Forslag til nye regler om tilsynsråd for kriminalomsorgen

Sendt: 11.02.2021

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1 INNLEDNING

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av foreningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag.

Denne høringsuttalelsen er skrevet ut ifra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2 SAKENS BAKGRUNN

Vi viser til høringen til justis- og beredskapsdepartementet, publisert den 13.11. 2021, med høringsfrist den 12.02.2021

Høringen gjelder forslag om at det vedtas et nytt kapittel 2 A i straffegjennomføringsloven med bestemmelser som etablerer en ny og nasjonal tilsynsordning med kriminalomsorgen, dog begrenset til fengslene.

Denne høringen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg og lovutvalget for straffeprosess og strafferett. Menneskerettighetsutvalget består av Else Leona McClimans (leder), Elisabeth Sejersted Brodtkorb, Cecilia Dinardi, Kristian Fredheim, Åge Gaustad, Maria Hessen Jacobsen, Elisabeth Roscher, Karl Nicolai Vogt Skjerdal og Vidar Strømme. Lovutvalget består av Halvard Helle (leder), Bernt Heiberg, Christian Hjort, Stian Mæland, Berit Reiss-Andersen, Kar Nicolai Vogt Skjerdal Simen Perminow Skjønsberg og Frode Sulland. Alle har lang erfaring og omfattende kompetanse innfor det aktuelle rettsområdet.

3 KOMMENTARER

3.1 Støtte til lovforslaget

Advokatforeningen ser behovet for lovforslaget da nåværende tilsynsordning med kriminalomsorgen er utelukkende regional med varierende praksis og tilsynsutøvelse. Et konkret eksempel på noe som burde vært fanget opp dersom tilsynsrådene fungerte optimalt, er den tidligere rutinen for nakenvisitasjon i fengslene som ble praktisert ulikt i ulike fengsler. Dette førte til at flere norske høysikkerhetsfengsler, deriblant Oslo, Bergen, Ullersmo og Ila hadde dobbelt så mange nakenvisitasjoner som andre. Advokatforeningen tiltrer den kritikk av dagens tilsynsordning som er uttrykt av Sivilombudsmannen.

Advokatforeningen støtter lovgivningsinitiativet og dets begrunnelse, herunder gis særskilt kommentar til følgende spørsmål som er drøftet av departementet:

• Advokatforeningen er enig i at opprettelsen av et nasjonalt tilsynsorgan for kriminalomsorgen er viktig for å ivareta rettsikkerhet og likebehandling av innsatte i norske fengsler. Et felles mandat, mål og strategi er sentralt for at en tilsynsordning skal kunne fungere effektivt og etter sitt formål. Likeledes er det av betydning at informasjonshåndtering og betryggende lagring skjer under ett tilsynsorgan for landet. Etter Advokatforeningens syn bør det inngå i tilsynets mandat å etablere kontaktflate med andre lands tilsvarende organer for å dele erfaringer og kunnskap.

Samtidig vil Advokatforeningen påpeke at sentraliseringen av en tilsynsordning ikke bør medføre svekkelse av den lokale forankring og tilstedeværelse. Det er svært viktig at tilsynet har oppsyn med alle fengslene, og det vil også under en nasjonal tilsynsordning være av avgjørende betydning å holde fast ved lokalkunnskap fra medlemmer. Advokatforeningen tror det kan være en god idé om et nasjonalt tilsyn er orientert mot regionene, hvilket kan følge samme modell som i omorganiseringen av kriminalomsorgen.

• Advokatforeningen ser det som meget bra og nødvendig at det i lovteksten gis en uttrykkelig presisering av tilsynsmyndighetens uavhengighet. Videre tjener det til å sikre uavhengigheten at den økonomiske tildeling tilligger departementet.

• Advokatforeningen mener at en nasjonal tilsynsordning med kriminalomsorgen også må omfatte politiets bruk av politiarrest og utlendingsinternat. Advokatforeningen noterer at slik foreslås det av professor Eivind Smith i utredningen. Departementet nøyer seg imidlertid med å foreslå en ny tilsynsordning bare for fengslene, uten at det kan ses at denne begrensning drøftes nærmere (s. 12 i høringsnotatet).

• Advokatforeningen kan være enig i at det i første omgang kan være hensiktsmessig å se en ny tilsynsordning for fengslene etablert før den eventuelt utvides til også å omfatte politiarrestene og utlendingsinternatene. Slik departementet legger opp forslaget til ny tilsynsordning, med bemanning i form av verv på timebetaling, er Advokatforeningens bekymring at tilsynsmyndigheten ikke i tilfredsstillende grad vil kunne overkomme tilsyn med politiarrestene og utlendingsinternatene i tillegg til fengslene. Dagens sentrale tilsynsordning for arrestene skjer under ledelse av Politidirektoratet, men med representasjon fra så vel påtalemyndigheten og Advokatforeningen. Tilsynet med arrestene og utlendingsinternatene er i første rekke innrettet mot kontroll av de krav som lovgivningen og menneskerettighetene stiller til forvaringsforholdene, og tilsyn finner sted ved fysisk inspeksjon av lokalene, innhenting av logg/journalføringer samt gjennom spørsmål og kommunikasjon med politidistriktene. Forslaget til tilsynsordning for fengslene er i langt større grad innrettet mot ivaretakelse av den enkelte innsatte under soning. Det er således forskjeller mellom tilsyn med fengslene og arrest-/forvaringstilsyn, hvilket etter Advokatforeningens vurdering tilsier en skrittvis progresjon før det nasjonale tilsyn med fengslene også gis i oppgave å forestå tilsyn med politiarrestene og utlendingsinternatene. Ved å få en ny nasjonal tilsynsordning på plass for fengslene, vil man også ha bedre grunnlag for å kunne vurdere kapasitet og ressursbehov i anledning en eventuell utvidelse av tilsynsordningen for politiarrestene og utlendingsinternatene.

3.2 Advokatforeningens kritiske merknader til forslaget: Mandat, sammensetning og økonomiske rammebetingelser

3.2.1 Mandat

I henhold til forslaget til ny § 9 i straffegjennomføringsloven er det fullt og helt opp til tilsynsmyndigheten å definere sine arbeidsoppgaver. En effektiv tilsynsordning forutsetter at tilsynsmyndigheten selv må ha stor frihet i utøvelsen sin oppgave. Etter Advokatforeningens syn bør imidlertid mandatet fra lovgiver være klarere og strengere. Loven bør ikke begrense seg til å påpeke hva tilsynsmyndigheten kan gjøre. Loven bør også gi eksempler på forhold som tilsynet er forpliktet til å undersøke jevnlig. Det vil legge bedre til rette for at tilsynet vil fange opp de svakeste innsatte, som kan ha et større behov for kontroll, men som sjelden vil oppsøke tilsynsrådet av eget initiativ.

Blant forhold som loven bør angi som pålegg er gjennomføring av fysisk inspeksjon med fengslene og kontakt med innsatte. Videre bør tilsynet ha en lovpålagt plikt til å innhente og ettergå hendelsesjournal (KOMPIS-systemet). Særskilt viktige forhold for tilsynsmyndigheten er undersøkelse av kriminalomsorgens tvangsbruk og protokollering i denne anledning (etterfølgende legalitetskontroll).

Et ytterligere eksempel på betydningen av å ettergå hendelsesjournal og eventuelt stille oppfølgende spørsmål til Kriminalomsorgen er Advokatforeningens erfaring med at konfidensialiteten mellom advokat og klient ikke alltid overholdes når kontakten finner sted pr. telefon, for eksempel ved at det i KOMPIS registreres notat fra samtalen. Det er ikke akseptabelt. Dertil er det nokså hyppig forekommende at det ved inngang til samtale med klient avspilles «i røret» en maskininnspilt orientering om at samtalen vil kunne bli avlyttet. Selv om dette måtte være en generell orientering som ikke uten videre medfører noen realitet i det enkelte tilfellet, så er en slik opplysning i tilknytning til samtale mellom advokat og klient en krenkelse av den innsattes rett til fortrolig samtale med advokat fordi det skaper usikkerhet omkring konfidensialiteten.

I tillegg bør tilsynsrådet i forkant av inspeksjoner innhente lokale instrukser for kontroll av disse mot sentralt regelverk, slik tilsynet for politiarrester gjør. Større strukturelle svakheter som får negative utslag for den samlede gruppe av innsatte kan kun oppdages ved å undersøke både på systemnivå og individnivå.

Advokatforeningen vil fremheve at en tilsynsordning med fengslene ikke kan utøves ut fra skarp sondring mellom rettslige og velferdsmessige forhold. For en innsatt er de to kategoriene i det store og hele uløselig knyttet sammen. En annen sak er tilsynsmyndighetene nødvendigvis må ha anledning til å prioritere innenfor velferdsmessige spørsmål.

Helsemessige spørsmål og forhold må omfattes av tilsynet selv om helsehjelp tilligger helsemyndighetene, jf. også den generelle tilretteleggingsplikt i straffegjennomføringsloven § 4.

Loven bør pålegge kriminalomsorgen å sørge for at informasjon om tilsynet er tilgjengelig for innsatte. I dag varierer dette meget. I noen fengsler finnes ikke informasjon om at tilsynsrådet eksisterer, og det finnes ikke kontaktinformasjon.

3.2.2 Sammensetning, herunder formålet med et sekretariat

Etter Advokatforeningens mening bør medlemmene i det nasjonale tilsynsorganet normalt ha erfaring med tilsynsarbeid. Advokatforeningen er noe betenkt over at departementet synes å legge opp til at vervene i stor grad kan gis til pensjonister.

Advokatforeningen er enig i at tilsynsorganet bør ha et sekretariat. Men sekretariatet bør bistå med mer enn arkivering. Et sekretariat bør kunne utrede og forberede saker og temaer, bistå med planlegging av strategi og rapportskriving, samt logistikk.

3.2.3 Økonomiske rammebetingelser

Etter Advokatforeningens vurdering baserer departementet seg på et meget urealistisk kostnadsanslag. Dersom det nasjonale tilsyn skal kunne utøve sin funksjon effektivt og tilfredsstillende for alle våre fengselsanstalter (per i dag 58 stk.). vil det koste betydelig mer enn 1,5 millioner. Med et slikt beskjedent budsjett ser Advokatforeningen med bekymring på hvilken inspeksjonsfrekvens som tilsynet kan ivareta for de enkelte fengslene i tillegg til ivaretakelse av andre oppgaver. I sin utredning viser professor Smith blant annet til Storbritannia som eksempel på ressurstildeling for å sikre effektivt tilsyn med fengslene, hvilket overført til norske forhold tilsvarer omkring 20 millioner kroner.

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet kan ikke ses som en referanse for hvilket dekningsområde og hvilke bevilgninger som tilsynsmyndigheten bør ha. Tilsynsmyndigheten kan ikke være et supplement til Sivilombudsmannens forebyggingsenhet eller omvendt. Det er tale om to forskjellige funksjoner, og staten er forpliktet til å ivareta begge. Sivilombudsmannens forebyggingsenhet vil ha et øye mot risiko for tortur, umenneskelig og nedverdigende handling, og utøver sin kontrollfunksjon på eget initiativ og etter egne prioriteringer. Forebyggingsenheten har ingen mulighet til å behandle enkeltsaker. Enheten har besøkt 19 fengsler siden 2014, som er et helt annet volum enn det forutsettes fra et nytt nasjonalt tilsynsorgan for kriminalomsorgen. Det er viktig at etableringen av et nasjonalt tilsynsråd lever opp til de internasjonale menneskerettighetsstandarder og forventninger (slik som Mandela-reglene).

4 AVSLUTNING/OPPSUMMERING

Advokatforeningen støtter i hovedsak departementets forslag til etableringen av en nasjonal tilsynsordning for kriminalomsorgen, foreløpig begrenset til fengselsanstaltene. Advokatforeningen vil imidlertid fremheve at mandatet for tilsynsmyndigheten bør inneholde en nærmere angivelse av hvilke oppgaver som tilsynsmyndigheten skal ivareta. For at tilsynsmyndigheten skal kunne utøve sin funksjon som tiltenkt, vil det kreves mer midler enn det departementet ser for seg.

 

                                                  Vennlig hilsen

 

Jon Wessel-Aas                                                                            Merete Smith
leder                                                                                              generalsekretær