Midlertidig lov om endringer i plan- og bygningsloven i forbindelse med Covid-19
Sendt: 08.04.2020
Adressat: Kommunal- og moderniseringsdepartementet
1 INNLEDNING
Vi viser til departementets høringsbrev av 03.04.2020 vedrørende ovennevnte høring.
Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.
Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.
I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.
I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål. Lovutvalget består av Liv Zimmermann (leder), Kurt Asbjørn Elvevoll, Kjell Erik Grøsfjeld, Ingrid Kyvig og Anne Tellefsen.
2 BAKGRUNN MED KOMMENTARER
Advokatforeningen ønsker å medvirke ved utarbeidelsen av Prop L om midlertidige endringer i plan- og bygningsloven for å avhjelpe negative konsekvenser av Covid-19. På grunn av tidsfristen fra departementet, har vi hatt begrenset tid til rådighet for å vurdere notatet fra departementet, og det har også vært få konkrete forslag til endringer å vurdere. For å bidra på en best mulig måte i den situasjonen som landet nå står ovenfor, så kommer vi med noen innspill som departementet kan vurdere nærmere. Vi vil understreke at det på grunn av den begrensende tiden vi har hatt til rådighet kan være unøyaktigheter mv. som departementet bør være oppmerksom på. Advokatforeningen vil imidlertid bidra med nærmere forklaringer og drøftelse ved behov, slik departementet åpner for. Vi ber dere i tilfelle ta kontakt med advokat Kurt Elvevoll eller advokat Kjell Erik Grøsfjeld.
Advokatforeningen er innforstått med at den ekstraordinære situasjonen med Covid-19 epidemien krever endringer i dagens lovgivning som er tilpasset en normalsituasjon. Vi ser at det er både fordeler og ulemper med tilpasninger av regelverket henholdsvis gjennom lovendringer og en forskriftshjemmel som åpner for at regjeringen kan fatte avgjørelser uten at Stortinget involveres. Advokatforeningen har kommet til at det bør utarbeides en lovbestemmelse som gir mulighet for tidsbegrensede unntak fra deler av plan- og bygningsloven istedenfor at det fastsettes en forskriftshjemmel. Dette vil være i tråd med Stortingets signaler om at de fortrinnsvis ønsker at midlertidige regler vedtas av Stortinget, jf. koronaloven § 1 siste ledd. Alternativet med en forskriftshjemmel anbefales derfor ikke av Advokatforeningen, selv om en forskriftshjemmel kan gi mer fleksibilitet sammenlignet med en lovbestemmelse.
I tråd med det ovennevnte, mener altså Advokatforeningen at de bestemmelser som endres i utgangspunktet bør gjengis uttrykkelig i loven. Det vil særlig kunne være aktuelt for dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 19-2, som er en svært sentral bestemmelse og av stor betydning for borgernes rettssikkerhet. Advokatforeningen mener at det trolig vil være praktisk å foreta endringer i dispensasjonsbestemmelsene i plan- og bygningsloven slik at det åpnes opp for en mer fleksibel saksbehandling av tiltak knyttet til Covid-19 situasjonen. Advokatforeningen mener at departementet i en midlertidig lov bør vurdere en endring av § 19-2 annet ledd første og annet punktum.
Advokatforeningen ser likevel at det kan være utfordringer med praktiseringen av gjeldende plan- og bygningsloven § 19-2 annet ledd første punktum, særlig i forhold til dispensasjon fra bestemmelser til arealplaner. For å sikre gjennomføringen av nødvendige beredskapstiltak, mener Advokatforeningen at dispensasjonsbestemmelsen kan tilføyes "…. med mindre det anses nødvendige og forholdsmessig av hensyn til Covid-19-utbruddet.", eller lignende. Dersom denne bestemmelsen endres, vil det åpnes for en fleksibel adgang til å dispensere fra andre lov- og forskriftsbestemmelser slik at det ikke er et like sterkt behov for å gjøre ytterligere endringer av andre enkeltbestemmelser av hensyn til Covid-19 situasjonen.
Advokatforeningen ser også at det kan være utfordringer knyttet til praktiseringen av gjeldende plan- og bygningslov § 19-2 annet ledd annet punktum siden det kan være krevende å benytte hensyn til Covid-19 som begrunnelse for tiltak. Av denne grunn bør departementet vurdere å presisere at det er adgang til å vektlegge hensyn til Covid-19 i vurderingen etter bestemmelsen. Advokatforeningen mener at det fortsatt bør gjøres en samlet vurdering av hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra. Dette innebærer at hensynene til Covid-19 mv. må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering for at dispensasjon skal være aktuelt. Den samlede vurderingen er fortsatt svært viktig for å ivareta andre tungtveiende hensyn slik som f.eks. hensynet til viktige kulturminne- og naturverninteresser.
Advokatforeningen mener at de ovennevnte endringer kan balansere hensynet til beredskap for Covid-19 nødvendige tiltak opp mot rettssikkerhet på en tilfredsstillende måte når det kommer til dispensasjon fra lovens og forskriftenes materielle bestemmelser samt arealplaner.
I en akutt beredskapssituasjon ser imidlertid også Advokatforeningen at det kan være behov for et mer fleksibelt saksbehandlingssystem. Det er krevende å gjøre konkrete endringer i saksbehandlingsreglene som er tilpasset ulike situasjoner og krisenivå. Advokatforeningen mener generelt at de normale saksbehandlingsregler fortsatt må være det klare utgangspunktet, men etter vår vurdering bør det vurderes å endre dispensasjonsreglene slik at det også kan være adgang til å dispensere fra saksbehandlingsregler. Dette forutsetter i tilfellet at det gis føringer for hvordan bestemmelsen skal praktiseres i proposisjonen og at det utarbeides et rundskriv og/eller veileder slik at saksbehandlerne får veiledning til hvordan saksbehandlingsreglene kan lempes. Saksbehandlingen kan da tilpasses det konkrete tiltaket på en mer fleksibel måte samtidig som grunnleggende hensyn til rettsikkerhet og forsvarlighet kan ivaretas.
Advokatforeningen mener at utgangspunktet fortsatt bør være at søknader om tiltak skal saksbehandles i henhold til reglene i gjeldene plan- og bygningslov og saksbehandlingsforskriften. Vi ser imidlertid at det kan være behov for å iverksette tiltak uten saksbehandling i helt akutte situasjoner knyttet til Covid-19. Dersom det er aktuelt å gjøre slike unntak fra normale søknadsprosesser, mener Advokatforeningen at det bør vurderes å legge opp til et meldingssystem som vi kjenner fra plan- og bygningsloven av 1985. Det tidligere meldingssystemet forutsatte at tiltakene ikke var i strid med lov eller arealplaner, og dette kan være en utfordring med praktiseringen av et meldingsregime i akutte beredskapssituasjoner. Dersom et meldingsregime skal fungere, så mener vi at det er viktig at kommunene følger opp meldingene som kommer inn fortløpende og prioriterer en saksbehandling av disse slik at det gjennomføres ulovlighetsoppfølging og tilsyn og at det eventuelt kan gripes inn ovenfor tiltaket dersom tiltaket for eksempel ikke oppfyller kravene til dispensasjon fra de materielle kravene.
Advokatforeningen mener at det i utgangspunktet burde være tilstrekkelig å gjøre de nødvendige endringer av dispensasjonsbestemmelsen slik at det i stedet kan dispenseres fra lovens ulike materielle bestemmelser ved nødvendige behov som anses forholdsmessige. Som en tilbakemelding på departementets spørsmål, kan Advokatforeningen umiddelbart ikke se at det melder seg like sterke hensyn til rettssikkerhet for borgene ved endring av ulike materielle bestemmelser, som for eksempel bestemmelsen om visuelle krav til byggverket, jf. plan- og bygningslovens § 29-2. Det er likevel materielle bestemmelser knyttet til f.eks. brann- og sikkerhet som må ivaretas også i en akutt beredskapssituasjon. Dog antas det å kunne gjøres tilpasninger i kravene til brann- og sikkerhet i en beredskapssituasjon ved dispensasjon som nevnt ovenfor, for eksempel ved at det stilles noe lempeligere krav til brannprosjektering.
Forutsatt at de mest sentrale endringene gjengis i loven, så mener Advokatforeningen at det kan åpnes opp for en generell forskriftshjemmel som en sikkerhetsventil slik at det kan gjøres nødvendige endringer av bestemmelser som ikke er direkte regulert i loven dersom særlig sterke beredskapshensyn i tilknytning til Covid-19 utbruddet krever det.
Advokatforeningen er generelt enig med departementet i at eventuelle unntak fra plan- og bygningsloven må være nødvendige og forholdsmessige. Advokatforeningen har i en tidligere høring om midlertidig forskrift i forbindelse med Covid-19-utbruddet påpekt at utgangspunktet fortsatt bør være at de normale saksbehandlingsregler følges med mindre beredskapssituasjonen stiller helt akutte behov for at unntakshjemlene må tre i kraft. Den ekstraordinære situasjonen som vi nå står overfor kan bli langvarig, og Advokatforeningen mener at myndighetene fortsatt må ha fokus på å opprettholde rettssikkerheten til borgerne så langt dette er mulig. Advokatforeningen ser viktigheten av at myndighetene skal ha robuste beredskapshjemler, men vil samtidig understreke at rettsikkerheten til borgerne må ivaretas så langt dette er mulig. Vi vil derfor understreke at fortsatt må stilles krav til begrunnelse etter forvaltningsloven §§ 24 og 25, bl.a. av hensyn til mulighetene for å etterprøve vedtakene. Advokatforeningen mener imidlertid at det vil være mindre krevende å gi en tilfredsstillende begrunnelse for vedtakene dersom det gjøres nødvendige endringer i dispensasjonsreglene som nevnt ovenfor.
Advokatforeningen legger til grunn at det i en beredskapssituasjon er behov for en krisebestemmelse som både omfatter midlertidig bruksendring og nyoppføring av midlertidige byggverk. Vi antar at det er mest aktuelt med tilpasninger knyttet til bruksendringer ved at det er behov for å ta i bruk eksisterende bebyggelse til ulike formål knyttet til Covid-19-utbruddet. Vi er imidlertid kjent med at det i flere andre land er satt i gang byggetiltak for provisoriske nybygg, bl.a. midlertidige sykehus, og at krisebestemmelsen neppe vil være tilstrekkelig robust uten at også nyoppføring blir omfattet.
Advokatforeningen er noe usikker på hva departementet sikter til spørsmålet knyttet til om både private- og offentlige instanser bør kunne "påberope" seg krisebestemmelsene. Etter Advokatforeningens oppfatning, vil det under enhver omstendighet være behov for at både offentlige og private virksomheter kan søke om og gjennomføre tiltak mv. i henhold til de særlige krisebestemmelsene. Erfaringene fra flyktningkrisen var at det ikke bare var offentlige virksomheter, men også flere private virksomheter, som etablerte midlertidige mottak for asylsøkere i den akutte situasjonen. Advokatforeningen kan ikke utelukke at private virksomheter kan ha behov for å påberope seg de særskilte krisebestemmelsene for et konkret beredskapstiltak, og vi mener derfor at det er viktig at private virksomheter blir omfattet slik at bestemmelsen blir tilstrekkelig robust.
Vennlig hilsen
Jens Johan Hjort Merete Smith
leder generalsekretær