NOU 2020:17 "Varslede drap?" Partnerdrapsutvalgets utredning

Sendt: 26.04.2021

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1 INNLEDNING

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av foreningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2 SAKENS BAKGRUNN

Vi viser til Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev av 22. februar d.å. hvor Partnerdraps-utvalgets utredning NOU 2020:17 «Varslede drap?» ble sendt på høring med høringsfrist 30. april d.å.

Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for strafferett og straffeprosess og bistandsadvokatutvalget. Lovutvalget for strafferett og strafferett består av Halvard Helle (leder), Bernt Heiberg, Christian B. Hjort, Stian Mæland, Berit Reiss-Andersen, Karl Nicolai Vogt Skjerdal, Simen Perminow Skjønsberg og Frode Sulland, bistandsadvokatutvalget består av Kristin Fagerheim Hammervik (leder), Morten Engesbak, Karoline Henriksen, Christian Lundin, Lina Therese Remlo, Elisabeth Rød, Cecilie Schjatvet og Erik Widerøe, som alle har lang erfaring og god kompetanse innfor det aktuelle rettsområdet.

Partnerdrapsutvalget ble oppnevnt for å gjennomgå saker om drap der gjerningspersonen er daværende eller tidligere partner, og å gi anbefalinger som kan bidra til å forebygge slike drap i fremtiden. Ifølge Kripos utgjør partnerdrap en fjerdedel av alle drap i Norge. I perioden 1990 til 2017 ble 231 personer drept av sin daværende eller tidligere partner. Utvalget har gjennomgått straffesaksdokumentene i 19 rettskraftige eller henlagte partnerdrapssaker begått i perioden 2014–2017 og særlig vurdert politiets og hjelpeapparatets håndtering av sakene før drapet.

Utvalget har på bakgrunn av saksgjennomgangen pekt ut fire forhold som kjennetegnet konteksten for drapene.
• Dette var for det første at alle parforholdene var preget av partnervold forut for drapene,
• for det andre at offer og gjerningsperson ofte befant seg i en marginalisert livssituasjon med flere levekårsutfordringer,
• for det tredje at kjønn var en faktor som karakteriserte drapene (blant de 19 ofre var det 15 kvinner og 15 av 19 gjerningspersoner var menn), og
• for det fjerde at parforholdene ofte var preget av maktubalanse og avhengighetsmekanismer.

På bakgrunn av gjennomgangen anbefaler utvalget 70 tiltak for å realisere potensialet som politiet og hjelpeapparatet har for å forebygge partnerdrap. Av de anbefalte tiltakene er 30 tiltak av generell art. Disse retter seg mot alle instansene i hjelpeapparatet. I tillegg anbefaler utvalget 39 særskilte tiltak rettet mot politiet og andre hjelpeinstanser, og at det opprettes en permanent partnerdrapskommisjon.
De fleste av utvalgets anbefalte tiltak innebærer ikke ny virksomhet, men handler om å følge opp regelverk og rutiner som allerede gjelder, dels ved å lovfeste eller implementere retningslinjer, anbefalinger og rutiner, og dels ved å tydeliggjøre og forsterke det ansvaret ledelsen i tjenestene allerede har for å prioritere og å følge opp forebyggingsarbeid mot vold i nære relasjoner og partnerdrap.

Noen av utvalgets anbefalinger dreier seg imidlertid om ny virksomhet, i første rekke etableringen av en permanent partnerdrapskommisjon, og anbefalingene om å heve kompetansenivået om partnerdrap og partnervold hos alle relevante hjelpeinstanser.

3 ADVOKATFORENINGENS MERKNADER

3.1 Generelle merknader

Utvalget har gjort et omfattende arbeid med å kartlegge årsaker til partnerdrap og hjelpeapparatets forutgående håndtering av slike saker. Sentralt i utvalgets arbeid står gjennomgangen av saksdokumentene i 19 partnerdrapssaker i perioden 2014 – 2017. Som utvalget selv peker på (punkt 9.5), utgjør antallet saker en forholdsvis liten del av alle partnerdrapssaker i Norge. Utvalget antar likevel, til tross for at det kan være aspekter ved partnerdrapssaker som ikke er representert i de 19 sakene, at de 19 sakene er tilstrekkelige for å oppfylle utvalgets mandat. Advokatforeningen slutter seg til dette og at gjennomgangen av sakene sammenholdt med øvrig forskningsmateriale generelt sett synes å gi god forankring for de anbefalte tiltakene. Advokatforeningen har likevel merknader til noen av tiltakene, jf. punkt 4.2 nedenfor.

Etter Advokatforeningens syn innebærer antall tiltak og manglende prioritering mellom disse en svakhet ved utvalgets utredning. Selv om flertallet av tiltakene ikke innebærer ny virksomhet, er det svært ressurskrevende å gjennomføre og kvalitetssikre et så vidt stort antall tiltak. Etter Advokatforeningens syn ville det vært en fordel om utvalget i større grad hadde konsentrert seg om færre tiltak og foreslått en prioritering mellom tiltakene.

Tiltak som går ut på lovfesting av sentrale rutiner og retningslinjer, og styrking av politiets arbeid med risikovurderinger knyttet til partnervold og partnerdrap med tilknyttede konkrete risikoreduserende tiltak, burde etter Advokatforeningens syn vært fremhevet blant alle tiltakene.

Utvalget har ikke foreslått spesielle tiltak rettet mot advokatene fordi de gjennomgåtte straffesakene inneholdt få opplysninger om kontakten med advokater. Advokatforeningen savner likevel en nærmere prinsipiell drøftelse av den rolle advokaten spiller i rettsstaten og i saker om partnerdrap, jf 4.2.7 nedenfor.

3.2 Merknader til enkelte anbefalte tiltak

3.2.1 Merknader til anbefalt tiltak i avsnitt 16.8.1 (kunnskapskrav) og 17.1.3 (tydeliggjøring av kommunenes ansvar)

Advokatforeningen ser frem til at vi får en anbefaling om innarbeiding og sikring av implementering av bestemte kunnskapskrav. Advokatforeningen savner en bredere vurdering av den kunnskap som er nødvendig for å dekke de behov som særlig gjelder risikovurdering og risikohåndtering.

Når det gjelder risikovurdering savnes at det også innføres utdanning knyttet til vurdering av bortføringsfare. I dag kan politiet gjennomføre risikovurdering knyttet til vold i nære relasjoner (SARA) og æresrelatert vold (PATRIARK). Advokatforeningen er kjent med at det foreligger anbefalinger til en tilsvarende modell for vurdering av fare for bortføring, men at denne ikke er implementert. I praksis kan dette by på et problem ved at et sentralt element i sakene ikke får en egen risikovurdering.

Advokatforeningen ser frem til vi får anbefalingen om at det også skal sikres kompetanse innen «kultursensitivitet» og at NOKUT skal kunne godkjenne slik utdanning. Advokatforeningen etterspør en nærmere definisjon av begrepet, og hva som skal kreves av kompetanse for å kunne veilede om kultursensitivitet. I EU eksisterer det ingen felles definisjon av hva som kreves av kompetanse og bakgrunn. Det bør utredes hvilke krav som er stilt i andre europeiske land, der dette finnes.

3.2.2 Merknader til anbefalt tiltak i avsnitt 16.11 (kompetanse om informasjonsutveksling)

Når det gjelder anbefalinger knyttet til økt kompetanse om gjeldende regelverk (kapittel 16.11) bemerker Advokatforeningen at anbefalingen om økt kjennskap til varslingsplikten fremstår som noe utdatert. Det er en kjensgjerning av bekymringer til barneverntjenesten har eksplodert de siste årene, uten at barnevernet har fått inn flere alvorlige saker. Dette er en uheldig utvikling da arbeidet med å håndtere ubegrunnede bekymringsmeldinger er egnet til å ta vekk oppmerksomheten fra de meldinger det er grunn til å gå nærmere inn i. Advokatforeningen anbefaler at utredes grundigere hva som ligger i kunnskapskravet i straffeloven § 196.

3.2.3 Merknader til anbefalt tiltak i avsnitt 16.14 (beskyttelse av voldsutsatt forelder ved barns samvær)

Advokatforeningen imøteser forslaget om en retningslinje for ivaretakelse av den voldsutsatte forelder når felles barn har samvær med voldsutøver. Det savnes imidlertid noen nærmere angivelse av hvor skoen trykker. Forslaget burde vært nærmere utredet.

I praksis innebærer problemet som oftest at dersom partneren har rett til samvær, så vil den voldsutsatte få avslag på kode 6 og kode 7. Videre er det et uavklart ansvarsforhold mellom barnevern og politi hva angår hvem som står nærmest til å fatte beslutning om sperret adresse. Erfaringen er at de to instansene ofte peker på hverandre. Barnevernet har begrenset mulighet til å treffe slike beslutningen. Det kreves i det minste at de må være inne med tiltak. Bruk av sperret adresse er videre lite fleksibelt og ikke så godt innrettet mot dagens digitale samfunn. Det er behov for mer skreddersydde løsninger som kan begrense innsyn og kunnskap om den voldsutsatte i saker der en voldsutøvende forelder har foreldreansvar og samværsrett. Advokatforeningen etterlyser en utredning av ulike løsninger som balanserer partenes rettigheter.

Et annet tilbakevendende problem i praksis er at forskriften som gir adgang til å benytte beskyttet og støttende tilsyn er begrenset til et bestemt antall timer og til ett år. Slikt tilsyn er et viktig hjelpemiddel til å ivareta begge parters rett til familieliv og privatliv, men behovet strekker seg ofte lengre enn de rammene som forskriften setter. Erfaringsmessig kan det også være vanskelig å få i gang beskyttet tilsyn raskt nok. Det påhviler kommunen ingen frister og det har ingen konsekvenser dersom den ikke svarer på domstolens purringer.

Advokatforeningen har av disse to grunner liten tro på at en retningslinje om gjennomføring av samvær vil bedre situasjonen.

3.2.4 Merknader til anbefalt tiltak i punkt 17.1.2 (kontaktforbud med elektronisk kontroll)

Advokatforeningen registrer de forhold som utvalget har løftet frem når det gjelder bruken av kontaktforbud med elektronisk kontroll. Advokatforeningen savner en vurdering av bruk som varetektssurrogat. Det påpekes at en årsak til at bruken i dag er begrenset, er at behovet kan ha avtatt når tidspunktet for dom foreligger. Dagens praksis behøver derfor ikke være et forhold som tilsier en underbruk av dette tvangsinngrepet.

3.2.5 Merknader til anbefalt tiltak i punkt 17.2.2 (plikt for helsepersonell til å utrede og risikovurdere)

På bakgrunn av saksgjennomgangen, anbefaler utvalget for det første at helsepersonell pålegges en lovfestet plikt til å utrede vold i nære relasjoner ved mistanke. Med utredning mener utvalget en systematisk kartlegging som inkluderer direkte spørsmål om vold til pasienten. For det andre anbefaler utvalget at helsepersonell bør pålegges en lovfestet plikt til å gjennomføre en faglig og skriftlig risikovurdering der det foreligger kunnskap om vold i nære relasjoner.

Advokatforeningen kan ikke støtte anbefalingen slik den nå foreligger. Det er svært uheldig dersom helsepersonell skal gå direkte inn med samtaler som kartlegger vold. Når utvalget foreslår at det skal stilles direkte spørsmål om vold, er dette også svært uheldig. Forslaget er prinsipielt galt. Det er politiet som skal etterforske kriminelle handlinger. Helsepersonell har ikke en etterforsker kompetanse og skal heller ikke innta en slik rolle. Det vises for øvrig til arbeidet med retningslinjer for samarbeid mellom politi og barnevern i saker der det er mistanke om vold, der barnevernet ikke skal ha ansvar for å utrede eller finne ut av om det foreligger et straffbart forhold. Erfaringsmessig vil slike samtaler etter omstendighetene også kunne ødelegge politiets etterforskning, særlig gjelder det forlaget om å stille ledende (direkte) spørsmål om vold.

Advokatforeningen ber departementet utrede betydning det har å pålegge helsepersonell en slik kartleggingsplikt, og betydningen det har eventuelt å gjennomføre en slik plikt i lovs form. I alle tilfelle bør helsepersonell være avskåret fra måtte å kartlegge voldsomfanget.

3.2.6 Merknader til anbefalt tiltak i punkt 17.4.1 (forslag om kompetanseløft i barneverntjenesten)

Advokatforeningen har merket seg utvalgets analyse av saker der barneverntjenesten synes å mangle kompetanse om vold. Advokatforeningen savner en langt bredere utredning av problemet. Det er kun fokusert på noen få saker der vold ikke er oppdaget. Det er ikke vurdert hvorledes en overreaksjon på enhver tematisering av vold kan være et vel så stort problem. Utvalgets forslag synes å være noe utdatert. Det vises til den praksisomlegging som har foregått i barnevernet der bruk av akuttvedtak skal gå ned og at det gjøres en beredere og grundigere vurdering av alvorlighetsgraden i sakene.

Advokatforeningen anser derfor at utvalgets forslag ikke adresserer utviklingen i disse sakene, og at forslaget ikke er tilstrekkelig balansert. Advokatforeningen anser at et forslag om kompetanseløft heller må rettes inn mot kravene til saksbehandlingen i de sakene der vold er tematisert, men der omgang og alvorlighetsgrad fremstår som uklart. Forslaget fra utvalget innebærer en risiko for at antall akuttplasseringer igjen går opp, noe som vil være en uønsket utvikling.

3.2.7 Merknad til utvalgets omtale av advokaters rolle i punkt 17.9

Utvalget foreslår ingen endringer hva gjelder advokatenes rolle i sakene. I gjennomgangen i punkt 12.11 gir utvalget uttrykk for en bekymring for at advokatene ikke oftere melder saker til politiet mot klientens vilje.

Advokatforeningen støtter at det ikke gis anbefalinger som griper inn i advokatenes taushetsplikt, utover det som ligger i varslingspliktens bestemmelse.

Advokatforeningen savner en prinsipiell drøftelse av den rolle som advokater spiller i rettsstaten. Advokater skal kunne kontrollere og eventuelt klage på forvaltningens anvendelse av regelverket. Utvalget har her ingen drøftelse av hvilke rettsikkerhetsgarantier som bør være på plass for at advokatene kan oppfylle sin samfunnsfunksjon på et område som gjelder et svært alvorlig samfunnsproblem. Advokatforeningen er av den oppfatning at det foreligger mangler som hindrer advokatenes funksjon i møte med politiets forebyggende arbeid.

Advokatforeningen savner en drøftelse av de saksbehandlingsregler som burde være på plass for å sikre at politiet tar best mulig avgjørelser for samfunnet og for den enkelte. Vurderinger som gjøres er av stor betydning for de berørte parter, samtidig som de vanlige forvaltningsrettslige forpliktelser til å opplyse en sak så godt som mulig, ikke praktiseres ved at partene ikke har anledning til å få innsyn i noe av vurderingsgrunnlaget. Faktiske feil kan derfor ikke rettes, noe som er problematisk med tanke på at beslutninger kan tas på feil grunnlag. Etter at beslutning er truffet om det skal iverksettes tiltak eller ikke, mangler det videre en rutine for hvordan beslutningen skal formaliseres skriftlig, hva det kan gis innsyn i og hvem som er klageinstansen. Advokatforeningens medlemmer erfarer at det hersker usikkerhet om beslutning om iverksettelse av tiltak (f.eks. sperret adresse) er et enkeltvedtak eller ikke. Politiet som tar beslutningene, har heller ikke kunnskap om hvem som er klageinstans. Klager over feil beslutninger saksbehandles ikke videre til klageinstansen.

Advokatforeningen etterlyser en drøftelse av hvilke rettssikkerhetsgarantier som må gjelde i disse sakene. Det bør utredes hvilke beslutninger som skal anses som et enkeltvedtak, og når parten uansett har en innsyns- og klagerett som følge av at beslutningen kan ha en side til retten til liv (EMK Artikkel 2), retten til ikke å bli utsatt for tortur (EMK Artikkel 3) og retten til ikke å bli utsatt for et uforholdsmessig inngrep i ens privatliv (EMK Artikkel 8).

Det skal også nevnes at det fra et annet utvalg foreligger et forslag om å fjerne fornærmedes rett til bruk av bistandsadvokat for å vurdere anmeldelse, mens dette utvalget anser denne retten som av stor betydning for å forebygge partnervold.

Advokatforeningen peker videre på at utvalget ikke har vurdert det forhold at det ikke gis rettshjelp for å kreve skilsmisse ved dom. Skilsmisse ved dom kan være av stor betydning for voldsutsatte, men i dag kan dette kun gis dersom ekteskapet er blitt til ved visse former for tvang.

Advokatforeningen savner en mer helhetlig gjennomgang av voldsutsattes rettsvern. I mange saker handler forebygging om konkrete og praktiske forhold, slik som muligheten til å anskaffe seg en trygg bolig. Mange voldsutsatte har begrensede muligheter på leiemarkedet, og er henvist til dårlige boliger og boliger på bakkeplan. I en del saker har den voldsutsatte også økonomiske problemer som skyldes voldsutøver, slik som misbruk av kredittkort eller annen type urettmessig stiftet gjeld, uten at det tas med i påtalemyndighetens tiltale. Dersom voldsutsatte gis mer hjelp til selvhjelp ved å kunne hevde sine rettigheter gjennom fri rettshjelp, vil dette kunne gi en varig og forebyggende effekt.

 

                                                  Vennlig hilsen

 

Jon Wessel-Aas                                                                             Merete Smith
leder                                                                                               generalsekretær