Forslag til endring i skatteforvaltningslovens regler om søksmålsadgang

Sendt:7. september

Adressat: Finansdepartementet

1            innledning

Vi viser til departementets høringsbrev av 8.6.2020 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for skatterett. Lovutvalget består av: Cecilie Amdahl (leder), Andreas Bullen, Daniel M. H. Herde, Runar Nordby Johnsen, Marius Grana Noss og Eyvind Sandvik.

2            overordnet om forslaget

Advokatforeningen er positiv til de deler av forslaget som bedrer rettssikkerheten til de skattepliktige. På den annen side er Advokatforeningen skeptisk til de delene som griper inn i de rettssikkerhetsgarantier som en domstolsprøving medfører, særlig for beslutninger som avslutter en sak for den skattepliktige og som ikke kan påklages. Disse delene av forslaget bør ikke gjennomføres.

3            FORSLAGET OM Å BEGRENSE HVILKE AVGJØRELSER SOM KAN OVERPRØVES AV DOMSTOLEN

Etter gjeldende rett skiller skatteforvaltningsloven kapittel 15 Søksmål mv. mellom rettslig overprøving av vedtak som kan påklages og andre avgjørelser, se sktfvl. § 15-1 (1) for vedtak som kan påklages og § 15-1 (2) for øvrige avgjørelser (som klagevedtak). Dette er en videreføring av rettstilstanden som fulgte av ligningsloven mv.

Bestemmelsens første ledd gjelder i første rekke skatteetatens[1] vedtak om skattefastsettelse eller vedtak om endring av skattefastsettelse (ofte omtalt som kontorvedtak). Visse avvisningsvedtak kan også påklages.[2] Annet ledd gjelder en del avgjørelser hvor domstolsprøving kan være den eneste muligheten til å få overprøvd feilaktige avgjørelser, en adgang som nå foreslås fjernet ved å stryke bestemmelsens annet ledd.

Dette er uheldig, noe en nylig avsagt dom fra lagmannsretten illustrerer, LB-2019-140421. Det fremstår som det var enighet i at en feil var gjort og hva feilen bestod i, en ikke-uvesentlig feil. Endringsmeldingene ble imidlertid innsendt for sent til at reglene om egenendring var anvendelige. Klare uttalelser i forarbeidene skulle tilsi at skattekontoret skulle ha endret to feilaktige mva-oppgjør og tilbakebetalt kr. 3,5 millioner i feilaktig innbetalt mva, jf. sktfvl. § 12 (1) og (2). Skattekontoret avslo imidlertid endringsanmodningen med en rettslig tvilsom og mangelfull begrunnelse, sett hen til det faktumet partene virket til å være enige om. Lagmannsretten opphevet derfor skattekontorets avgjørelse.

Selv om skattekontoret må vurdere spørsmålet på nytt og den skattepliktige ikke har rettskrav på endring, viser dommen viktigheten av domstolskontroll med avgjørelser som ikke kan påklages. Disse avgjørelsene vil kunne ha like stor betydning som realitetsvedtak, den nevnte saken gjaldt et avslag som kunne medføre et tap på kr. 3,5 millioner. Dersom det ikke er mulig å påklage avslag på endringsanmodninger, kan det i teorien åpne for at skatteetaten etablerer en praksis i strid med loven og klare uttalelser i forarbeidene. Dette vil være en praksis som ikke kan overprøves og dermed korrigeres dersom forslaget gjennomføres på dette punkt, uten å gå veien om en lovendring. Et annet eksempel på hvor det vil kunne være behov for å kunne overprøve avslag, er skattemyndighetenes beslutning om å ikke gi bindende forhåndsuttalelse, jf. sktfvl. § 6-2 (1) annet ledd. En overprøvningsadgang kan sikre at det ikke etableres en avvisningspraksis basert på en feilaktig forståelse av vilkårene for å innrømme bindende forhåndsuttalelse, en praksis som kan overprøves av overordnet klageorgan.

I høringsnotatet uttaler departementet følgende:

«En beslutning fra skattemyndighetene om at saken ikke skal tas opp til endring etter kapittel 12, er en beslutning av ren prosessuell art. Selv om skattemyndighetene avslår å ta opp en sak med den begrunnelse at den tidligere fastsettingen er riktig, er det bare en prosessuell avgjørelse og ikke en realitetsavgjørelse. En avgjørelse fra domstolen vil derfor begrense seg til spørsmålet om skattemyndighetenes beslutning om å ikke ta opp saken til endring, og vil ikke ha noen virkning for realiteten.» (Uthevet her)

Etter Advokatforeningens syn gir denne uttalelsen, som synes å nedtone betydningen av en avvisningssak, et misvisende bilde av betydningen av avvisningsvedtak. Dersom saken blir avvist, vil ikke skattyter få noen realitetsavgjørelse, og kan derfor lide betydelige rettstap (f.eks. manglende korrigering av uriktig beskattet inntekt, manglende innrømmelse av berettigede fradragskrav, osv.). Avvisningsvedtaket vil derfor for alle praktiske formål innebære at skattyter heller ikke får medhold i realiteten. For skattyter vil det dessuten kunne være vanskeligere å slå seg til ro med et negativt utfall dersom realiteten i saken ikke er prøvet, enn om realiteten er prøvet og utfallet likevel blir negativt etter en grundig og balansert vurdering av skattyters argumenter i saken.  Dette viser at retten til å få domstolsprøvet avvisningsvedtak ikke er noen mindre viktig rettssikkerhetsgaranti for skattyter, enn retten til å få domstolsprøvet realitetsvedtak. 

4            FORSLAGET OM EN BEDRE KOORDINERING MELLOM DEN UTVIDEDE KLAGERETTEN OG SØKSMÅLSADGANGEN

I forslag til ny sktfvl. § 15-4 (2) foreslås det at søksmålsfristen til et vedtak som påklages etter utløpet av den ordinære klagefristen, men før det har gått ett år, ikke starter å løpe før avvisningsvedtaket ble sendt den skattepliktige. Dersom klageorganet fatter et realitetsvedtak, vil samme søksmålsfrist starte å løpe, men da for overprøving av klagevedtaket.

Advokatforeningen er positive til dette forslaget, idet forslaget vil sikre at den skattepliktige ikke mister rettigheter hvor et vedtak påklages etter seksukersfristen er utløpt og stevning ikke er tatt ut i tillegg.[3]

Sktfvl. § 15-5 (2) siste punktum regulerer også søksmålsfrist. Rekkevidden av bestemmelsen er litt uklar. Den kom inn etter forslag fra Skattedirektoratet i forbindelse med vedtakelsen av skatteforvaltningsloven. Skattedirektoratet foreslo at bestemmelsen skulle stå i sktfvl. § 15-4, noe som kan tilsi at bestemmelsen skulle ha en generell rekkevidde. Bakgrunnen for forslaget var å fjerne den tilsynelatende motstriden mellom sktfvl. § 15-5 (2) første punktum og sktfvl. § 15-4 (1), med mindre en ser den førstnevnte bestemmelsen som en spesialbestemmelse som uansett må gå foran sistnevnte bestemmelse. Det kan også stilles spørsmål ved rekkevidden av sktfvl. § 15-5 (2) første punktum, om «alle tilfeller» gjelder generelt eller bare i de tilfeller hvor det er stilt vilkår etter bestemmelsens første ledd.

Dersom ny sktfvl. § 15-4 (2) innføres, vil den gjøre sktfvl. § 15-5 (2) siste punktum overflødig, for den nye bestemmelsen vil dekke tilfeller hvor den skattepliktige har klaget innenfor klagefristen på seks uker, som nå dekkes av sktfvl. § 15-5 (2) siste punktum og klager etter utløpet av klagefristen, men før ettårsfristen, som i dag ikke dekkes av sktfvl. § 15-5 (2) siste punktum.[4]

5            FORSLAGET OM FELLES SØKSMÅLSFRIST

Advokatforeningen mener, som nevnt ovenfor, at sktfvl. § 15-1 (2) ikke bør endres. Avgjørelser som ikke kan påklages, bør fortsatt kunne overprøves av domstolene. Tvisteloven § 1-3 vil da regulere hvem som kan gå til søksmål for slike avgjørelser. Implisitt er det også tvl. § 1-3 som regulerer søksmålsfrist for slike avgjørelser, som en del av vurderingen av rettslig interesse. Det er for så vidt ikke noe i veien for å operere med en søksmålsfrist på seks måneder for slike avgjørelser, forutsatt at det fortsatt foreligger rettslig interesse.

En felles regel som dekker alle typer avgjørelser vil være forenklende. Dersom søksmålsadgangen for avgjørelser som ikke kan påklages beholdes, vil en felles regel være prosessbesparende ved at også avvisningsbeslutninger, som ikke kan påklages, blir endelige etter seks måneder.  Advokatforeningen er derfor positiv til forslag til ny sktfvl. § 15-4 (1) første punktum.

Vennlig hilsen

Jon Wessel-Aas                                                                                  Merete Smith
leder                                                                                                   generalsekretær

[1]Gjelder både førsteinstans og klageorganet.

[2]Dette kan være avslag på partsinnsyn, avslag på partsinnsyn eller pålegg om å gi opplysninger eller medvirke til kontroll.

[3] Det forutsettes at ikke forlenget klagefrist er innrømmet og klagen er inngitt innen denne fristen.

[4] Se bl.a. note 773 til sktfvl. § 15-5 (2) siste punktum av Per Helge Stoveland, Gyldendal Rettsdata.