Omlegging av særskatten for petroleumsvirksomhet til en kontantstrømskatt

Sendt: 06.12.2021

Adressat: Finansdepartementet

1 INNLEDNING

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av foreningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2 SAKENS BAKGRUNN

Vi viser til Finansdepartementets høringsbrev av 3. september med forslag om omlegging av særskatten for petroleumsvirksomhet til en kontantstrømskatt, med høringsfrist 3. desember 2021. Etter avtale har vi fått lov til å levere uttalelsen innen 6. desember, hvilket vi takker for.

Denne høringen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for skatterett og lovutvalget for energirett, vannkraft, olje og gass. Lovutvalget for skatterett består av Cecilie Amdahl (leder), Andreas Bullen, Daniel M. H. Herde, Runar Nordby Johnsen, Marius Grana Noss og Eyvind Sandvik. Lovutvalget for energirett, vannkraft, olje og gass består av Jan B. Jansen (leder), Hallvard Gilje Aarseth, Vetli Felland, Cathrine Bjørge Hetland, Anders Rødland, Aksel Sebastian Tannum og Anne Elisabeth Wedum.

 

3 ADVOKATFORENINGENS KOMMENTARER

3.1 Hovedsynspunkt

Advokatforeningen er positiv til omlegging av særskatten for petroleumsvirksomhet til en kontantstrømskatt, og mener kontantstrømskatt i utgangspunktet er et velegnet instrument for å fremme de bakenforliggende hensyn om å gjøre særskatten nøytral, skape forutsigbarhet om fremtidige skatteregler og gi selskapene en likviditetsforbedring som reduserer selskapenes kapitalbehov.

Advokatforeningen mener det er naturlig i forlengelsen av innføringen av en kontantstrømskatt at det også innføres en generell utbetalingsordning for særskatteverdien av underskudd, og at dagens ordninger med lete- og opphørsrefusjon dermed opphører.

3.2 Adgang til pantsettelse av underskuddsutbetaling

Finansdepartementet ber om innspill til behovet for pantsettelse av underskuddsutbetaling.

Dersom dagens ordning med pantsettelsesadgang i leterefusjonsordningen ikke videreføres gjennom en ordning med pantsettelse av underskuddsutbetalinger, vil dette etter Advokatforeningens syn medføre høyere og unødvendige finansieringskostnader for petroleumsvirksomheten. Dette som følge av at skatteverdien av underskudd utbetales i forbindelse med skatteoppgjøret, det vil si mellom 12 og 24 måneder etter at kostnadene er pådratt.

Hvis ikke selskapene kan tilby sikkerhet i kravet på underskuddsutbetaling, vil dette vanskeliggjøre og fordyre tilgangen til finansiering, som særlig vil skape problemer for selskaper i lete- og utbyggingsfasen, som ikke har vesentlig produksjon. I gjeldende system finansieres selskaper i letefasen primært gjennom såkalte letelån. Muligheten for å tilby pant i krav på leterefusjon fra staten er helt sentral og avgjørende for mulighetene for disse selskapene til å skaffe finansiering, og for finansieringskostnadene.

Et mangfoldig aktørbilde har siden tidlig på 2000-tallet, da det ble gjennomført flere endringer for å legge til rette for nye aktører, blitt ansett som et viktig virkemiddel for å fremme god ressursforvaltning. I St.meld. nr. 2 (2003-2004) ble det for eksempel fremhevet at leterefusjonsordningen ble innført for «å redusere eventuelle inngangsbarrierer for nye aktører, og for å tilrettelegge for samfunnsøkonomisk lønnsom leting», se punkt 5.3.4.2. Viktigheten av et aktørbilde som er godt tilpasset modenhetsnivået på norsk sokkel ble sist understreket i Energimeldingen (Meld. St. 36 (2020-2021)), hvor «nye aktører» fremheves som «en sentral del av en avansert petroleumsklynge med norsk sokkel som hovedsatsingsområde», se punkt 5.2.6. Muligheten for å tilby pant i utbetalingskrav er sentralt for selskapenes tilgang til fremmedkapital, og derved for å opprettholde et ønsket mangfold i aktørbildet. Pantsettelsesadgang bidrar til at selskaper som ikke er i skatteposisjon fortsatt kan delta, og bidrar til økt konkurranse og mangfold.

Dersom adgangen til pantsettelse oppheves, vil det innebære en vesentlig endring for selskaper som har innrettet seg i henhold til gjeldende regler, med adgang til pantsettelse av leterefusjon. Selskaper i lete- og utbyggingsfasen har ofte ikke andre eiendeler som kan pantsettes, og en slik endring vil derfor innebære en dramatisk negativ endring av selskapenes rammevilkår.

På denne bakgrunn foreslår Advokatforeningen at en ordning med pantsettelse av underskuddsutbetalinger innføres.

3.3 Opphevelse av solidaransvaret i skattebetalingsloven § 1-3 (2)

Ved innføringen av pantsettelsesadgang for underskuddsutbetalinger bør også bestemmelsen i skattebetalingsloven § 1-3 annet ledd etter Advokatforeningens syn oppheves, eventuelt endres for å klargjøre at panthaver ikke blir solidarisk ansvarlig med skattyter dersom det oppstår et tilbakebetalingskrav mot sistnevnte. Ordningen gir staten en tilfeldig sikkerhet for skattyters evne til å oppfylle sine egne skatteforpliktelser. Det er en risiko staten uansett bærer gjennom rettighetshavernes deltakelse i petroleumsvirksomheten, og som sikres gjennom systemet for skattefastsettelse og adgang til kontroll og endring av fastsettelsene. Panteretten innebærer at pantekreditor har dekning foran andre kreditorer, og griper ikke inn i statens innkrevingsmuligheter. Det fremstår dessuten som ubegrunnet og vilkårlig at pantekreditor skal stilles i en dårligere posisjon enn skattyters øvrige kreditorer. En videreføring av solidaransvaret for panthaver undergraver formålet med pantsettelsesadgangen og forringer selskapenes finansieringsmuligheter.

På denne bakgrunn foreslår Advokatforeningen at skattebetalingsloven § 1-3 annet ledd første setning oppheves eller endres.

3.4 Tidspunkt for utbetaling

Finansdepartementet foreslår ikke å videreføre ordningen med negativ terminskatt. Advokatforeningen deler ikke departementets standpunkt om at risikoen for urettmessige utbetalinger veier tyngre enn hensynet til en symmetrisk behandling av inntekter og kostnader.

Dersom utbetalingstidspunktet settes til tidspunktet for skatteoppgjøret, så er dette et selvstendig argument for at det må gis adgang til å pantsette krav om utbetaling av skatteverdien av underskudd.

3.5 Fjernings- og avviklingskostnader

Advokatforeningen ser det som naturlig at dagens opphørsrefusjon opphører som en følge av innføringen av en generell utbetalingsordning for særskatteverdien. Advokatforeningen mener imidlertid at selskapene fremdeles bør få refusjon av udekket underskudd i selskapsskatten ved opphør av virksomheten på sokkelen. I høringsnotatet synes bortfall av ordningen i hovedsak begrunnet ut fra likebehandlingsprinsippet, som etter Advokatforeningens syn ikke i seg selv kan gis særlig vekt i vurderingen av hvordan petroleumsskattesystemet skal innrettes.

Departementet synes i denne sammenheng å overse en av petroleumsvirksomhetens særegenheter, ved at betydelige kostnader ved fjerning av petroleumsinnretninger pådras på et tidspunkt hvor inntektene fra feltet hvor innretningene er plassert nødvendigvis har opphørt, og at fradragsmulighetene i slike tilfeller vil være begrenset. Sammenligningen med selskaper i andre næringer som har ubenyttede fradrag fra mislykkede investeringer er lite treffende, idet slike selskaper typisk ikke pådrar seg slike svært betydelige kostnader i en sen fase. Utnyttelse av underskudd mot overskudd de to foregående år i samsvar med sktl. § 14-7 har svært begrenset verdi i disse tilfellene, fordi fjerningsperioden vil pågå i langt flere år. Advokatforeningen mener utgangspunktet for problemstillingen er at fjerningskostnader må likebehandles skattemessig med øvrige kostnader som pådras som ledd i utøvelsen av petroleumsvirksomhet. Selv om disse kostnadene etter sin natur pådras etter at inntektsstrømmen har opphørt, er de utvilsomt fradragsberettigede kostnader.

Advokatforeningen vil foreslå at kontantstrømskatten må omfatte selskapsskattegrunnlaget, slik at selskapene sikres full fradragsrett for avslutningskostnader. Dersom Finansdepartementet opprettholder sitt syn fra høringsnotatet, vil Advokatforeningen foreslå at begrensningen til to år i sktl. § 14-7 fjernes, eventuelt utvides til minst fem år for særskattepliktige selskaper.

I forlengelsen av dette er det naturlig å beholde dagens adgang til overføring av udekket underskudd ved realisasjon av samlet virksomhet og fusjon. Også forslaget om å fjerne denne muligheten synes å savne begrunnelse utover likebehandlingshensynet, og bortfallet av muligheten synes ikke å ha noen saklig sammenheng med innføringen av kontantstrømskatt. Forslaget om å avvikle adgangen til å overføre underskudd i selskapsskatten ved fusjon innebærer dessuten en vesentlig innskrenkning i forhold til de alminnelige skattereglene, og kan ikke begrunnes i et mål om å gjøre selskapsskattegrunnlaget mest mulig likt som for annen næringsvirksomhet.

Adgangen til å utnytte fremført underskudd gjennom overdragelse eller fusjon må også sees i sammenheng med prinsippene om å gjennomføre overdragelser etter petroleumsskatteloven § 10 på etter skatt basis. Selger i slike transaksjoner vil dermed ikke kunne nyttiggjøre seg det opparbeidete underskuddet mot skattepliktige gevinster ved realisasjonen.

Forutberegnelighet bør være et sentralt hensyn ved utformingen av petroleumsskattereglene. Negative endringer i rammebetingelsene er egnet til å avskrekke utlendinger fra å investere på norsk sokkel. Politisk risiko er negativt for langsiktige investeringer, noe som er viktig for oljesektoren. Enkelte finansielle investorer har gradert opp den politiske risikoen etter endringene i tariffreglene på norsk sokkel, jf. bl.a. HR-2018-1258-A. Dersom refusjonen av nedstengningskostnader reduseres fra 78 % til 71,8 % vil dette dessverre sende et negativt signal til nåværende og fremtidige investorer på norsk sokkel.

3.6 Ikrafttredelse og overgangsregler

Finansdepartementet foreslår å utbetale skatteverdien av det historiske underskuddet i forbindelse med skatteoppgjøret for 2022. Disse underskuddene ble fastsatt ved skatteoppgjørene for 2019 eller tidligere, og det burde derfor etter Advokatforeningens være ubetenkelig å utbetale disse til selskapene i forbindelse med skatteoppgjøret for 2021, dvs. høsten 2022.

Dersom pantsettelsesadgangen avvikles, er det svært viktig for selskapene som er finansiert ved letelån at pantsettelsesadgangen opprettholdes i 2022. I motsatt fall vil selskapene risikere å miste sin finansiering og misligholde allerede pådratte forpliktelser i forbindelse med virksomheten som er planlagt.

For å gi sammenheng i systemet må investeringer foretatt i 2020 og 2021 holdes utenfor ved beregningen av fradrag for selskapsskatt i 2022 og senere år.

Advokatforeningen kan ikke se at det er påkrevet med særskilte overgangsregler knyttet til urealiserte valutaposter.

4 OPPSUMMERING

Omlegging av særskatten for petroleumsvirksomhet til en kontantstrømskatt innebærer en vesentlig endring. Advokatforeningen er positiv til omleggingen, men ser behov for at forslaget revurderes på enkelte punkter. Dette gjelder særlig for å sikre selskapenes muligheter for tilgang til fremmedkapital, og for å sikre at refusjonsordningen er effektiv for alle kostnader som er fradragsberettigede.

 


                                                       Vennlig hilsen

 

Jon Wessel-Aas                                                                        Merete Smith
leder                                                                                          generalsekretær