Revidering av forurensningsregelverket for akvakultur i sjø

Sendt: 05.01.2021

Adressat: Miljødirektoratet

1 INNLEDNING

Vi viser til høringen til Fiskeridirektoratet og Miljødirektoratet publisert den 11. september 2020 på Miljødirektoratet sin hjemmeside (1) med høringsfrist den 4. januar 2021.

Høringen gjelder forslag til revidering av regelverket som regulerer forurensning fra akvakulturanlegg for matfisk og stamfisk i sjø.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt Advokatforeningens lovutvalg for fangst, fiskeri og havbruk. Dette lovutvalget består av Kjetil Haare Johansen (leder), Gerd Aaland Fagerli, Tore Fjørtoft, Kenneth Mikkelsen og Mons Alfred Paulsen. Saken er også forelagt lovutvalget for klima- og miljørett.

2 SAKENS BAKGRUNN

Forslaget fra Fiskeridirektoratet og Miljødirektoratet er basert på et oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og miljødepartementet om å gjøre revisjoner av regelverket som regulerer forurensning fra akvakulturanlegg for matfisk og stamfisk i sjø.

3 OPPSUMMERING AV HOVEDTREKKENE I FORSLAGET

Forslaget innebærer at tillatelse til akvakulturanlegg av fisk inntil én nautisk mil utenfor grunnlinjen som hovedregel skal bli tillatt uten enkelttillatelse etter forurensningsloven, og at standardkrav i akvakulturdriftsforskriften vil gjelde i stedet for vilkår i enkelttillatelser etter forurensningsloven. Forslaget innebærer mao. et nytt system for regulering av akvakultur etter forurensningsloven hvor krav til forebygging og begrensning av forurensning og avfallsproblemer skal samles og følge av forurensningsloven, og ikke lenger være oppstilt som vilkår i enkelttillatelser.

Det er foreslått at fylkesmannen vil få tilsyns- og vedtaksmyndighet på forurensningsområdet, men at også Fiskeridirektoratet og Mattilsynet vil føre tilsyn med og fatte vedtak etter flere av de samme bestemmelsene som fylkesmannen.

Det er videre angitt at forslagene vil stille høye krav til samordning mellom disse tre; Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og fylkesmannen, men det er ikke utarbeidet nærmere regler eller retningslinjer som fastsetter hvordan de tre skal sikre samordning av tilsyn med og fatte vedtak etter regelverket. Det forutsettes at Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og fylkesmannen skal utarbeide nærmere rutiner for samordning av tilsynet og Advokatforeningen forstår høringsnotatet slik at dette skal skje i etterkant av vedtagelsen av regelverksendringen.

Videre innebærer forslaget at plikten til å følge revidert standard NS 9410:2016 Miljøovervåkning av bunnpåvirkning fra marine akvakulturanlegg skal forskriftsfestes. Dette for å klargjøre ansvaret for oppfølgingen av miljøovervåkningen. Standarden er i praksis lagt til grunn av både næringen og forvaltningen per i dag.

Samlet sett innebærer forslaget til revisjon av regelverket som regulerer forurensning fra akvakulturanlegg for matfisk og stamfisk i sjø endringer i totalt seks ulike forskrifter;

• forskrift 1. januar 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften);

• forskrift av 22. desember 2004 nr. 1798 om tillatelse til akvakultur for laks, ørret og regnbueørret (laksetildelingsforskriften);

• forskrift av 22. desember 2004 nr. 1799 om tillatelse til akvakultur av andre arter enn laks, ørret og regnbueørret (omtalt i høringen som tildelingsforskrift om andre arter);

• forskrift av 17. juni 2008 nr. 822 om drift av akvakulturanlegg (akvakulturdriftsforskriften);

• forskrift av 15. desember 2014 nr. 1831 om fangstbasert akvakultur (fangstbasert akvakultur);

• forskrift av 18. mai 2010 nr. 708 om samordning og tidsfrister i behandling av akvakultursøknader (omtalt i høringen som tidsfristforskriften)

Hensikten bak forslagene er å forenkle regelverket og bidra til større forutsigbarhet i næringen, med mer utstrakt bruk av standardkrav som krever mindre enkeltsaksbehandling, samtidig som regelverket tar hensyn til miljøkrav på en best mulig måte. Gjennom forslaget søkes det oppnådd en effektivisering av saksbehandlingen, slik at fylkesmannen i større grad kan konsentrere ressursbruken på mer krevende saker.

Det er søkt oppnådd en større grad av likebehandlingen av næringen, et mer oversiktlig regelverk samt at næringen skal måtte slippe å rapportere samme data til flere tilsynsmyndigheter gjennom at fylkesmannen sikres tilgang til data som de øvrige tilsynsmyndighetene har, og som er nødvendige for fylkesmannens oppfølging etter forurensningsloven.

For drift på akvakulturanlegg på eksisterende lokaliteter foreslås det en overgangsordning på to år, hvor enkelttillatelsene vil falle bort etter to år etter innføringen av regelverksendringene, med mindre fylkesmannen bestemmer noe annet ved enkeltvedtak.

Forslagene innebærer enkelte nye krav til miljøovervåkning, nytt krav til gjennomføring av tiltak dersom miljøovervåkningen vise uakseptabel miljøtilstand samt at det pålegges enkelte nye krav til rapportering. Dette dreier seg i det vesentlige om;

• Krav om miljøundersøkelser etter NS 9410:2016 – organisk bunnpåvirkning (kodifisering av etablert praksis ved søknad om lokalitetsklarering og endring av etablerte krav i driftsfasen i medhold av akvakulturdriftsforskriften § 35 flg. etter tidligere miljøovervåkingsstandard);

• Overvåkning av prioriterte stoffer, andre EU-utvalgte stoffer og vannregionspesifikke stoffer;

• Krav til hydrografimålinger dersom resultat fra C-undersøkelser eller andre forhold tilsier at akvakulturanlegget medfører fare for oksygenmangel i dypområder i fjorder;

• Befaring av strandsone og overvåkning av fastsittende alger;

• Nye krav til journalføring av:

o henvendelser mottatt av innehaver av akvakulturtillatelse om støy, lukt og lys (som anses som en forskriftsfesting av forventninger som allerede ligger som krav i aktørenes internkontroll);

o bruk av impregnerte nøter og hvilke virkestoffer disse er satt inn med, samt når og hvordan nøtene er grovrengjort,

o navn på fôr og eventuell konsentrasjon av prioriterte stoffer, EU-utvalgte stoffer og vannregionspesifikke stoffer,

o rapportering av eventuelle miljøgifter i fôret, samt

o forbruket av legemidler.

• Registering i databasen Vannmiljø av resultater fra miljøundersøkelsene, samt

• Krav om å treffe tiltak for å minimere utslipp av miljøgifter ved rengjøring av impregnerte nøter (også dette anses som en forskriftsfesting av forventninger som allerede ligger som krav i aktørenes internkontroll).

Når det gjelder håndheving av regelverket i form av tilsyn, vedtak og dispensasjoner, foreslås det at Fiskeridirektoratet og fylkesmannen gis myndighet til å føre tilsyn med en rekke av bestemmelsene i akvakulturforskriften, og at Mattilsynet og fylkesmannen gis felles tilsynsansvar med enkelte bestemmelser, især knyttet til håndteringen av døde fisk og avskjær.

Det foreslås videre at samtlige tre, dvs. Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og fylkesmannen, gis myndighet til å føre tilsyn med at kravene til journalføring og rapportering, og at søknader om dispensasjon må behandles av samtlige myndigheter som fører tilsyn med aktuelle bestemmelser. Det er imidlertid ikke utformet nærmere regler og retningslinjer for samordningen av tilsynet, men forutsettes at dette må utvikles i samarbeid mellom etatene dersom nytt regelverk vedtas.

I forhold til tidsfristforskriften angis det at Miljødirektoratet og Fiskeridirektoratet har noe ulikt syn på hvilke endringer som bør gjennomføres (hvilke tidsfrister og hvilke regler for fristforlengelse som skal gjelde). Det bes om høringsinstanser syn på endringsbehovet og de alternative forslagene som er fremsatt i høringsnotatet.

4 ADVOKATFORENINGENS MERKNADER

Advokatforeningen er generelt positiv til regelverksendringer som samler og forenkler regelverket, tydeliggjør det, forhindrer et fragmentert regelverk, samt forslag til forbedringer som leder til større forutberegnelighet, likebehandling, samt en mer effektiv saksbehandling og rapportering, slik at ressurser kan frigjøres for tilsynsmyndighetene til mer ressurskrevende saker.

Videre er Advokatforeningen positiv til og mener det må påregnes nye krav til miljøovervåkning og miljøtilstand etter hvert som kunnskapsgrunnlaget øker, men vil samtidig påpeke at omfanget av de nye pliktene synes omfattende og mange. Kravet til en grundig konsekvensutredning blir således viktig, herunder en avveiing av hva som oppnås veid opp mot byrdene næringen påføres. Dette synes ikke oppfylt i den foretatte konsekvensutredningen. Det vises til følgende formulering hentet fra punkt 6 i høringsnotatet:

«Fordi det er vanskelig å anslå størrelsen på nytteeffektene, kan vi ikke dokumentere at nytten ved forslaget overstiger kostnadene.»

Ett av de mer prinsipielle spørsmålene som forslaget til regelverksendringer reiser, er tap av klageadgang for parter og andre med rettslig klageinteresse når tillatelser til akvakultur ikke lenger gis i form av enkeltvedtak etter forurensningsloven, men isteden skal følge direkte av loven. Ettersom det fortsatt vil være mulig til å klage for parter og andre med rettslig klageinteresse på lokalitetsklareringen (som fortsatt forutsetter enkeltvedtak fra fylkesmannen), hvor Fiskeridirektoratet sentralt er rett klageinstans, mener Advokatforeningen det er en akseptabel konsekvens av regelverksforslaget at klageadgangen blir noe innsnevret i den forstand at et klageorgan blir eliminert. Slik Advokatforeningen ser det, vil regelverksforenkling og effektivisering kun oppnås dersom det blir gjort slike mer overordnede endringer slik forslaget forutsetter. Advokatforeningen er derfor positiv til forslaget som sådan.

I sin vurdering av ovennevnte vektlegger Advokatforeningen også at fylkesmannen i særlige tilfeller kan bestemme at driften av et akvakulturanlegg ikke kan skje uten tillatelse etter forurensningsloven. Advokatforeningen oppfatter at dette er unntaksbestemmelse som er forbeholdt de få tilfellene, men som nettopp kan benyttes hvor motstanden mot lokalitetsklarering er stor grunnet miljøhensyn.

Imidlertid er det etter Advokatforeningens mening viktig å få frem at fjerning av det alminnelige kravet til tillatelse etter forurensningsloven § 11 for etablering av akvakulturanlegg, ikke over tid medfører at hensynet til miljø- og bærekraft tillegges mindre vekt ved utøvelsen av konkret forvaltningsskjønn.

Advokatforeningen foreslår derfor at det i den aktuelle forskriftsbestemmelsen inntas en forpliktelse for Fylkesmannen til å anvende prinsippene om offentlig beslutningstagning i naturmangfoldloven §§8-12 når det avgjøres om tillatelse etter forurensningslovens § 11 likevel skal kreves.

Den aktuelle bestemmelsen er forslaget til endring av forurensningsforskriften § 33-2 som lyder:

§ 33-2. Virksomhet som må ha særskilt tillatelse etter forurensningsloven
Det er tillatt å drive akvakultur uten særskilt tillatelse etter forurensningsloven § 11 dersom lokaliteten er klarert for virksomheten i henhold til forskrifter fastsatt i medhold av akvakulturloven. Fylkesmannen kan likevel bestemme at akvakultur er ulovlig uten særskilt tillatelse etter forurensningsloven § 11 dersom a) lokaliteten befinner seg i en vannforekomst der den økologiske eller kjemiske tilstanden er klassifisert som dårligere enn god i henhold til forskrift 15. desember 2006 nr. 1446 om rammer for vannforvaltningen b) det er grunn til å tro at arter eller bestander som er truet eller marine naturtyper som er truet eller viktige kan bli negativt påvirket av forurensning fra virksomheten c) det er grunn til å tro at utslipp fra virksomheten vil bidra til at resipientens tålegrense overskrides, eller d) andre særlige forhold tilsier det.

Følgende foreslås tatt med som et nytt siste punktum i den foreslåtte § 33-2:

I vurderingen av om særskilt tillatelse etter forurensningsloven § 11 skal kreves, skal Fylkesmannens beslutning være basert på prinsippene om offentlig beslutningstagning i naturmangfoldloven §§8-12.

Selv om en slik forpliktelse kan hevdes å følge direkte av naturmangfoldloven uten at dette sies i §33-2, kan det foreslåtte tillegget bidra til å sikre at endringene ikke forstås som en nedtoning av hensynet til miljø- og bærekraft, verken av akvakulturnæringen, andre berørte eller av forvaltningsmyndighetene. Det foreslåtte tillegget kan videre sikre at forvaltningspraksis blir ensartet og det sikrer større grad av transparens om hvilke forhold som har vært avgjørende i fylkesmannens vurdering.

Når det gjelder de to alternative forslagene til tidsfristforskriften, er Advokatforeningen usikre på hva den reelle effekten av forslagene vil være. Usikkerheten går på hvorvidt det faktisk vil kunne oppnås en effektivisering og nedkorting av saksbehandlingstiden, når terskelen for fristforlengelse legges så vidt lavt. Advokatforeningen mener derfor forslaget bør revurderes og at den kan bli for enkelt dersom fylkesmannen ikke lenger behøver å søke fylkeskommunen om forlengelse, men kun kan gjøre dette gjennom skriftlig underretning om forsinkelsen.

Når det gjelder forslaget om å oppheve tidsfristforskriften § 7 første ledd, som angir at behandling kan skje uten uttalelser fra kommunen eller andre myndigheter innen de fastsatte fristene, stiller Advokatforeningen seg positiv til forslaget til ny § 4 fjerde ledd om at den enkelte sektormyndighet kan behandle søknader uten merknader fra sektormyndigheter dersom saken anses tilstrekkelig opplyst. Advokatforeningen er her av den oppfatning at forvaltningslovens regler og krav, som nedfelt i forvaltningsloven § 17 første ledd, uansett er tilstrekkelige.

Advokatforeningen støtter videre Fiskeridirektoratets forslag om at tidsfristen ikke stanses dersom fylkesmannen etterspør opplysninger ut over det som er krav om i søknaden, jf. punkt 5.5.3 i høringsnotatet. Dette fordi de foreslåtte forskriftsendringene vil medføre færre saker hvor det er behov for å etterspørre ytterligere opplysninger. For at mer effektiv saksbehandling skal oppnås, er det viktig at fylkesmannen ikke blir noen «propp i systemet» der stadig mer dokumentasjon etterspørres.

Når det gjelder de to ulike, alternative forslagene knyttet til fristforlengelse hvor uenigheten består i hvorvidt det skal innføres en nedkorting av fristforlengelsen eller ei, så forstår Advokatforeningen det slik at uenigheten knytter seg til hvorvidt det det samtidig med en eventuell nedkorting av fristforlengelsen skal gjøres en utvidelse av den ordinære saksbehandlingstiden.

Advokatforeningen mener her at forutsigbarhet er viktig, og at det er bedre at det offentlige har tilstrekkelig og realistiske rammer for en forsvarlig saksbehandling innenfor ordinære tidsfrister og at det bør være et mål – generelt sett – for det offentlige å unngå å måtte basere seg på fristforlengelser. Advokatforeningen støtter derfor et forslag om en utvidelse av den ordinære saksbehandlingstiden samtidig med at det gjøres en nedkorting av fristforlengelsen.

Advokatforeningen er imidlertid spørrende til at det ikke samtidig med forslaget til endringer i regelverket som regulerer forurensning fra akvakulturanlegg for matfisk og stamfisk i sjø, og som baserer seg på at tre ulike tilsyns-/håndhevingsorgan skal forvalte ulike aspekter av det samme regelverket, ikke er utarbeidet nærmere regler og retningslinjer for samordning av tilsynet som blir å innføre samtidig med regelverksendringene. Dette især når det i høringen er fremholdt at forslagene vil «stille høye krav til samordning» mellom Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og fylkesmannen.

Et vesentlig formål med regelverksendringene har vært å oppnå større grad av forutberegnelighet, en effektivisering og forbedringer i forvaltningen av regelverket knyttet til forurensning fra akvakulturanlegg for matfisk og stamfisk i sjø. Advokatforeningen mener det er en betydelig risiko for at det både kan oppleves mindre presserende, bli mer utfordrende og ikke minst vil kunne ta lang tid før et samordnet regelverk og retningslinjer for samordning av Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og fylkesmannen tilsyn, forvaltning og håndheving av regelverket kommer på plass dersom regelverksendringene allerede er vedtatt.

For aktørene i næringen er det viktig at det ikke utvikler seg ulike kulturer og tilnærminger i saksbehandling og forvaltningen av regelverket hos de ulike offentlige organene med tilsyns- og håndhevingsoppgaver, herunder regionale forskjeller. Dette vil kunne medføre at målet om økt forutberegnelighet og økt effektivisering i regelverksforvaltningen ikke oppnås grunnet manglende forutsigbarhet og mangel på klare retningslinjer for samordningen mellom Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og fylkesmannen.

Advokatforeningen vil derfor anbefale at regelverksendringene ikke trer i kraft før det er utarbeidet retningslinjer for samordningen mellom Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og fylkesmannen ifht. tilsynet, forvaltningen og håndhevingen av regelverket.

Når det gjelder foreslått endring av akvakulturdriftsforskriften, registreres det at beslutninger knyttet til gjenfangst av rømt fisk nå skal fattes i samarbeid mellom Fiskeridirektoratet og fylkesmannen. Tidligere lå dette hos Fiskeridirektoratet alene. Advokatforeningen stiller spørsmål om dette vil effektivisere beslutningene om gjenfangst, all den tid slike beslutninger må treffes raskt for å oppnå formålet med gjenfangsten.

5 OPPSUMMERING AV MERKNADER TIL HØRINGEN

Advokatforeningen er generelt positiv til regelverksendringer som samler regelverket, tydeliggjør det, samt som kan lede til større grad av forutberegnelighet, likebehandling, samt en mer effektivisert saksbehandling og rapportering, men er kritisk til at det ikke samtidig med forslaget til endringer er utarbeidet nærmere nasjonale regler og retningslinjer for samordning av tilsynet.

Advokatforeningen vil derfor anbefale at regelverksendringene ikke trer i kraft før det er utarbeidet nasjonale retningslinjer for samordningen mellom Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og fylkesmannen ift. tilsynet, forvaltningen og håndhevingen av regelverket, og disse kan vedtas og implementeres samtidig.

 

                                               Med vennlig hilsen

 

Jon Wessel Aas                                                                               Merete Smith
leder                                                                                                 generalsekretær

(1)https://www.miljodirektoratet.no/hoeringer/2020/september-2020/revidering-av-forurensningsregelverket-for-akvakultur-i-sjo/