Rapportering om norsk gjennomføring av Århuskonvensjonen

Sendt: 28.09.2020

Adressat: Klima- og miljødepartementet

1 INNLEDNING

Vi viser til departementets høringsbrev av 19.6.2020 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for klima- og miljørett. Lovutvalget består av Arne Oftedal (leder), Cathrine Aulie, Morten H. Berger, Cathrine Hambro, Aksel Erik Hillestad og Liv Monica Stubholt.

2 SAKENS BAKGRUNN

Høringen gjelder «rapportering om norsk gjennomføring av Århuskonvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, allmenhetens deltakelse i beslutningsprosesser og adgang til klage og domstolsprøving på miljøområdet». Konvensjonens parter er forpliktet til å rapportere jevnlig på nasjonal gjennomføring av konvensjonen, og Norge rapporterte siste gang i 2017. Nåværende forslag til rapportering er sendt på høring i to utgaver, en utgave der spor endringer fra 2017-rapporteringen er inntatt, samt en renskrevet versjon.

3 KOMMENTARER

3.1 Generell kommentar

Advokatforeningen mener generelt at Norge har gjennomført Århuskonvensjonen i norsk rett på en god måte, og mener forslaget til rapportering dokumenterer at Norge i all hovedsak etterlever konvensjonens bestemmelser. På visse punkter går også det norske lovverket lenger enn det konvensjonen krever, eksempelvis ved at miljøinformasjonslovens kapittel 4 også pålegger private aktører en plikt til å utlevere miljøinformasjon.

På ett punkt mener vi imidlertid at det kan stilles spørsmål ved om Norge gjennomfører konvensjonen på en tilfredsstillende måte, og om rapporteringen er i tråd med de faktiske omstendigheter. Dette gjelder pilaren «access to justice» i Århuskonvensjonens artikkel 9, altså tilgangen på rettsmidler i miljøsaker.

3.2 Særlig om «Access to justice»

3.2.1 Innledning

Etter artikkel 9 nr. 1 skal partene sikre at enhver som har fått avslag på en forespørsel om miljøinformasjon har adgang til å få dette spørsmålet vurdert på nytt, enten ved «court of law» eller gjennom «another independent and impartial body established by law.» Dersom staten har valgt «court of law», slik som i Norge, er det i tillegg krav om at borgerne også «has access to an expeditious procedure established by law that is free of charge or inexpensive for reconsideration by a public authority or review by an independent and impartial body other than a court of law.”

Etter artikkel 9 nr. 2 skal partene videre sikre at enhver med rettslig interesse, har
“access to a review procedure before a court of law and/or another independent and impartial body established by law, to challenge the substantive and procedural legality of any decision, act or omission subject to the provisions of article 6 and, where so provided for under national law and without prejudice to paragraph 3 below, of other relevant provisions of this Convention.

Punkt 9.4 lyder videre
“In addition, and without prejudice to paragraph 1 above, the procedures referred to in paragraphs 1, 2 and 3 above shall provide adequate and effective remedies, including injunctive relief as appropriate, and be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive. Decisions under this article shall be given or recorded in writing. Decisions of courts, and whenever possible of other bodies, shall be publicly accessible.”

3.2.2 Norges forslag til rapportering

Norske myndigheter uttrykker i sitt forslag til rapportering at Norge oppfyller kravene i Århuskonvensjonens artikkel 9 fullt ut. Dette begrunnes primært med at tvister vil kunne fremmes for de alminnelige domstolene, som vil kunne prøve vedtakets gyldighet. Det vises i tillegg til Sivilombudsmannsordningen, som anses å tilfredsstille kravet om et «uavhengig eller upartisk organ etablert ved lov.» Selv om Sivilombudsmannens avgjørelser ikke er bindende, slik konvensjonen krever , anfører departementet at forvaltningen i praksis «i de aller fleste tilfeller» retter seg etter Sivilombudsmannens syn. Til kravet om at adgangen til rettergang ikke skal være uforholdsmessig dyr skriver departementet deretter følgende:

«Bringes en sak inn for retten, er dette forbundet med noen kostnader. Disse er avhengig av prosess og ventet tidsbruk. Å fremme saken for forliksrådet koster 1025 NOK. Forliksrådet er det laveste leddet i rettsystemet for sivile saker hvor partene skal prøve å inngå et forlik, i stedet for at saken ender med dom. Forliksrådet er en meklingsinstans med begrenset domsmyndighet, jfr domstolstolloven § 1 annet ledd. Hvis saken ikke løses der eller hvis den blir fremmet for tingsretten direkte, påløper det en kostnad på 5125 NOK hvis hovedforhandlingen er satt til en dag. Vanligvis antas at hovedforhandlingen ikke skal ta mer enn en dag. I tillegg til rettsgebyret kommer sidekostnader, eventuelle sakskostnader, kostnad for juridisk bistand m.v.»

3.2.3 Advokatforeningens syn

Etter Advokatforeningens syn kan det stilles spørsmål ved departementets fremstilling på dette punkt, og spesielt hva angår formuleringen om sakskostnader i sitatet ovenfor. Selv om det i prinsippet er anledning til å være selvprosederende, er det i større saker på miljøområdet liten realitet i et slikt utgangspunkt. Dersom man bruker noen av de mest sentrale miljøsakene fra de senere år som eksempler – slik som saker om felling av ulv, saker om vindkraftutbygging til lands og det såkalte «klimasøksmålet» om gyldigheten av utstedelse av lisens til oljeboring i Barentshavet – er realiteten at det vil være helt umulig å føre slike saker uten bistand av advokat. Men også i mindre omfattende saker på miljøområdet er det bare helt unntaksvis at partene ikke er representert av advokat i saker som føres for domstolene.

Etter Advokatforeningens syn skaper rapporten dermed et feilaktig bilde når sakskostnader ved domstolsbehandling i rapporteringen kun er nevnt i forbifarten som «eventuelle sakskostnader». Redegjørelsen bør legge vesentlig mer vekt på det reelle kostnadsbildet i Norge, og redegjøre for hvilke sakskostnader som i praksis påløper ved anleggelse og gjennomføringen av en sak for domstolen. Statistikk knyttet til kostnader ved gjennomføring av rettssaker generelt, og saker med en miljødimensjon spesielt, hører hjemme i en slik redegjørelse.

Departementet bør i tillegg redegjøre for elementer som saksbehandlingstid ved domstolene, samt hvor mange miljøsaker som behandles i henholdsvis første-, andre- og tredje instanser.

Tilsvarende statistikk bør gis for saker som klages inn for Sivilombudsmannen. For Sivilombudsmannssakene bør det i tillegg redegjøres for hvorvidt forvaltningen faktisk har rettet seg etter ombudsmannen i alle saker på miljøfeltet. Kun på denne måten er det mulig for allmenheten å få et riktig bilde av hvordan retten til «access to justice» i praksis er gjennomført i Norge.

3.3 Det er på tide å vurdere en uavhengig miljøklagenemnd, evt. en separat miljødomstol

Advokatforeningen stiller spørsmål ved om ovennevnte punkter ikke er tatt med i rapporteringen fordi dette vil kunne skape tvil om hvorvidt de norske ordninger er i tråd med «access to justice»-prinsippet i Århuskonvensjonen. Ut over denne konkrete høringen mener vi derfor at det er grunn for norske myndigheter å vurdere etableringen av en uavhengig klagenemnd for miljøsaker, evt. en egen miljødomstol.

Et slikt forslag har vært oppe i den nasjonale debatten flere ganger, og ble vurdert av Stortinget i både 2016 og 2019 etter representantforslag. Begge ganger ble forslaget nedstemt, blant annet etter brev fra Klima- og miljøministeren der det ble argumentert for at dagens ordning er i tråd med Århus-konvensjonen.

Advokatforeningen mener imidlertid at tiden nå er moden for at departementet vurderer spørsmålet på nytt, med intensjon om å fremme et forslag om etableringen av en uavhengig klagenemnd i miljøsaker. Advokatforeningen er oppmerksom at Klagenemnda for miljøinformasjon er opprettet og har virket siden miljøinformasjonsloven trådte i kraft i 2004. Klagenemnda har imidlertid et begrenset virkeområde. Klagenemnda behandler pr. i dag bare klagesaker etter miljøinformasjonsloven kap. 4 (private og offentlige virksomheter) og klager etter særreglene i produktkontrolloven. Advokatforeningen ser at det kan være en mulighet å utvide virkeområdet til nemnda.

Mange har argumentert med at det lave antallet miljøsaker i norske domstoler har sammenheng med kostnadsnivået. For å kunne ivareta rettssikkerheten til naturmiljøet og klima som sådan er det etter Advokatforeningens syn viktig å ha effektive og rimelige håndhevelsesmekanismer, slik Århuskonvensjonen krever. I en nasjonal kontekst er miljøaspektet stadig viktigere. En rekke nye lovbestemmelser og stortingsvedtak understreker dette. Samtidig er det noe paradoksalt at det er relativt sett svært få miljøsaker som finner veien til domstolene. Dette i motsetning til våre naboland, som begge har uavhengige organer som behandler et stort antall saker hvert år. Dette vitner om et stort udekket behov for å få prøvet de rettslige sider av saker som berører naturmiljøet og klimaet også i Norge.

Å innføre en uavhengig miljøklagenemnd, evt. en egen miljødomstol vil være et grep som etter vårt syn er nødvendig for å utvetydig kunne fastslå at Norge oppfyller kravene i Århuskonvensjonen hva angår «access to justice.»

                                               Vennlig hilsen

Jon Wessel-Aas                                                                   Merete Smith
leder                                                                                    generalsekretær

[1] Artikkel 9 (1) stiller krav om at “Final decisions under this paragraph 1 shall be binding on the public authority holding the information. Reasons shall be stated in writing, at least where access to information is refused under this paragraph.”

[2] https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=75783