Straffelovrådets tilleggsutredning om pønal inndragning

Sendt: 14.10.2021

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1 INNLEDNING

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av foreningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2 SAKENS BAKGRUNN

Vi viser til høringen til justis- og beredskapsdepartementet publisert den 29.6.2021, med høringsfrist den 15.10.2021.Høringen gjelder forslag om å innføre konfiskasjon av ting som har tilknytning til en straffbar handling som ny straffart.

Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for strafferett og straffeprosess. Lovutvalget består av Halvard Helle (leder), Bernt Heiberg, Christian B. Hjort, Stian Mæland, Berit Reiss-Andresen, Karl Nicolai Vogt Skjerdal, Simen Perminow Skjønsberg og Frode Sulland, som alle har lang erfaring og god kompetanse innfor det aktuelle rettsområdet.

Høringen baserer seg på Straffelovrådets tilleggsutredning til NOU 2020:10, men forslaget bør etter Advokatforeningens syn sees i en bredere sammenheng der både tidligere forslag om sivilrettslig inndragning og Straffelovrådets hovedutredning i NOU 2020:10 «Inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet» inngår som et nødvendig bakteppe.

Straffelovrådets tilleggsutredning anbefaler at man formelt skiller inndragning der den legislative begrunnelsen baserer seg på pønale hensyn fra inndragning der begrunnelsen enten er gjenopprettende eller rent forebyggende. Straffelovrådet anbefaler at man formelt definerer inndragning med pønale elementer som straff etter strl. § 29 og at slike krav behandles av rettsvesenet som øvrige straffekrav. Forslaget til endringene synes ikke å innebære noen vesentlig endring i adgangen til å foreta inndragning av ting som har tilknytning til en straffbar handling, men innfører et systematisk skille mellom pønal- og ikke pønal inndragning.

3 BEHOV FOR Å INNFØRE EN NY STRAFFART

I professor Ruis betenkning om sivilrettslig inndragning er behovet for innføring av et nytt inndragningsinstitutt hovedsakelig begrunnet i at det inndras for lite utbytte i Norge sett hen til anbefalinger fra FATF, jf. Ruis betenking om sivilrettslig inndragning side 62 flg. I Straffelovsrådets mandat for utredingen om «Inndragning av utbytte fra gjengkriminalitet» ba departementet om å gjennomgå regelverket for å vurdere om regelsettet kunne endres for å gjøre inndragning til et mer effektivt kriminalpolitisk virkemiddel mot gjengkriminalitet, jf. NOU2020:10 side 15. I begge utredinger er spørsmålet om å senke beviskravet for å kunne ilegge inndragning sentrale.

Selv om Straffelovrådets tilleggsutredning i seg selv ikke inneholder forlag om nye regelsett som senker beviskravet, synes bakgrunnen for å skille mellom pønal- og ikke-pønal inndragning i noen grad å være å senere åpne for at man ved ikke pønal inndragning skal kunne operere med andre beviskrav enn ved reaksjoner som i realiteten er straff, jf. Prop. 241 L side 9-10. Advokatforeningen finner grunn til å minne om våre tidligere høringssvar til både forslaget om sivilrettslig inndragning og Straffelovrådets hovedutredning om inndragning, der det fremheves at enhver senkning av beviskravet for inndragning vil føre til en økt risiko for inndragning av eiendom som reelt sett er lovlig ervervet, at nåværende regelsett har potensiale til å være et effektivt kriminalpolitisk virkemiddel mot organisert kriminalitet og at det ved all type inndragning er behov for å ivareta grunnleggende rettsikkerhetsgarantier.

Advokatforeningen mener det er av avgjørende betydning at straffelovgivningen er bygget opp på en måte som er prinsipielt begrunnet og som ivaretar borgernes rettsikkerhet ved inngrep fra staten. Advokatforeningen er videre enig med Straffelovrådet i at den legislative begrunnelsen for de nåværende reglene om inndragning etter strl. § 69 er sammenvevd, men med et stort innslag av individual- og allmennpreventive hensyn. Etter Advokatforeningens syn vil inndragning av ellers lovlig ervervet eiendom basert på slike pønale hensyn, anses som straff etter EMK, slik at rettsikkerhetsgarantiene etter EMK art. 6 og 7 vil komme til anvendelse.

Advokatforeningen er av den oppfatning at pønalt begrunnede inngrepshjemler, som er å anse som straff etter EMK, også bør klassifiseres som straff etter interne norske regler. Slik klassifisering vil gjøre systemets indre sammenheng klarere, bedre forutberegneligheten for borgerne, klargjøre hvilke rettsikkerhetsgarantier som må kreves for å ilegge slik inndragning, samt gjøre regelverket enklere å praktisere for rettsapparatet. Slik vil en klargjøring av at pønal inndragning skiller seg fra gjenopprettende, minske risikoen for at regelsettet anvendes feil og at myndighetene ikke overholder våre folkerettslige forpliktelser. Etter Advokatforeningens syn er dette vektige hensyn som taler for Straffelovsrådets forslag om innføring av en ny straffart.

Mot å innføre en ny straffart kan det innvendes at nåværende regelsett fungerer tilfredsstillende. Straffe-lovsrådets gjennomgang i hovedutredningen om inndragning, høringsrunden for NOU 2020:10 og Prop. 241 L (2020-2021), viser imidlertid at selv om det eksisterende regelverket anses som egnet som et kriminalpolitisk verktøy mot gjeng- og organisert kriminalitet, er regelverket vanskelig å praktisere. Sett hen til de klare politiske føringene om en økt intensivering av bruken av inndragningsinstituttet, vil trolig slike strukturutfordringer stadig bli mer aktuelle og utfordrende. Det er videre etter Advokatforeningens syn uheldig at grensene for inndragning etter nåværende strl. § 69 i stor grad må basere seg på tolking av bestemmelsen opp mot Menneskerettsloven § 3 og EMK art. 6 i stedet for at sentrale elementer ved reglen fremgår direkte av ordlyden.

Samlet sett er Advokatforeningen av den oppfatning at Straffelovsrådets forslag om innføring konfiskasjon som ny straffart er velbegrunnet og ADvokatforeningen støtter forslaget.

4 KOMMENTARER TIL DE ENKELTE FORSLAG

4.1 Terminologi, plassering i straffeloven og adgangen til å ilegge konfiskasjon sammen med øvrig straff

Advokatforeningen er enig med Straffelovrådet om at konfiskasjon er et godt begrep på inndragning med et pønalt element. Foreningen er videre enig i at innføring av et nytt kapittel 9a er en velegnet plassering. Slik plassering klargjør den nære sammenhengen slik inndragning har med bøtestraff.

Foreningen har videre ingen kommentarer til at konfiskasjon kan anvendes sammen med de øvrige straffer. Det er imidlertid nødvendig at den samlede reaksjonen ikke blir uforholdsmessig streng. Advokatforeningen merker seg at Straffelovsrådets klart presiserer at ved kombinasjonen mellom konfiskasjon og øvrige straffer skal det vurderes at den samlede reaksjonen ikke blir uforholdsmessig. For Advokatforeningen er det et helt sentralt element ved innføringen av konfiskasjon som straffart at det foretas en helhetlig vurdering i tråd med alminnelige straffeutmålingsprinsipper. Inndragning av gjenstand for en straffbar handling eller ting som har vært brukt til en straffbar handling, kan medføre svært store økonomiske konsekvenser for lovbryteren. Dette illustreres særlig for fiskeri- eller tollovertredelser, som beskrevet i utredingen. Selv om inndragning i slike tilfeller nok kan ha en betydelig allmenn- og individualpreventiv effekt, vil inndragning her fort bli svært omfattende. Det er da av sentral betydning at konfiskasjonen i tilstrekkelig grad hensyntas i de øvrige straffereaksjonene som utmåles i den konkrete sak, og at inndragningskravet ikke hindrer en senere rehabilitering etter utholdt straff.

4.2 Hvem konfiskasjonen skal rettes mot

En konsekvens ved at konfiskasjon klassifiseres som straff, er at konfiskasjonskravet må rette seg mot lovbryteren og at det er dennes eiendom som kan konfiskeres. Dette medfører at der lovbryteren har brukt andres gjenstander for gjennomføring av en straffbar handling, kan disse ikke konfiskeres med mindre eieren kan anses å ha medvirket til den straffbare handlingen. Advokatforeningen støtter en slik betraktningsmåte.

Advokatforeningen er av den oppfatning at fratagelse av lovlig ervervet eiendom med pønal begrunnelse må anses som straff etter EMK art. 6 og 7. EMD, og Høyesterett har konstatert at straff etter EMK krever at det foreligger en grad av skyld hos den som ilegges reaksjonen, jf. blant annet G.I.E.M S.r.l mfl. mot Italia og HR-2021-797-A. Dette medfører at også etter nåværende regelsett må det kreves at eieren har utvist skyld for at inndragning etter § 69 skal kunne skje. Det kan tenkes situasjoner der inndragning i dag kan finne sted fordi eieren av tingen har utvist uaktsomhet, mens straffeansvar for medvirkning krever forsett slik at konfiskasjon etter Straffelovsrådets forslag ikke er mulig. Etter foreningens syn er en slik marginal endring av rettstilstanden ikke tilstrekkelig tungtveiende for å fravike hensynet til en prinsipiell sammenheng i regelverket.

Dersom det for en slik overtredelse er behov for å ilegge en økonomisk sanksjon i tillegg til annen straff, kan dette løses ved å ilegge bot. Når det gjelder eiendom som ingen gjør krav på eierskap til, vises det til fremgangsmåten som er foreslått i ny § 67 a annet ledd i Prop. 241 L.

Advokatforeningen støtter dermed Straffelovsrådets forslag om at konfiskasjon kun kan foretas av eiendom som tilhører lovbryteren.

4.3 Behov for verdikonfiskasjon i tillegg til gjenstandskonfiskasjon

Etter Advokatforeningens syn er det ikke behov for verdikonfiskasjon i tillegg til gjenstandskonfiskasjon. Som Straffelovrådet påpeker, er det en svært nær sammenheng mellom bøtestraff og konfiskasjon. Begrunnelsen for å beholde begge reaksjonsformer, er slik Advokatforeningen forstår utredingen, særlig den symbolskpedagogiske koblingen mellom gjenstanden for en straffbar handling og den økonomiske straffereaksjonen. Det antas at det skaper en nærmere kobling mellom lovbruddet og reaksjonen når det ikke utmåles en generisk bot, men at reaksjonens effekt øker når ting med tilknytning til den straffbare handlingen inndras.

Advokatforeningen er enig i en slik betraktningsmåte og at dette begrunner behovet for konfiskasjon i tillegg til bøtestraffen. Effekten oppstår imidlertid hovedsakelig ved at det er den konkrete tingen som fratas gjerningspersonen. Der denne fremdeles er i behold hos vedkommende mot at det betales et beløp til statskassen, er det vanskelig å se noe prinsipielt skille mellom bot og konfiskasjon.

Straffelovsrådets forslag synes å basere seg på at det særlig ved brudd på fiskerilovgivningen foreligger en tradisjon for å foreta verdiinndragning for gjenstander som er knyttet til lovbruddene, særlig redskap eller fangst. Etter Advokatforeningens syn medfører imidlertid verdikonfiskasjon i slike tilfeller ingen økt symbolpedagogisk effekt utover bøtereaksjoner. Verdikonfiskasjon vil også ha den ulempen at man i stor grad tar utgangspunkt i verdien av den gjenstanden man kunne inndra, i stedet for den mer helhetlige vurderingen som naturlig foretas ved utmåling av bot. Skillet her er imidlertid ikke særlig stort, både for av bot og etter forslaget for utforming av omfanget av konfiskasjon, skal utmålingen basere seg på alminnelige straffeutmålingsprinsipper.

Etter Advokatforeningens syn er det prinsipielt ikke behov for verdikonfiskasjon ved siden av bøtestraff. Når det først foretas en prinsipiell omstrukturering av pønalt begrunnet inndragning, bør behovet i spesiallovgivingen for verdikonfiskasjon heller løses ved at det gis føringer om bøtestraff for brudd på de relevante straffebud.

Advokatforeningen anbefaler derfor at forlagets § 55 a første ledd annet punktum og femte ledd strykes.

4.4 Forholdet til erstatning til fornærmede eller andre skadelidte

Straffelovsrådets utgangspunkt er at straff prinsipielt ikke bør skje til fordel for andre enn staten. Dette er Advokatforeningen enig i.

Imidlertid er det klart at konfiskasjon kan medføre at lovbryteren fratas betydelige verdier som i betydelig grad kan svekke hans formuesstilling. En slik svekket formuesstilling kan redusere muligheten for fornærmede eller andre skadelidte å få dekning for sine krav. Etter Advokatforeningens syn er det viktig at konfiskasjon ikke skal medføre at skadelidtes mulighet til å få kompensert skaden svekkes. Dersom konfiskasjon medfører at skadelidte ikke får dekning, vil det være skadelidte som reelt sett bærer kostandene ved konfiskasjonen. Det kan imidlertid synes praktisk vanskelig å gjøre konfiskasjon subsidiært til en eventuell erstatningsutmåling. Etter Advokatforeningens syn vil det være en bedre løsning at man ser hen til skadelidtes mulighet for dekning ved vurderingen av om, og eventuelt i hvilket omfang, det skal idømmes konfiskasjon.

Etter foreningens syn kan hensynet til at skadelidte får kompensert sin skade best ivaretas ved at det innføres en ny leddsetning i forslagets § 55 a tredje ledd der det kommer frem at det ved vurderingen skal sees hen til om skadelidtes mulighet til å få skaden kompensert reduseres. Tredje ledd kan da for eksempel få følgende ordlyd:

«Ved avgjørelsen av om konfiskasjon skal idømmes, og i hvilket omfang konfiskasjonen skal ha, skal det særlig legges vekt på slike forhold som i alminnelighet tillegges vekt ved straffeutmålingen, de forhold som etter § 53 annet ledd skal hensynta ved utmålingen av bot og fornærmedes mulighet for å få skader påført ved den straffbare handling kompensert»

Alternativt forslås det at hensynet uttrykkes spesifikt i merknadene til § 55 a.

 

                                              Vennlig hilsen

 

Jon Wessel-Aas                                                                      Merete Smith
leder                                                                                        generalsekretær