærmere vurdering. I den forbindelse spiller det en rolle at stiftelsens formål realiseres gjennom leiekontraktene med kommunene. Leiekontraktene ligger i kjernen av formålet, og de vil som et utgangspunkt være i stiftelsens interesse. Vurderingen av om for eksempel mangelfull inflasjonsjustering av leien, kompensasjon av ekstraordinær slitasje/hærverk, etc. utgjør en "utdeling" etter stiftelsesloven § 19 annet ledd må vurderes innenfor den stiftelsesrettslige rammen som her er tegnet opp. I utgangspunktet vil det ligge innenfor styrets handlingsrom i en kommunal boligstiftelse å unnlate å kreve denne typen kompensasjon som følge av at det i sin alminnelighet vil være i tråd med formålet at stiftelsen selv dekker slike utgifter.

Endelig føyes det til at Advokatforeningen har vanskelig med å se at et vederlag som stiftelsen betaler til kommunen og som antas å være lavere enn hva det er grunn til å tro at vederlaget for tilsvarende tjenester e.l. ville ha vært mellom uavhengige parter, vil reise spørsmål i forhold til regelen i stiftelsesloven § 19, se departementets uttalelse i høringsnotatet side 12.

I høringsnotatet fremheves at også inhabilitetsregelen i stiftelsesloven § 37 gjør det vanskeligere å drive kommunale boligstiftelser til beste for stiftelsenes formål. Departementet viser til at styremedlemmer/daglig leder som er ansatt i oppretterkommunen er "avskåret fra å delta i saker som angår stiftelsen" (høringsnotatet side 12). Et grunnleggende vilkår for inhabilitet er at det foreligger en interessekonflikt mellom den kommunale boligstiftelsen og kommunen, altså slik at kommunens interesse i en aktuell sak går på tvers av stiftelsens interesse og hensynet til å fremme stiftelsens formål. En ansatte i oppretterkommunen er med andre ord ikke automatisk inhabile i saker som er til behandling i stiftelsens styre og som også har betydning for kommunen. Kommunale boligstiftelser vil ha som formål å ivareta boligsosiale interesser og således støtte opp under dette kommunale ansvaret i denne forbindelse.

Advokatforeningen vil ut fra dette tro at det i sin alminnelighet ikke foreligger noen interessekonflikt, og er i tvil om den praktiske betydning av inhabilitetsregelen i stiftelsesloven § 37. Når det særlig gjelder for eksempel styrebehandling av leieavtaler mellom den kommunale boligstiftelsen og kommunen vil Advokatforeningen som følge av boligstiftelsens og kommunens felles formål om å ivareta hensynet til vanskeligstilte på boligmarkedet tro at verken stiftelsen eller kommunen har interesse av at for eksempel leien og leieavtalens vilkår for øvrig presses i den ene eller andre retningen, men at partene tvert imot har en felles interesse i at leieavtalene som inngås er balanserte og støtter opp under partenes felles interesser.

4 VERNET ETTER GRUNNLOVEN

Advokatforeningen har notert seg drøftelsen av høringsnotatets lovendringsforslag forhold til Grunnloven. Etter Advokatforeningen syn tar høringsnotatet i for liten grad innover seg implikasjonene for senere endringer. I prinsippet kan høringsforslagets drøftelse anvendes på enhver stiftelse. Det er tenkt innført en lovhjemmel hvor kommunestyret kan kreve overført formuesgoder som det i utgangspunktet ikke har rettmessig krav på (uten lovhjemmelen). Advokatforeningen ville forventet at Stortinget tok stilling til den prinsipielle og generelle siden av lovforslaget, men høringsnotatet snevrer drøftelsen inn til å bli en konkret drøftelse for kommunale stiftelser. Høringsnotatet overser da de mulige implikasjonene av lovforslaget for senere praksis. Det minnes om at stiftelsesloven har regler om omdanning som alternativt kunne vært vurdert.

Lovendringen går ut på å oppheve eksistensgrunnlaget for et rettssubjekt. Selv om rettssubjektet eksisterer fordi lovgivningen tillater det, er det – så langt Advokatforeningen er kjent med – ikke forhold da loven i sin tid ble gitt og stiftelsene deretter opphevet, som tilsa at Stortinget senere kunne bestemme at formuen i stiftelsen i prinsippet kunne overføres til andre i medhold av lov. For Grunnloven § 97 mener Advokatforeningen at praksis knyttet til opphør av virksomhet ikke nødvendigvis treffer helt på dette. Forholdet til stiftelseslovens regler om omdanning burde også vært vurdert.

Høringsnotatet mener Grunnloven § 105 ikke er aktuell fordi forslaget innebærer formuesoverføring og dermed ikke ekspropriasjon. Også ved ekspropriasjon er den økonomiske realitet at man beslaglegger formue (det være seg eiendom mv.) ved tvang, men slik at Grunnloven sikrer at ekspropriaten da får et tilsvarende pengebeløp i retur. Når forslaget peker på formuesoverføring i stedet for ekspropriasjon, kan ikke det være avgjørende for anvendelsen av Grunnloven § 105. Videre peker høringsnotatet på at det ikke er noe subjekt å gi erstatningen til. I prinsippet innebærer dette at ethvert rettssubjekt som er opprettet i medhold av lov (altså alle upersonlige rettssubjekter) ikke har noe vern etter Grunnloven § 105 om Stortinget bestemmer seg for å oppheve lovgrunnlaget rettssubjektet eksisterer i kraft av og i samme lovendring bestemmer at formuen skal overføres til kommunestyret. Dette spørsmålet bør vurderes grundigere før loven eventuelt vedtas.

5 MERKNADER AV LOVTEKNISK KARAKTER

5.1 Vilkår for opphevelse

Etter den foreslåtte lovteksten kan kommunale boligstiftelser omdannes til opphør "når formålet kan ivaretas av kommunen direkte". Ut fra lovteksten er det etter Advokatforeningens mening uklart om dette er et rettslig vilkår for omdanning til opphør (slik at prøving av vilkåret inngår som ledd i departementets lovlighetskontroll etter kommuneloven § 27-1). Det er også uklart hva som skal til for at kommunen "kan" ivareta formålet og om kommunen i så fall i forkant av kommunestyrets behandling av sak om omdanning skal redegjøre for Stiftelsestilsynet eller et annet organ at den "kan" ivareta formålet herunder eventuelt hvordan kommunen har tenkt til å gjøre det. Dette er spørsmål som etter Advokatforeningens mening bør avklares i lovteksten. Særlig gjelder dette sett hen til at den foreslåtte lovteksten ikke sier noe om hvilke omstendigheter som skal være oppfylt for at en kommune skal anses for å kunne ivareta stiftelsens formål. Skal det for eksempel stilles krav til kommunens organisering, kompetanse, eller annet?

5.2 Vedtakskompetanse

Advokatforeningen legger til grunn at der det har vært mer enn én oppretterkommune. Skal eventuelt vedtak om opphevelse treffes av kommunestyrene i begge (alle) oppretterkommunene? Dette bør fremgå uttrykkelig av lovteksten. Det bør også fremgå at det i slike tilfeller er et vilkår for opphevelse at begge kommunestyrene har truffet beslutning om opphevelse.

5.3 Prosedyre for opphevelse, saksbehandlingen

Advokatforeningen mener det bør stilles som vilkår for omdanning til opphør at kommunestyret selv utarbeider en plan for opphevelsen, herunder en begrunnelse for hvorfor stiftelsen foreslås opphevet og for hvordan stiftelsens virksomhet rent praktisk er tenkt overført til kommunen. I forbindelse med kommunestyrets utarbeidelse av denne planen, bør det stilles krav om at kommunestyret innhenter en uttalelse fra stiftelsens styre, som blant annet bør inkludere en uttalelse om hva et opphør vil ha å si for den virksomheten som drives av stiftelsen i samsvar med formålet og for personer som mottar støtte fra stiftelsen. Det bør videre stilles uttrykkelig krav i lovteksten om at kommunestyrets plan, inkludert uttalelsen fra stiftelsens styre, skal legges ved innkallingen til kommunestyremøtet som skal behandle saken om opphevelse av stiftelsen og således inngå i beslutningsgrunnlaget. Etter Advokatforeningens syn vil dette bidra til å sikre en forsvarlig saksbehandling.

Advokatforeningen påpeker at det foreslåtte vilkåret om at styret i den kommunale boligstiftelsen skal utarbeide en skriftlig rapport "om hva tilbakeføring til kommunen vil bety for stiftelsen" ikke synes hensiktsmessig. Stiftelsen vil således opphøre å eksistere, og betydningen av opphevelse av stiftelsen må i så måte anses som klar. Det som er av interesse er hva opphør av stiftelsen vil bety for stiftelsens eksisterende virksomhet, herunder hva et opphør vil ha å si for de personene som mottar støtte fra stiftelsen. Våre merknader i avsnittet like ovenfor har sammenheng med det som her er sagt.

Det føyes til at den foreslåtte ordlyden "tilbakeføring" uansett bør vurderes. Advokatforeningen oppfatter departementets forslag dit hen at stiftelsens midler i sin helhet skal overføres til kommunene, inkludert midler som ikke ble tilført stiftelsen ved opprettelsen. I så måte er ordlyden "tilbakeføring" ikke treffende. Advokatforeningen bemerker i forlengelsen av det er et selvstendig poeng at det fremgår uttrykkelig av lovteksten at oppheving av en kommunal boligstiftelse med overføring av eiendeler, etc. til kommunen nettopp innebærer at kommunen får tilført verdier som kommunen selv aldri har hatt. Vi er ikke kjent med at det tidligere har vært gitt slik hjemmel for et statlig organ til å kreve overføring av denne typen verdier, og i så måte er den foreslåtte hjemmelen enestående i norsk sammenheng.

5.4 Overføring av midler og gjeld til kommunen

Advokatforeningen forstår det slik at hensikten med lovforslaget er at stiftelsens eiendeler, rettigheter og forpliktelser som helhet skal overtas av kommunen. Vi mener den foreslåtte ordlyden "midler og gjeld" bør erstattes av "stiftelsens eiendeler, rettigheter og forpliktelser overføres til kommunen".

Advokatforeningen mener det bør fremgå av lovteksten hvordan stiftelsens eiendeler, rettigheter og forpliktelser skal fordeles der det er mer enn én oppretterkommune.

Lovforslaget sier ingenting om eventuelle kontanter o.l. som overføres til kommunen skal inngå i kommunens midler for øvrig, eller i stedet øremerkes til boligsosiale formål.

Etter forslaget er det heller ikke et vilkår at kommunene skal stille sikkerhet for stiftelsens forpliktelser. Dette bryter med det grunnleggende prinsippet om debitorskifte, kan føre til at stiftelsens kreditorer blir stilt dårligere etter opphøret enn før. Advokatforeningen mener det bør gjelde et krav om sikkerhetsstillelse for kommunens evne til å oppfylle eksisterende forpliktelser.

5.5 Klagemuligheter

Lovforslaget inneholder ingenting om Stiftelsestilsynets godkjenningsadgang. Advokatforeningen forstår departementet slik at dette er tilsiktet, jf. uttalelsen i høringsnotatet side 25 om "at Stiftelsestilsynet [ikke] gis godkjenningskompetanse. Vedtaket skal meldes til Stiftelsestilsynet, men Stiftelsestilsynet tillegges ingen prøvelsesrett." Det bryter med gjeldende rett at Stiftelsestilsynet ikke skal prøve lovligheten av vedtak som skal registreres i Stiftelsesregister, jf. foretaksregisterloven § 5-1 jf. stiftelsesloven § 8 femte ledd (som er foreslått videreført i ny stiftelseslov, jf. forslaget til ny § 13 i NOU 2016:21). Advokatforeningen mener dette er uheldig, og mener at stiftelsestilsynets alminnelige kontrollmyndighet bør gjelde også her. I denne sammenheng er det et poeng at tilsynets vedtak er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven som kan påklages til departementet.

5.6 Kunngjøring og kreditorvarsel

Forslaget gir ikke stiftelsens kreditorer anledning til å protestere mot opphevelsen, stille krav om sikkerhet e.l. Advokatforeningen er mot den bakgrunn litt i tvil om formålet med den foreslåtte regelen om varsel til stiftelsens kreditorer. Dersom formålet er å varsle kreditorene, bør dette i samsvar med gjeldende prinsipper for debitorskifte gjøres ved notifikasjon til hver enkelt kreditor.


                                                     Vennlig hilsen


Jon Wessel-Aas                                                              Merete Smith
leder                                                                               generalsekretær

Innstil.O.nr.74 (2000-2001) pkt. 13.
Innstil.O.nr.74 (2000-2001) pkt. 13.
Innstil.O.nr.74 (200-2001) pkt. 13.