Forsvarlig byggkvalitet – rapport fra Byggkvalitetutvalget – forslag om endringer i plan- og bygningsloven

Sendt: 28. august 2020

Adressat: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

1. Innledning

Vi viser til departementets høringsbrev av 26.2.2020 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål. Lovutvalget består av: Liv Zimmermann (leder), Kurt Asbjørn Elvevoll, Kjell Erik Grøsfjeld, Ingrid Kyvig og Anne Tellefsen.

2. Sakens bakgrunn

Advokatforeningen er av Kommunal- og moderniseringsdepartementet invitert til å gi uttalelse til rapporten «Forsvarlig byggkvalitet – kompetanse, kontroll og seriøsitet». Rapporten er utarbeidet av et offentlig ekspertutvalg som har fått i mandat å vurdere de eksisterende virkemidlene i plan- og bygningsloven som er ment å bidra til forsvarlig byggkvalitet.

Utvalget foreslår flere gjennomgripende endringer i plan- og bygningsloven. Ansvarsrettssystemet i plan- og bygningsloven foreslås avviklet slik at tiltakshaver alene står ansvarlig overfor det offentlige dersom det ikke bygges i tråd med gitte tillatelser. Videre foreslås sentral godkjenning for ansvarsrett avviklet og erstattet med lovregulerte yrker. Videre er det forslag om å styrke kontroll og tilsyn på byggeplassen, om å innføre en byggskadeforsikring for boliger og at næringens egne ordninger for å sikre kompetanse i byggevirksomheten videreutvikles.

3. Kommentarer til utvalgets rapport om forsvarlig byggkvalitet del II

Advokatforeningen ønsker i denne omgang å uttale seg særlig om spørsmålet om avvikling av ansvarsrettssystemet og om byggskadeforsikring. En del av temaene som tas opp i rapporten synes det naturlig først å uttale seg om dersom disse blir omsatt i foreslåtte lovendringer.

Advokatforeningens uttalelse vil forholde seg til kronologien i utvalgets rapport del II.

3.1.      Ansvar (kapittel 10)

Om avvikling av ansvarsrettssystemet

Advokatforeningen forstår utvalgets anbefaling i pkt. 10.3 slik at utvalget her foreslår å vende tilbake til tidligere lovs system med at tiltakshaver har ansvaret og at kommunene skal føre kontroll. Forslaget har visse likhetstrekk med systemet før ansvarsrettsreformen i 1997.

Advokatforeningen er enig i at det stadig vil være behov for å se på forbedringer i regelverket for å heve byggkvaliteten og å øke seriøsiteten i byggebransjen. For øvrig er det også Advokatforeningens oppfatning at gjeldende ansvarssystem og praktiseringen av dette kan medføre pulverisering av ansvar, at det kan oppstå gråsoner mellom ansvarsområder og at kravene til foretakene ikke gir noen garanti for kvaliteten og seriøsiteten hos de enkelte personer som utfører oppgavene under foretakenes ansvarsrett. Tilsyn og ulovlighetsoppfølging er videre oppgaver som i varierende grad er prioritert i de ulike kommunene, hvilket tilsier at denne forutsetningen for ansvarssystemet også i varierende grad gjør seg gjeldende.

Advokatforeningen er likevel usikker på om det ut fra rapporten er grunnlag for å gjøre slike omfattende endringer i plan- og bygningslovens ansvarssystem som det tas til orde for. Det synes uklart hvem endringene skal tjene og i hvilken grad det er behov for dem. At systemet ikke fungerer i dag og at det er dette som skaper utfordringer i forhold til byggkvalitet synes ikke tilstrekkelig dokumentert til å begrunne en omveltning av ansvarsrettsystemet. Advokatforeningen er av den oppfatning at det er aktørenes kunnskap om regelverket som er årsaken til for dårlig byggkvalitet, heller enn regelverket i seg selv.

Advokatforeningen er dog positiv til at tiltakshavers ansvar gjøres tydeligere i loven av pedagogiske grunner. Tiltakshaver sitter også etter dagens lov med hovedansvaret/«rest-ansvaret».

Utviklingen i rettspraksis fra Høyesterett («Bori»-dommene) med en kobling mellom ansvarsrettssystemet i plan- og bygningsloven og erstatningsansvar overfor tiltakshaver/byggherre uten grunnlag i kontrakt, må antas å medføre en skjerpet byggebransje i relasjon til ansvarsrettssystemet. Dommene må antas å ha en sterk oppdragende effekt med tanke på kvalitetssikrede gjennomføringsplaner og grensesnitt mellom ansvarsområder.

Advokatforeningen er av den oppfatning at plan- og bygningslovens kompleksitet med relativt hyppige lovendringer, taler mot en stor omveltning av regelverket uten dokumentert effekt. Det vises til at ansvarssystemet fra 1997 ble opprettholdt i ny lov i 2008. I rapporten fremkommer det at byggesaksreformen ble evaluert i perioden 2002 til 2005 og at det da ble ansett som «sannsynlig at reformen hadde bidratt til en forbedring av prosjekteringen, og dermed av kvaliteten på det som bygges, primært på grunn av forbedret kontroll» (rapportens s. 32 med videre henvisninger). Rapporten viser også til en undersøkelse fra 2015 om effekten av uavhengig kontroll (rapportens s. 40 med videre henvisninger). Det fremkommer der at «(d)e fleste foretakene i undersøkelsen mente at uavhengig kontroll bidrar til at det bygges med riktig kvalitet, og at antallet byggfeil reduseres».

Det fremkommer også av rapporten at det ikke har vist seg at ansvarsrettssystemet har noen bedre effekt på å hindre byggfeil, enn systemene i f.eks. Sverige og Danmark der de ikke har tilsvarende system og der ansvaret ligger på tiltakshaver alene. Ut fra dette kan det oppfattes at Norge ligger omtrent på samme nivå som våre naboland i relasjon til byggkvalitet, til tross for ulike systemer.

Utvalget synes å mene at forslagene vil minimerer byråkratiet. Advokatforeningen er usikker på dette, og oppfatter at en avvikling av ansvarsrettssystemet i stedet vil medføre en annen form for byråkrati med flere muligheter for den nitide kommune til å forsinke byggesaksbehandlingen.

På bakgrunn av ovennevnte er Advokatforeningen av den oppfatning at det burde sannsynliggjøres en klart større positiv effekt for byggkvaliteten og for reduksjon av byråkrati ved et annet system, dersom ansvarsrettssystemet skal avvikles.

Advokatforeningen er av den oppfatning at det vil være hensiktsmessig heller å se på incitamenter for å stimulere kommunens arbeid med tilsyn- og ulovlighetsoppføring ytterligere.

3.2.      Kompetanse (kapittel 11)

Advokatforeningen understreker viktigheten av at regelverket ikke er i strid med forpliktelser etter EØS-avtalen. Utvalget tar til orde for at kommunene bør få mulighet til å stille krav til kompetanse ved både planlegging og utførelse. Utvalget peker på at en slik mulighet bare vil være i tråd med EØS-rettslige begrensninger dersom det gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak.

Advokatforeningen er av den oppfatning at dette vil være et krevende landskap for kommunene å operere i, og at en slik mulighet for kommunen i så fall må utredes i langt større grad.

Sentral godkjenning er en frivillig ordning, og er slik den i dag praktiseres ikke ansett å være i strid med EØS-avtalen. Utvalgets rapport viser til at bransjen selv ser den frivillige registreringsordningen som et kvalitetsstempel. Advokatforeningen deler imidlertid utvalgets oppfatning av at foretaksgodkjenning ikke sikrer at personer med fagkompetanse faktisk er involvert i prosjektet.

Advokatforeningen har ikke ytterligere merknader til rapportens pkt. 11.

3.3.      Kontroll (kapittel 12)

Advokatforeningen er enig med utvalget i at forsterket stedlig kontroll vil kunne bedre byggkvaliteten. I så fall synes en utbygging av den uavhengige kontrollen å være hensiktsmessig.

3.4.      Garanti og forsikring (kapittel 13)

Advokatforeningen stiller seg positiv til forslaget om byggskadeforsikring med et «tilhørende» byggskaderegister og mener at utvalgets forslag er konkretisert på en god måte. Advokatforeningen er av den oppfatning at en slik implementering bør vurderes uavhengig av om ansvarssystemet avvikles eller ikke.

Markedsmekanismer som medfører at det er billigere totalt sett å bygge med kvalitet, eller motsatt blir veldig dyrt ikke å gjøre det, er etter Advokatforeningens oppfatning å foretrekke fremfor en omfattende lovendring med avvikling av ansvarssystemet.

Det foreslås en koblingsregel i plan- og bygningsloven i tilknytning til den gjeldende plikten til garantistillelse i  boligoppføringsloven og en eventuell plikt til å tegne byggskadeforsikring. Tanken er at dette i så fall skal dokumenteres overfor kommunen før igangsettingstillatelse gis.

Advokatforeningen støtter en koplingsregel til den offentligrettslige behandlingen av saken. For øvrig må garanti etter boligoppføringsloven § 12 og en eventuell obligatorisk byggskadeforsikring harmoniseres for å unngå «overdekning» som til syvende og sist belastes byggherren.

3.5.      Arbeidslivskriminalitet (kapittel 14)

Advokatforeningen har ingen merknader til utvalgets rapport, og avventer eventuelle konkrete lovendringer i denne sammenheng.

4. Oppsummering

Advokatforeningen stiller spørsmål ved effekten av en avvikling av ansvarssystemet i plan- og bygningsloven, som nå har fått virke siden 1997. Advokatforeningen mener at en slik omfattende endring på plan- og bygningsrettens område ikke bør iverksettes uten at det er sannsynliggjort at dette vil medføre bedret byggkvalitet.

Advokatforeningen støtter utvalgets forslag om byggskadeforsikring og andre økonomiske incitamenter for byggebransjen til å sørge for kvalitet. Videre støtter Advokatforeningen en økt stedlig kontroll underveis i byggeprosessen. Det forutsettes at en obligatorisk byggskadeforsikring også vil medføre ønske om slik kontroll fra forsikringsselskapets side.

Vennlig hilsen

Jon Wessel-Aas                                                                                  Merete Smith
leder                                                                                                   generalsekretær

Saksbehandler: Trude K. Molvik