Straffansvar for lønnstyveri mv. og om at lønn skal betales via bank
Sendt: 10.12.2020
Adressat: Arbeids- og sosialdepartementet
1 INNLEDNING
Advokatforeningen viser til Arbeids- og sosialdepartementets brev og høringsnotat av 10. oktober 2020 med forslag om å
• innføre en egen straffebestemmelse i arbeidsmiljøloven om såkalt «lønnstyveri», og
• øke strafferammen i arbeidsmiljøloven § 19-1,
• innføre hjemmel for straff i lov om obligatorisk tjenestepensjon samt
• forsterke arbeidstilsynets påleggskompetanse etter allmenngjøringsloven.
Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt, og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.
Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.
I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.
I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for arbeidsrett. Lovutvalget består av advokatene Tarjei Thorkildsen (leder), Oddvar Lindbekk, Sigrun Sagedahl, Martin Staxrud Jetlund, Simen Lium og Kristin Fjellby Grung. Advokat Rajvinder Bains bistår utvalget som sekretær.
2 SAKENS BAKGRUNN
Departementet viser til regjeringens strategi mot arbeidskriminalitet og tidligere gjennomførte regulatoriske tiltak, tiltak for økt kontrollinnsats og tiltak for å sikre best mulig samarbeid mellom myndigheter og arbeidslivets parter. Forslaget som legges fram i høringen skal i hovedsak gi grunnlag for en forsterket strafferettslig oppfølging mot arbeidslivskriminalitet.
Hovedforslaget er en ny bestemmelse om såkalt «lønnstyveri» som er et nytt begrep både i den norske a-krimdiskusjonen og i lovsammenheng.
Som grunnlag for reguleringsbehovet viser departementet til at det er mange eksempler på at arbeidstakere, som har tatt penger eller andre verdier fra sine arbeidsgivere, er blitt dømt til straff på grunnlag av straffelovens bestemmelser om tyveri eller underslag. Departementet uttaler at det både formelt og reelt bør være en bedre balanse mellom hvordan samfunnet straffer arbeidsgivere som «stjeler» fra sine arbeidstakere og arbeidstakere som stjeler fra sin arbeidsgiver. Det vises videre til at arbeidstakernes lønn for de fleste er avgjørende viktig, og at dette i seg selv gir et strafferettslig vern mot å bli frarøvet denne. Departementet viser videre til at det må legges til grunn at i alle fall de groveste former for lønnstyveri utøves mot de aller svakeste på arbeidsmarkedet, som derfor vil ha særlig vanskelig for å ivareta sine rettigheter overfor arbeidsgiver selv.
Departementet redegjør for eksisterende straffebestemmelser som etter omstendighetene kan ramme tilfeller av lønnstyveri.
I den utstrekning det er fastsatt minstelønnssatser i kraft av allmenngjøringsloven vil det være straffbart for arbeidsgiver å ikke yte den forskriftsfestede lønnen. Men forskriftene gjelder bare for visse bransjer.
Straffelovens § 251 om tvang, § 330 om utpressing og § 257 om menneskehandel vil etter omstendighetene kunne ramme forhold der arbeidstakere ikke mottar rettmessig lønn. Disse bestemmelsene tar først og fremst sikte på å straffe bruken av tvang. Det finnes ingen bestemmelser som utløser straff bare fordi arbeidsgiver unnlater å utbetale lønn som arbeidstaker har rett til i henhold til arbeidsavtale eller tariffavtale.
Departementet uttaler at kjernen i hva som bør kunne straffes som lønnstyveri er at en arbeidsgiver, for å berike seg selv, unnlater å betale arbeidstaker den lønn arbeidsgiver er rettslig forpliktet til etter avtale, lov eller forskrift. Departementet forutsetter at «lønnstyveri» også omfatter annen godtgjøring enn lønn i snever forstand, som eksempelvis bilgodtgjøring eller annen utgiftsdekning.
Det foreslås endringer i tre lover; Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven), lov 21. desember 2005 nr. 124 om obligatorisk tjenestepensjon (OTP-loven) og lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler mv. (allmenngjøringsloven)
For det første foreslås det at strafferammen i arbeidsmiljøloven § 19-1 annet ledd skjerpes fra 3 til 5 år. Bestemmelsen ordlyd er ellers den samme og vil lyder slik:
Under særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil fem år anvendes. Ved avgjørelsen av om det foreligger slike omstendigheter, skal det særlig legges vekt på om overtredelsen har eller kunne ha medført alvorlig fare for liv eller helse eller om den er foretatt eller fortsatt tross pålegg eller henstilling fra offentlig myndighet, vedtak av arbeidsmiljøutvalget eller henstilling fra verneombud eller bedriftshelsetjeneste.
For det andre er det foreslått en ny § 19-1 a, om lønnstyveri. Bestemmelsen skal lyde slik:
§ 19-1 a. Straff for å unndra seg lønnsforpliktelse mv.
Arbeidsgiver, eller den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten, som med forsett om en uberettiget vinning for seg selv eller andre ikke overholder plikt til å yte lønn, feriepenger eller annen godtgjørelse som arbeidstaker har rett til etter avtale eller bestemmelse i lov eller forskrift, straffes med bot eller fengsel i inntil 2 år.
Grov overtredelse straffes med bot eller fengsel inntil 5 år. Ved avgjørelsen av om overtredelsen er grov, skal det særlig legges vekt på om den gjelder en betydelig verdi, har et systematisk eller organisert preg eller av andre grunner er særlig skadelig.
For det tredje foreslås det inntatt en straffebestemmelse i OTP-loven. Ny § 8a foreslås å lyde som følger:
§ 8a. Straff
Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av §§ 2 og 4 straffes foretaket eller den som leder foretaket, med bøter eller fengsel inntil 2 år.
For det fjerde foreslås det at Arbeidstilsynets påleggskompetanse utvides slik at Arbeidstilsynet kan pålegge arbeidsgiver å oppfylle plikten til å yte fastsatt lønn og godtgjørelser i medhold av vedtak om allmenngjøring. Allmenngjøringsloven § 11 andre ledd skal lyde slik:
Arbeidstilsynet gir de pålegg og treffer de enkeltvedtak ellers som er nødvendige for gjennomføringen av vedtak om allmenngjøring og plikter i medhold av § 12. Det kan herunder gis pålegg om at arbeidsgiver skal oppfylle plikten til å yte fastsatt lønn og eventuell annen godtgjøring i henhold til slikt vedtak. Arbeidsmiljøloven § 18-6 første, andre, sjette, syvende og åttende ledd samt §§ 18-7, 18-8 og 18-10 får tilsvarende anvendelse ved tilsyn etter loven her, og ved gjennomføring av plikten til å gi opplysninger i tredje ledd første punktum. Eventuell oppdragsgiver skal også gjøres kjent med pålegg og andre enkeltvedtak.
3 FORSLAG OM Å INNFØRE EN EGEN STRAFFEBESTSEMMELSE FOR SÅKALT LØNNSTYVERI
3.1 Overordnede hensyn
Under henvisning til situasjonsbeskrivelsen i kapittel 2 i høringsnotatet konkluderer departementet med at lønnstyverihandlinger utgjør et ikke ubetydelig problem i norsk arbeidsliv. Departementet viser til at det ofte er sårbare arbeidstakere som fratas penger til livsopphold, til stor skade for dem som rammes. Risikoen for at seriøse virksomheter skal utkonkurreres av virksomheter som underbetaler utgjør en stor samfunnsmessig utfordring.
Departementet mener det er grunn til å innføre en treffsikker straffebestemmelse som rammer arbeidsgiver som for å berike seg selv unnlater å betale arbeidstaker den lønn arbeidsgiver er rettslig forpliktet til. Dette omfatter lønnsforpliktelser på avtalemessig grunnlag og lønnsforpliktelser etter lov eller forskrift. Som eksempler vises det til lønnsforpliktelser etter allmenngjort tariffavtale eller feriegodtgjøring etter ferielovens bestemmelser.
Innføring av straffebestemmelser er en politisk vurdering som Advokatforeningen som ekspertorgan i utgangspunktet vil være varsom med å ha synspunkter på. Utformingen av bestemmelsen gir likevel grunnlag for enkelte kommentarer, se nærmere under punkt 3.1.1.2.
3.1.1 Nærmere om utforming av lovbestemmelsen
3.1.1.1 Lovplassering og straffesubjekt
Advokatforeningen er enig i at det er hensiktsmessig å plassere en eventuell lønnstyveribestemmelse i arbeidsmiljøloven § 19-2 der den vil være lett tilgjengelig for partene, og at straffesubjektet er «arbeidsgiver eller den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten».
3.1.1.2 Hvilke handlinger bør være omfattet av straffeansvaret
Det finnes i dag ikke et klart definert lønnsbegrep i Norge. Departementet understreker at «lønnstyveribegrepet» skal favne vidt, og omfatte lønn, feriepenger og godtgjørelse, herunder utgiftsgodtgjørelse.
Straffebestemmelsen kommer til anvendelse uavhengig av lønnskravets rettsgrunnlag. Lønnskrav basert på individuelle avtaler, tariffavtaler og bestemmelse i lov eller forskrift skal omfattes. Bestemmelsen gjelder alle typer arbeidsforhold, både sterke og svake arbeidstakergrupper.
Slik advokatforeningen forstår forslaget, kan det reises spørsmål ved om forslaget rekker videre enn hva formålet med, og hensynene bak, bestemmelsen tilsier. Departementet har i høringsnotatet pekt på at forslaget i hovedsak skal gi grunnlag for en forsterket strafferettslig oppfølging mot arbeidslivskriminalitet.
Ved at lønnskrav i henhold til «avtaler» omfattes rent generelt, vil det rent sivilrettslige avtaleforholdet mellom alle arbeidstakere og arbeidsgivere bli berørt, ikke bare for svakere arbeidstakergrupper.
I mange tilfeller vil et berettigelsen av et lønnskrav bero på komplekse og skjønnsmessige helhetsvurderinger hvor rettsutviklingen, på et svært dynamisk rettsområde, kan ha stor betydning. Rettspraksis viser at det er mange saker både i Arbeidsretten og de alminnelige domstoler som omhandler tolkning av tariffavtaler og arbeidsavtaler.
Et lønnskrav kan eksempelvis ha sin forankring i en anførsel fra arbeidstaker om at det har funnet sted en virksomhetsoverdragelse jf. arbeidsmiljøloven kap 16-1, mens arbeidsgiver på sin side er uenig i dette. Den relativt omfattende rettspraksisen om virksomhetsoverdragelser, på EU/EØS område og nasjonalt at dette er en kompliserte vurdering. Det kan være vanskelig å forutsi utfallet.
Den nylig avsagte «bonusdommen», HR-2020-2109-A, er et annet eksempel på at det kan være uklart hva som omfattes av likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven § 14-12 a, og dermed også hvilket lønnskrav en utleid arbeidstaker har.
Et tredje eksempel kan være at partene i en tariffavtale er uenig om tolkningen av avtalens lønnsvilkår. Det er tradisjon for at det ikke fremsettes lønnskrav fra tiden før tarifftvisten oppstod selv om arbeidstakersiden får medhold i Arbeidsretten. Mange arbeidsgivere er også tilsluttet tariffavtaler ved såkalte direkteavtaler og har derfor liten forutsetning for å tolke tariffavtalen.
Advokatforeningens synspunkt er at det er uheldig dersom arbeidsgivere ikke skal ha anledning til å fremsette ordinære sivilrettslige innsigelser mot et lønnskrav uten å risikere å bli straffeforfulgt. Dette gjelder særlig siden flere arbeidsrettslige spørsmål av betydning for arbeidstakeres krav på lønn er preget av skjønnsmessige helhetsvurderinger som det kan være vanskelig å forutsi utfallet av.
Fram til nå er straffebestemmelsene i arbeidsmiljøloven i all hovedsak knyttet til den offentligrettslige siden av arbeidsmiljøloven. Det er nytt at brudd på det sivilrettslige forholdet mellom partene straffesanksjoners.
Advokatforeningens synspunkt er at en slik generell straffebestemmelse bør utredes nærmere, og at en generell bestemmelse eventuelt bør begrenses til å omfatte klare krav som er uttrykkelig presisert i lov eller avtale.
3.1.1.3 Skyldkrav og strafferamme
I høringsnotatet punkt 3.3.2.3. uttaler departementet at skyldkravet bør være det samme som ved andre vinningslovbrudd, dvs. at det bør gjelde et krav om forsett om en uberettiget vinning.
Forsettet må omfatte det forhold at lønnen helt eller delvis ikke betales, at arbeidsgiver har plikt til å betale lønnen og at vinningen arbeidsgiver oppnår er uberettiget.
Det følger av straffeloven § 1 at lovens generelle del også gjelder for straffelovgivning i spesiallovgivningen når ikke annet er bestemt. Straffelovens bestemmelser om forsett i § 22, og bestemmelsene om faktisk uvitenhet og rettsuvitenhet i §§ 25 og 26, vil derfor komme til anvendelse i saker om lønnstyveri.
Uvitenhet om faktisk forhold medfører straffrihet. Uvitenhet om rettsregler fritar derimot bare for straff dersom uvitenheten er aktsom. Departementet viser til at det følger av lovforarbeidene til § 26 at både uvitenhet om selve normen som overtres (normuvitenhet) og såkalte situasjonsvillfarelser (situasjonsuvitenhet) omfattes.
Departementet legger videre til grunn at arbeidsgivers uvitenhet om rettsregler i praksis ikke vil kunne anses som aktsom og frita fra straffeansvar, mens situasjonsuvitenhet skal være noe mindre strengt.
Slik Advokatforeningen ser det vil en arbeidsgiver derfor kunne risikere straffansvar dersom arbeidsgiveren ikke får medhold i kompliserte sivilrettslige forhold jf. redegjørelsen under punkt 3.3.2.2. Advokatforeningen mener Departementet bør vurdere dette nærmere for det tilfelle at straffebestemmelsen ikke blir begrenset.
3.1.1.4 Grovt lønnstyveri
Begrunnelsen for forslaget er for det første å legge arbeidsmiljølovens øvre strafferamme på et nivå som er konsistent i forhold til sammenlignbar lovgivning. I tillegg ønsker departementet å gi et signal om hvor skadelig grov arbeidslivskriminalitet er, både for den som rammes direkte, men også for samfunnet.
Med de forbehold som fremgår av punktene 3.1.1.2 og 3.1.1.3 har ikke Advokatforeningen kommentarer til straffenivået
4 STRAFFANSVAR FOR BRUDD PÅ LOV OM OBLIGATORISK TJENESTEPENSJON
Advokatforeningen har isolert sett ingen kommentarer til dette forslaget, men vil vise til at sivilrettslige uenighet om lønnskrav, som har forplantet seg til lavere innbetaling fram til en tvist eventuelt er rettslig avklart, ikke bør føre til straffansvar på grunn av lavere innbetaling for perioden før det eventuelt foreligger avklaring av tvisten.
5 ARBEIDSTILSYNETS VEDTAKSKOMPETANSE
Advokatforeningen har ingen kommentarer til dette forslaget.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær