Skattemelding for næringsdrivende på standardisert digitalt format
Sendt: 14.06.2019
Adressat: Skattedirektoratet
1 Innledning
Det vises til Skattedirektoratets høringsbrev av 15. mars d.å. vedrørende ovennevnte høring.
Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.
Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.
I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.
I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for skatterett. Lovutvalget består av Cecilie Amdahl (leder), Andreas Bullen, Daniel M. H. Herde, Runar Nordby Johnsen, Marius Grana Noss og Eyvind Sandvik.
Advokatforeningen avgir følgende høringsuttalelse:
2 Sakens bakgrunn
I høringsnotatet foreslås det at skattemeldinger skal sendes inn på et nytt standardisert digitalt format. Det legges opp til at opplysningene i skattemeldingen skal være de samme som i dag, men kanskje i en annen form for bl.a. å unngå gjentakelser. Forslaget må ses i sammenheng med endringene i bokføringsloven. Fra 1. januar 2020 må skattepliktige benytte et Standard Audit File-Tax (SAF-T)-format for å rapportere kontrollopplysninger etter skatteforvaltningsloven kapittel 10, jf. bokføringsforskriften § 7-8. Ved kontroll må den skattepliktige inngi en SAF-T-fil med detaljerte opplysninger om transaksjoner mv. Det legges i forslaget også opp til at det skal være en logisk sammenheng mellom skattemeldingen og de opplysninger som skal fremgå av en SAF-T-fil.
Felles for det foreslåtte standardiserte digitale formatet for skattemelding og SAF-T, er at det er behov for et økonomisystem for å samle opplysningene på en standardisert måte og for å kunne lage filen som skal sendes inn til skattemyndighetene, begge i henhold til myndighetenes spesifikasjoner. Formentlig vil de mer detaljerte opplysningene i SAF-T-filen på sikt erstatte dagens skattemelding. I fremtiden vil nok den skattepliktiges økonomisystem kunne være direkte koblet opp mot skatteetatens systemer som vil legge til rette for mer eller mindre samtidsrapporteringer og –betaling av visse skatter. I høringsnotatet nevnes en variant av dette, øverst på side 14, «[e]t eksempel på dette er å gi mulighet for at økonomisystemet kan hente relevant informasjon direkte fra Skatteetatens systemer, for eksempel de endelige skattemessige verdiene etter behandling av fjorårets skattemelding».
Advokatforeningen oppfatter at forslaget til forskriftsendring vil gi skattemyndighetene en tilstrekkelig hjemmel til å ikke bare innføre et standardisert digitalt format for skattemelding, men også senere utvide opplysningsplikten i tråd med den mulige utviklingen skissert ovenfor, hvor detaljerte opplysninger sendes inn i skattemeldingsfilen. Advokatforeningen ser derfor et behov for å vektlegge dette i de kommentarene foreningen har, særlig dersom senere endringer ikke blir sendt ut på høring fordi den foreslåtte hjemmelen er vid nok til å dekke disse endringene.
3 Kommentarer
Advokatforeningen er positive til økt digitalisering av manuelle oppgaver og det samme gjelder forslaget om et standardisert digitalt format for skattemeldingen. Med tanke på at endringene vil gripe inn i borgernes rettssfære, er Advokatforeningen enig i at disse bør klargjøres gjennom en endring av skatteforvaltningsloven § 8-15 (1), i tråd med Skattedirektoratets forslag. De nærmere detaljer bør reguleres i forskrift, noe forslag til ny § 8-2-7 legger opp til. Advokatforeningen har ingen innvendinger mot utformingen av nevnte bestemmelser.
Et forhold som ikke berøres i høringsnotatet er hvordan opplysningsplikten, og særlig reglene om tilleggsskatt, skal praktiseres når opplysningsplikten endres, både på kort og lang sikt. Særlig under punkt 6.1 i høringsnotatet hadde det vært naturlig å trekke frem reglene om tilleggsskatt. Den skattepliktige pålegges i større grad å investere i avanserte økonomisystemer med tilhørende teknisk koding av transaksjoner mv. I høringsnotatet synes det forutsatt at antall feil i de inngitte opplysninger vil reduseres. Det må imidlertid tas høyde for at det vil oppstå feil i økonomisystemene, f.eks. ved koding av transaksjoner eller rene programmeringsfeil. Uavhengig av årsaken, er det ikke usannsynlig at antall feil i de inngitte opplysningene vil øke, og det samme vil gjelde antall feil som vil bli oppdaget av skattemyndighetene, både ved innføringen av et standardisert digitalt format for skattemeldinger og senere når en variant av SAF-T-rapportering vil overta for dagens skattemeldinger. Dette fremheves kun indirekte i høringsnotatet når det bl.a. heter at «[d]isse næringsdrivende vil derfor bare merke endringer i form av bedre og enklere leveringstjeneste med raskere tilbakemeldinger ved feil og mangler». Siden det også legges opp til nye oppstillinger i skattemeldingen for inntektsåret 2020, økes risikoen for at de skattepliktige overser feil i skattemeldingen.
Advokatforeningen mener at dagens regler for tilleggsskatt er modne for en revisjon, som et ledd i den moderniseringsprosessen som dette forslaget og SAF-T-reglene inngår i. Reglene er fra 1980-tallet hvor selvangivelsene ble utfylt og sendt inn på papir. Ved innføringen av skatteforvaltningsloven gikk man over til et system med egenfastsetting, dvs. at skattyterne i realiteten får et ansvar også for rettsanvendelsen. Dette forsterkes ytterligere med de foreslåtte og forventede endringene som er omtalt i høringsnotatet. Forut for innføring av egenfastsetting har Høyesterett forsøkt å tilpasse regelverket mht. bruken av økonomiprogrammer, ved å la reglene om åpenbare skrive- og regnefeil få anvendelse på feil som hadde sammenheng med bruk av økonomiprogrammer for å utarbeide selvangivelsen, jf. bl.a. HR-2006-836-A (Gezina), HR-2006-835-A (Eksportfinans) og side 543 flg. i skatteforvaltningshåndboken 2. utgave.
Dagens regel om tilleggsskatt som er en objektiv regel uten skyldkrav, sammenholdt med at det ikke er et opportunitetsprinsipp, jf. bl.a. pkt. 8.5.3 i Ot.prp. nr. 82 (2008-2009), vil være uhensiktsmessig når opplysningsplikten endres, både med tanke på form, men etter hvert også innhold. Det som i utgangspunktet innebærer en positiv endring for de skattepliktige, vil raskt kunne medføre betydelige tilleggsskatter, f.eks. dersom en mva- eller skattepliktig transaksjon får feil kode i økonomiprogrammet. Samme feil vil kunne bli duplisert, og tilleggsskattereglene er bygd opp slik at straffen øker proporsjonalt med unndratt beløp. Dette kan motvirke de positive effektene av de endringene som er ventet på kort og lang sikt.
Advokatforeningen mener at tilleggsskatteaspektet bør utredes før de nye reglene trer i kraft i 2021, særlig om det bør innføres et krav om skyld. Dette bør utredes av et offentlig utvalg.
Det kan avslutningsvis nevnes at Advokatforeningen er positive til at forslaget legger opp til at visse private næringsdrivende vil ha rett, men ikke plikt, til å bruke det nye foreslåtte formatet for skattemelding. Å kreve at privatpersoner skal betale for bruk av et økonomiprogram for å kunne oppfylle en pålagt opplysningsplikt, virker uforholdsmessig. Følgelig bør adgangen til å bruke programmer som «Næringsrapport Skatt», utvides slik at alle privatpersoner kan bruke det, dvs. at begrensningen i forslaget fjernes. Dette gjelder også for private næringsdrivende med revisjonsplikt, noe som kan gjennomføres ved å åpne for at revisor kan medundertegne. En slik ekstra funksjonalitet bør ikke være vanskelig å få til.
4 Oppsummering
Advokatforeningen støtter forslag til nye bestemmelser. Det savnes imidlertid at reglene ses i sammenheng med reglene om tilleggsskatt. Dagens regler om objektivt ansvar får uheldige utslag ved objektivt unnskyldelige feil. Ved innføringen av et system med egenfastsetting har skattyterne i realiteten fått et ansvar også for rettsanvendelsen. Det må tas høyde for at feil kan oppstå, uten at det bør kvalifisere for tilleggsskatt. Utfordringene forsterkes ytterligere med de foreslåtte og forventede endringene som er omtalt i høringsnotatet. Advokatforeningen mener derfor at reglene om tilleggsskatt bør revideres før de foreslåtte nye reglene trer i kraft.
Vennlig hilsen
Jens Johan Hjort Merete Smith
leder generalsekretær