Forslag til endringer i matrikkelforskriften m.m.
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høringen av forslag til endringer i matrikkelforskriften m.m. publisert den 12. februar 2025, med høringsfrist den 12. mai 2025.
Høringen gjelder forslag om endringer i matrikkelforskriften m.m. for å forbedre digital innrapportering og oppdatering av data for å sikre bedre kvalitet og effektivitet.
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for fast eiendom (tings- og leierett). Lovutvalget består av Olav Pedersen (leder), Kristine Devold, Thomas Rindahl Håkonsen, Tina Østreng Lund, Trude Gran Melbye, Tom Risa og Per Amund Uldalen, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
I tillegg har Advokatforeningens lovutvalg for IKT og personvern bistått i vurderingen av deler av forslaget som særlig berører personvernlovgivningen. Lovutvalget for IKT og personvern består av Malin Tønseth (leder), Gry Hvidsten, Kari Gimmingsrud, Eli Karine Navestad, Ole Martin Moe, Odd Kleiva og Knut-Erik Jakhelln.
3 Kommentarer til de enkelte forslagene
3.1 Innledning
Advokatforeningen stiller seg positiv til at forskriften endres for å legge bedre til rette for å for komplettering av matrikkelen ved digital innrapportering, herunder digital dialog, samt endringer i utleveringsforskriften. Den foreslåtte adgangen om utvidet egenregistrering gir rettighetshavere adgang til å komplettere, men ikke endre opplysninger, samtidig som det medfører at kompletteringen blir informert til øvrige interessenter.
Det kan imidlertid reises spørsmål om kvalitetskontrollen ved slik innføring av opplysninger, og i fortsettelsen av det også den konkrete verdien av de innførte opplysninger. Ikke minst gjelder dette troverdighet og rettsvirkning av opplysninger tilført fra eier eller skattemyndighetene. Det kan oppstå særlige spørsmål i anledning eiendomsovergang og evt. innførte feilopplysninger, forhold til annet lovverk, eksempelvis konsesjonslovgivning og plan- og bygningsloven. Der eierskap er registrert på forskjellig grunnlag med innbyrdes motstrid kan dette også lede til rettskonflikter hvor oppføringen kan få vidtrekkende følger.
Videre vil Advokatforeningen påpeke viktigheten av å sikre at egenregistrerte opplysninger håndteres i tråd med personvernprinsippene om nøyaktighet, integritet og konfidensialitet, slik det kreves etter personvernforordningen artikkel 5 nr. 1. Manglende kvalitetskontroll kan føre til at feilaktige opplysninger blir liggende i matrikkelen, noe som kan få negative konsekvenser for de registrerte, både rettighetshavere og tredjepart. Departementet har vurdert og omtalt noen personvernrettslige forhold, spesielt det som gjelder hjemmel for behandling av personopplysninger, varsling, og tilgang til opplysninger. Imidlertid er flere viktige personvernspørsmål, som informasjonssikkerhet, kriterier for tilgang, og sletting av data, enten ikke vurdert eller bare delvis omtalt.
Når det gjelder endringen i utleveringsforskriften er det lagt opp til å videreføre gjeldende regler, slik at det etter endringen også omfatter opplysninger om eiere og festere som er registrert etter opplysninger oppgitt til skattemyndighetene. Det kan være grunnlag for å spørre om denne utvidelsen er helt i tråd med det som er angitt i høringsnotat om konseptvalgutredningen. Ved i praksis allerede å utvide innholdet i et prinsipielt åpent register med opplysninger fra skattemyndighetene om eierforhold som ellers ikke er tilgjengelig, så hjelper det ikke om disse endringene ikke innebærer føringer for konseptvalgutredningen. Siden informasjonen allerede vil være tilgjengelig, så vil det i seg selv medføre en endring av det som konseptvalgutredningen skal se på. Siden konseptvalgutredningen skal være klar for ekstern kvalitetssikring sommeren 2025, så bør slik endring ses i sammenheng.
3.2 Forslaget til endringer
Endringsforslagene gjelder hvem som regnes som registrerte eiere og festere i matrikkelen, utvidelse av varslingsomfanget, og utvidelse av hva matrikkelen inneholder av opplysninger. Som følge av at det som blir registrert blir utvidet til å omfatte bl.a. informasjon fra skattemyndighetene, så medfører videreføringen av gjeldende regler om utlevering av opplysninger at utlevering av opplysninger også blir utvidet. Det er det siste som kan reises spørsmål ved.
3.3 Egenregistrering
Egenregistrering fra de berørte registrerte eiere og festere for forhold vedrørende registrert eiendom fremstår som hensiktsmessig, og Advokatforeningen er enig i at de registrerte eiere og festere får adgang til egenrapportering. Det vil likevel være behov for en kvalitetskontroll av slike egenrapporteringer. Selv om brukeren av matrikkelen kan se hvem det er som har lagt inn opplysningen, så fremgår det ikke av slik opplysning om den aktuelle opplysningen er objektivt korrekt, i tråd med annen lovgivning eller om det kan legges til grunn ved evt. rettighetskollisjoner.
I tillegg er det avgjørende at det etableres robuste og hensiktsmessige sikkerhetstiltak for å beskytte personopplysninger som registreres gjennom egenregistrering. Dette inkluderer autentisering av brukere og sikring mot uautorisert tilgang, i tråd med kravene i personvernforordningen artikkel 32 om informasjonssikkerhet.
Departementets forslag om å la strid om riktigheten av opplysninger bli løst gjennom tekniske løsninger avhengig av opplysningenes art, tar ikke tilstrekkelig hensyn til disse forholdenes mulige avgjørende betydning. Dette kan være lovligheten av byggene i seg selv, lovligheten av et evt. eierforhold i forhold til annen lovgivning, og bør kunne være gjenstand for an avklaring uten å henvise til en fremtidig teknisk løsning av ubeskrevet art.
3.4 Varslingsomfanget
Utvidelse av varslingsomfanget med hensyn til hvem som skal varsles, henger sammen med utvidelsen av hvem som er registrerte eiere og festere. Den prinsipielle siden handler her ikke først og fremst om hvem som skal oppføres som registrerte eiere og festere. Varslingsomfangets utvidelse handler om å informere registrerte eiere og festere. Dette fremstår som hensiktsmessig.
3.5 Utlevering av opplysninger
Advokatforeningen viser til forslagets kapittel 4.3 og 4.4 om å ta inn i matrikkelen opplysninger som er hentet fra skattemyndighetene, og i 4.7 er utlevering av opplysninger fra matrikkelen behandlet.
Personopplysningsregelverket er drøftet i kapittel 4.4 og oppgir at unntaksbestemmelsene for skattemyndighetene tillater slik viderebruk av taushetsbelagte opplysninger. Tilsvarende har departementet funnet at retten til privatliv etter Grunnloven og EMK art. 8 må vike i forhold til samfunnets behov for tilgang i matrikkelen for opplysninger fra skattemyndighetene.
Advokatforeningen vil understreke at personopplysninger er beskyttet av grunnleggende prinsipper som skal sikre privatlivets fred og den enkeltes personlige integritet. Selv om større åpenhet og deling av opplysninger kan være nødvendig for å oppnå samfunnsnyttige formål, må dette balanseres mot kravene i personvernforordningen. Det er avgjørende at deling av opplysninger skjer på en måte som ikke krenker den enkeltes rettigheter og friheter. Dette innebærer at både omfanget av delingen og måten opplysningene deles på, må vurderes nøye for å unngå brudd på grunnleggende personvernprinsipper.
Advokatforeningen mener at det ikke er tilstrekkelig vurdert hvordan utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene til matrikkelen påvirker prinsippet om formålsbegrensning i personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b. Opplysninger som opprinnelig er samlet inn for skatteformål, bør ikke uten videre brukes til andre formål uten en grundig vurdering av nødvendighet og forholdsmessighet. Risikoen for formålsutglidning og manglende etterlevelse av krav til behandlingsgrunnlag synes å være mangelfullt adressert.
Det sentrale er at den som har berettiget interesse etter matrikkellova § 30 annet ledd, kan få utlevert opplysninger om hvem som er registrert eier eller fester, herunder opplysninger som tidligere var underlagt skattemyndighetenes taushetsplikt. Dette er beskrevet i kapittel 4.7: «Departementet foreslår å videreføre gjeldende bestemmelser om utlevering av opplysninger om registrerte eiere og festere med de tilgangsrettigheter og begrensninger som ligger i gjeldende regler for utlevering av opplysninger fra matrikkelen. Den som har rett til å få utlevert slike opplysninger vil dermed også få opplysning om eiere og festere som står oppført som dette hos skattemyndighetene.» Endringene innebærer en utvidelse når det gjelder hvilke opplysninger som kan inkluderes i matrikkelen og hvordan de kan utleveres. Utvidelsen består i at den som har en «berettiget interesse» kan få opplysninger som vedkommende forutsetningsvis ikke kunne fått fra skattemyndighetene på grunn av skattemyndighetenes taushetsplikt.
Selv om hensynet til personvernet er behandlet i forarbeidene til matrikkelloven og selv om personvernproblemstillinger er berørt i forslaget til endringer her, så anser Advokatforeningen at det ikke er tatt tilstrekkelig hensyn til at det kan foreligge legitime interesser som bør avskjære utlevering av informasjon om reelle eiere. Det som kan bli utlevert etter endringsforslaget er slike opplysninger om den reelle eier som skattemyndighetene har fått opplyst fra skattyter. Dette er opplysninger som er gitt med grunnlag i at slike opplysninger er taushetsbelagt. Ved å inkludere slike taushetsbelagte opplysninger i opplysninger som kan bli utlevert etter utleveringsforskriften og matrikkelloven, så er taushetsplikten i beste fall blitt vesentlig beskåret. Advokatforeningen kan ikke se at dette har blitt vurdert i tilstrekkelig grad. Det ser heller ikke ut til å være vurdert om forslaget innebærer et misbrukspotensial som følge av utvidet tilgang til utlevering av opplysninger om reelle eiere.
Slike taushetsbelagte opplysninger som fremkommer fra skattemyndighetene og kan tilkomme andre med «rettkommen interesse», er dermed opplysninger som er gitt til offentlig myndighet for å oppfylle skattemessige forpliktelser. Dette er i motsetning til situasjonen hvor den reelle eier er helt skjult ved stråmenn som opptrer uten å informere om reell eier til skattemyndigheter. Slike alvorlige forhold med skjult eierskap, vil dermed ikke kunne bli løst ved denne endringen. Endringen gjør at skattytere som lojalt har oppfylt sin informasjonsplikt og informert om reell eier, får sin eierposisjon utlevert til skade for sin legitime interesse i å kun bli identifisert overfor offentlige myndigheter. Med forestående konseptlovutredning for øye, fremstår det hensiktsmessig å avvente den før det blir endret på forhold omkring utlevering av ellers taushetsbelagte opplysninger.
3.6 Forslag til endring av forskrift 26. juni 2009 nr. 864 om eiendomsregistrering
Bestemmelsene i § 2 bokstav b og c «og i tillegg andre eiere og festere når opplysninger om disse er utlevert fra skattemyndighetene», § 4, nytt sjette ledd som forplikter skattemyndighetene til å gi opplysninger om eierskap eller rettigheter i eiendom til matrikkelen, bør bli gjenstand for en ny vurdering med særlig henblikk på behandlingen av taushetsbelagt informasjon, personvern og graden av informasjon som skal være tilgjengelig uten en særlig grunn.
Videre bør det vurderes hvordan prinsippene om lagringsbegrensning og sletting av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav e skal ivaretas i matrikkelen. Det er uklart hvordan opplysninger som ikke lenger er nødvendige for formålet, skal slettes eller anonymiseres.
Advokatforeningen anser at å regulere informasjonsadgangen slik som omtalt, setter i fare vesentlige elementer av personvernkrav og reiser ytterligere behov for å avklare grensene mellom innsyn i andres forhold og individers krav om vern av opplysninger om seg selv og sin eiendom.
4 Avslutning
Advokatforeningen er som nevnt innledningsvis positive til behovet for endringene.
Advokatforeningen anser imidlertid at det er behov for å vurdere nærmere en kvalitetssikring av innføringene i matrikkelen, rettsvirkningene av innførte opplysninger, og hvordan opplysninger i matrikkelen evt. får betydning i rettighetskollisjoner.
Advokatforeningen mener at det er nødvendig med en grundigere vurdering av personvernkonsekvensene av de foreslåtte endringene, inkludert hvordan prinsippene i personvernforordningen og personopplysningsloven skal ivaretas. Dette gjelder særlig utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene og egenregistrering av opplysninger.
Videre mener Advokatforeningen at forslagene om skattemyndighetenes utlevering av informasjon og innsynsrett i slike forhold som «rettkomne interesser» kan oppnå ved de foreslåtte endringene bør bli grundigere vurdert og uansett bør utstå til etter konseptvalgutredning foreligger.
Advokatforeningen mener sammenfattet endringene som gjelder skattemyndighetenes utlevering av informasjon til matrikkelen, og innsynsretten i slike forhold må vurderes på nytt for å unngå utilsiktede eller uheldige konsekvenser.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær