Forslag om endringer i utmålingen av kompensasjon ved brudd på EMK

- når vedtak om tilleggsskatt og overtredelsesgebyr ikke er truffet innen rimelig tid

Sendt: 20. januar 2023

Adressat: Finansdepartementet

1 Sakens bakgrunn

Det vises til Finansdepartementets høringsbrev av 14. oktober 2022, der vi har fått utsatt høringsfrist til 20. januar 2023.

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for skatterett, lovutvalget for avgiftsrett, samt menneskerettighetsutvalget. Lovutvalget for skatterett består av Cecilie Amdahl (leder), Hilde Annette Skougstad Gamkinn, Daniel M. H. Herde, Sverre Hveding, Jan Sørbø, Torbjørn Wiken og Eyvind Sandvik. Lovutvalget for avgift består av Cecilie Aasprong Dyrnes (leder), Eivind Bryne, Bjørn Christian Lilletvedt Tovsen, Oddgeir Wiig og Trond Egil Egebakken. Menneskerettighetsutvalget består av Maria Hessen Jacobsen, Karsten Alexander Anfinsen, Kristian Fredheim, Ellen-Karine Hektoen, Constance Holm, Erlend Andreas Methi, Elisabeth Roscher og Karl Nicolai Vogt Skjerdal. Samtlige har lang erfaring og god kompetanse innenfor de aktuelle rettsområdene.

2 Advokatforeningens merknader – innledning

Tilleggsskatt regnes som straff etter EMK. Dette betyr at EMK art. 6 om rettferdig rettergang kommer til anvendelse. Ved varsel om tilleggsskatt har skatteyter krav på en endelig avgjørelse innen rimelig tid, jf. EMK art. 6 nr. 1. Når det foreligger brudd på kravet om rimelig tid, følger det av EMK art 13 at det skal gis et effektivt rettsmiddel.

I Rt 2000 side 996 (Bøhler-dommen) ble det lagt til grunn at kravene til effektivt rettsmiddel iht. EMK kunne oppfylles ved opphevelse eller nedsettelse av tilleggsskatt.

Ifølge Finansdepartementets høringsnotat er kompensasjonsnivået i dag, i form av nedsatt tilleggsskatt, for høyt basert på EMDs utmålingspraksis. Departementet foreslår på denne bakgrunn en endring av utmålingspraksis. Forslaget innebærer at kompensasjonen settes til halvannet rettsgebyr pr påbegynte måned fra varsel om tilleggsskatt eller overtredelsesgebyr til saken er avgjort.

3 Overordnet om behovet for generell lovregulering av retten til kompensasjon etter krenkelse av EMK

I høringsbrevet s. 4 flg. redegjøres for plikten staten har etter EMK artikkel 13 til et effektivt rettsmiddel etter krenkelse, og reparasjon som del av denne forpliktelsen. Advokatforeningen tiltrer departementets rettslige redegjørelse for plikten i høringsbrevet punkt 4, for plikten til å gi «appropriate relief» etter krenkelse, som følger av den EMD praksis departementet har gjengitt. Advokatforeningen er oppmerksom på den manglende lovregulering i norsk rett av en mer generell rett til reparasjon for ikke-økonomisk skade, som lenge har vært påpekt av ledende sivilsamfunnsaktører så som NIM og Advokatforeningen, og juridiske forskningsmiljøer. Spørsmålet ble løftet i Stortinget i desember, og Justis- og beredskapsdepartementet har nylig gitt oppdrag med utredning av slik erstatning for menneskerettskrenkelser til professor Kjetil Mujezinovic Larsen.

En regulering som den foreslåtte gir hjemmel og veiledning for utmåling på et begrenset område og for en begrenset gruppe krenkede. Advokatforeningen anbefaler derfor at foreliggende forslag harmoneres med eventuelt lovforslag som følger av Justisdepartementets utredning.

4 Den reelle utfordringen – lang saksbehandlingstid

Advokatforeningen mener at det er feil tidspunkt å komme med denne endringen nå.

Lang saksbehandlingstid i Skatteklagenemnda utgjør et betydelig rettssikkerhetsproblem som Finansdepartementet har det øvre ansvaret for. Inntil saksbehandlingstiden har kommet ned på et forsvarlig nivå, mener vi praksis for nedsetting av tilleggsskatt etablert gjennom Bøhler-dommen bør opprettholdes.

Advokatforeningen benytter anledningen til å kommentere Skatteklagenemdas lange saksbehandlingstid. I en uttalelse fra Sivilombudet fremgår det at gjennomsnittlig saksbehandlingstid i Skatteklagenemnda er omtrent 22 måneder. Det betyr at skattyter i gjennomsnitt må vente i nesten to år for en avklaring av sin klage, og flere må vente enda lengre. Videre er det pt. omtrent 1 600 klager til behandling. Omtrent 900 klager har mest sannsynlig ventet i mer enn ett år, og noe over hver fjerde klage behandles innen fem måneder. I tillegg har noen klagesaker ventet i opptil tre år på saksbehandling, selv om Skattedirektoratets føring er at eldre saker skal prioriteres. Når det gjelder klager på tilleggsskatt er det ekstra tyngende å vente to år på en avklaring, siden tilleggsskatt er å anse som straff iht. menneskerettskonvensjonen.

Skattyters rettssikkerhet er svekket som følge av den lange saksbehandlingstiden i nemda. Det kan få konsekvenser for klagers mulighet til å få endret eventuelle uriktige avgjørelser siden endringsfristen er fem år, jf. skatteforvaltningsloven § 12-6 jf. § 13-9. Som følge av den lange saksbehandlingstid kan femårsfristen blokkere for nemndas endringsmuligheter ved uriktige avgjørelser. Skattyter som klager over ileggelse av for mye skatt kan dermed miste muligheten til å få skatten tilbakebetalt. Ifølge Sivilombudets uttalelse har de mottatt to klager der femårsregelen for endring er passert.

Sivilombudet foreslår i sin uttalelse å benytte lempningsregelen i skatteforvaltningsloven § 9-9 for å hindre uriktig skattlegging. Skatteklagenemdas lange saksbehandlingstid har vært et rettssikkerhetsproblem i flere år, og det virker lite sannsynlig at Skatteklagenemda klarer å ta ned restansene i nær fremtid. Paragraf 9-9 gir mulighet for skattemyndighetene til å «sette ned eller ettergi fastsatt skatt dersom det av særlige grunner knyttet til fastsettingen virker særlig urimelig å fastholde hele kravet». Som en midlertidig løsning mener Advokatforeningen at skattemyndighetene bør anvende lempning i de tilfellene lang saksbehandlingstid er årsaken til at Skatteklagenemnda er avskåret fra å endre et uriktig vedtak.

Advokatforeningen presiserer at lang saksbehandlingstid ikke har noen betydning under ordinær klagebehandling. Den reelle utfordringen med lang saksbehandlingstid gjelder endringsadgangen i tilfeller der skatteklagenemdas vedtak i etterkant av ordinær klagebehandling viser seg å være feil.

5 Spesielle forhold som gjør seg gjeldende for tilleggsskatt ved fastsettelse av merverdiavgift

Merverdiavgift er en forbruksskatt som skal treffe det endelige forbruket av varer og tjenester, f.eks. privatpersoner og næringsdrivende som driver aktivitet som ikke er omfattet av merverdiavgiftslovens saklige virkeområde.

Den avgiftspliktige (avgiftssubjektet, jf. mval § 1-3 første ledd bokstav d) innkrever merverdiavgiften på vegne av staten. Denne oppkrevningsjobben er ubetalt. Likevel har avgiftssubjektene det fulle ansvaret og risikoen dersom rapportert og innbetalt merverdiavgift ikke er korrekt.

Å sitte ute med betydelige beløp i tilleggsskatt i påvente av avklaring i Skatteklagenemnda, vil etter vår vurdering være mer belastende ved fastsettelse av merverdiavgift enn for direkte skatt, ettersom «straffen» er knyttet til en innkrevingsjobb man er pålagt på vegne av staten. Selv ved relativt unnskyldelige tilfeller av overtredelse av merverdiavgiftsregelverket, ilegges 20 % tilleggsavgift.

Frem til 2017, da Skatteforvaltningsloven trådte i kraft, var det i større grad enn i dag rom for skjønn ved fastsettelsen av tilleggsskatt for merverdiavgift. I henhold til Skattedirektoratets retningslinjer for tilleggsavgift som gjaldt på dette tidspunktet (datert 10. januar 2012), kunne tilleggsskatten, i tilfeller der avgiftssubjektets uaktsomhet ble ansett som liten, men hvor det likevel var grunnlag for å reagere, fastsettes med et bestemt beløp der prosentvis fastsettelse ble ansett som en for streng reaksjon.

Denne muligheten eksisterer ikke lenger, noe som innebærer at tilleggsskatt i tilfellene der vilkårene er oppfylt ilegges med 20 % selv der det foreligger lite klanderverdige forhold, for eksempel tolkningstvil i regelverket. I praksis medførte derfor den nye skatteforvaltningslovens ikrafttredelse en betydelig skjerping av tilleggskattenivået for merverdiavgift.

Generelt opplever mange selskaper etterlevelse av merverdiavgiftsregelverket som krevende, ettersom lovtekst og forskriftstekst ofte ikke er tilstrekkelig for å få klargjort hva som er korrekt avgiftsbehandling. Kjennskap til spesifikke uttalelser gitt av Skatteetaten, Tolletaten eller Finansdepartementet vil ofte være nødvendig for å komme frem til riktig avgiftshåndtering. Uttalelsene er ofte lange og kompliserte og det kreves spesifikk kompetanse for å forstå disse. Dette gir et fragmentert regelverk som fører til mange uønskede etterberegninger for norske selskaper og offentlige virksomheter (uten at det har vært noe mål å oppnå en skattefordel).

Som et eksempel kan dokumentasjonskravene for merverdiavgiftsfritaket ved eksport av varer i mval § 6-21 nevnes. Finansdepartementet/Skattedirektoratet hadde en god anledning til å gjøre dette regelverket enklere og lettere tilgjengelig ved utformingen av den nye vareførselsloven/forskriften som trådte i kraft fra 1. januar 2023. Til tross for høringssvat om dette fra bl.a. Advokatforeningen, Næringslivets avgiftsforum og NHO har ingen endring skjedd.

Det foreligger en rekke tilsvarende tilfeller hvor Finansdepartementet/Skattedirektoratet ved enkle grep kan gjøre merverdiavgiftsregelverket mer forståelig og lettere tilgjengelig. Inntil en slik forenkling og forbedring av merverdiavgiftsregelverket er foretatt for å sikre riktig etterlevelse og derigjennom rettsikkerheten til avgiftssubjektene, mener vi forslaget bør utsettes.

I Finansdepartementets høringsnotat fremgår det heller ikke at det er foretatt en kartlegging i regelverket/retningslinjer for ileggelse av tilleggsskatt for merverdiavgift i sammenlignbare EU-land (f.eks. Sverige, Danmark og Finland), og hvilke kriterier som ligger til grunn for satsene som benyttes, herunder hvilke satser som benyttes dersom det foreligger tolkningstvil pga. uklart/vanskelig tilgjengelig regelverk.

Når Finansdepartementet ønsker å foreta en harmonisering av reglene i forhold til EMK-praksis, mener vi det også burde vært foretatt en gjennomgang av satsene som benyttes ved ileggelse av tilleggsskatt for merverdigift og om man ilegger tilleggsskatt ved tolkningstvil pga. et uklart mva-regelverk slik som man gjør i Norge.

6 Det konkrete forslaget i saker om direkte skatt

6.1 Innledning

Advokatforeningen mener Finansdepartementet først og fremst bør ta tak i den reelle utfordringen som er skatteklagenemdas lange saksbehandlingstid beskrevet i punkt 4.

Videre er Advokatforeningen hovedsakelig enig med departementet i at utmåling av tilleggsskatt i saker om direkte skatt i større grad bør samsvare med EMDs praksis. Gjeldende praksis gir økonomisk kompensasjon som resultat av beløpet på tilleggsskatten og ikke lengden på overtredelse av krav til rimelig saksbehandlings-tid. Ifølge høringsnotatet er konsekvensen at lave beløp gir tilsvarende lav kompensasjon ved lang saksbehandlingstid (ofte privatpersoner), og motsatt for høye beløp der kort overskridelse av kravet til rimelig saksbehandlingstid kan gi betydelig økonomisk kompensasjon (gjelder ofte store selskap).

6.2 Kompensasjon ved lang saksbehandlingstid

Finansdepartementet foreslår felles utmålingsregler for kompensasjon ved brudd på EMK ar. 6 nr. 1, dvs. ved urimelig lang saksbehandlingstid og perioder med total inaktivitet. I høringsnotatet er kompensasjonen fastsatt til halvannet rettsgebyr (1 835 kroner for 2022) per påbegynte måned. Kompensasjonen tilsvarer kr. 22 020 kroner per år (noe høyere sammenlignet med hva EMD utmåler etter EMK art. 41). Utmålingen skjer fra varsel om tilleggsskatt er sendt og frem til skattekontoret eller Skatteklagenemnda har fattet vedtak, slik at kompensasjonen blir høyere jo lenger saksbehandlingstiden er.

I frafalte eller henlagte saker foreslår departementet et kompensasjonstak begrenset oppad til 80 rettsgebyr. Kompensasjonen tilsvarer omtrent kr. 15 000 per år ved 10 års saksbehandlingstid (ifølge høringssvaret i tråd med kompensasjonsnivået i EMD).

Advokatforeningen mener det bør gjelde felles regler for utmåling av kompensasjon for hhv. lang saksbehandlingstid og/eller perioder med total inaktivitet og i frafalte eller henlagte saker. Selv om tilleggsskatt frafalles eller henlegges er sakene om tilleggsskatt å anse som straff etter EMK og av særlig inngripende karakter. I tillegg er saksbehandlingsreglene på skatteområdet i stor grad preget av hensynet til effektivitet, noe som øker muligheten for saksbehandlingsfeil. Ettersom tilleggsskatt og overtredelsesgebyr inneholder et vesentlig pønalt element, bør tilsvarende kompensasjon gis for slike forhold. Felles kompensasjonsregler kan også begrunnes i rettsvernshensyn der privatpersoner i skattesaker ofte ikke har midler til å innhente ekstern advokatbistand i et ev. krav om tilleggsskatt.

Advokatforeningen foreslår å fjerne annet punktum i forskrift § 14-12-1 punkt tre (i kursiv):

[…]

3) Dersom sak om tilleggsskatt eller overtredelsesgebyr frafalles eller henlegges, skal kompensasjonen utbetales. Kompensasjonen er i disse tilfellene begrenset oppad til 80 rettsgebyr.

7 Oppsummering

Advokatforeningen mener Finansdepartementet bør utsette forslaget om endring av reglene om nedsatt tilleggsskatt inntil gjennomsnittlig saksbehandlingstid i Skatteklagenemnda har gått betydelig ned i forhold til i dag.

For merverdiavgift mener Advokatforeningen at forslaget uansett må utsettes, inntil man er klar for å foreta en revisjon av bøtenivået slik at også dette blir forholdsmessig slik departementet nå tar til orde for at kompensasjonsnivået bør være.

Advokatforeningen tiltrer departementets forslag når det gjelder å gi «appropriate relief» etter krenkelse. Videre regulerer den foreslåtte hjemmel og veiledning for utmåling et begrenset område og for en begrenset gruppe krenkede. Advokatforeningen anbefaler derfor at foreliggende lovforslag harmoneres med lovforslaget som springer ut av utredningen om erstatning for menneskerettskrenkelser av en mer generell rett til reparasjon for ikke-økonomisk skade.

Advokatforeningen mener departementet først bør ta tak i skatteklagenemdas lange saksbehandlingstid. Den lange saksbehandlingstiden i skatteklagenemda har vært et rettssikkerhetsproblem i flere år. Videre er Advokatforeningen hovedsakelig enig med Finansdepartementet i at utmåling av tilleggsskatt for direkte skatt bør samsvare med EMDs praksis. Advokatforeningen mener det bør gjelde felles regler ved utmåling av kompensasjon for hhv. lang saksbehandlingstid og/eller perioder med total inaktivitet og i frafalte eller henlagte saker. Begrunnelsen er at tilleggsskatt er straff etter EMK og av særlig inngripende karakter.


                                             Vennlig hilsen

 

Jon Wessel-Aas                                                          Merete Smith
leder                                                                            generalsekretær