Midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven ved rekvisisjon av fast eiendom etter helseberedskapsloven og sivilbeskyttelsesloven i forbindelse med Covid-19-utbruddet

Sendt: 28.03.2020

Adressat: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

1 INNLEDNING

Vi viser til departementets høringsbrev av 26.3.2020 vedrørende ovennevnte høring.

Det er en prioritert oppgave for Advokatforeningen å drive rettspolitisk arbeid gjennom høringsuttalelser. Advokatforeningen har derfor en rekke lovutvalg inndelt etter fagområder. I våre lovutvalg sitter advokater med særskilte kunnskaper innenfor det aktuelle fagfelt og hvert lovutvalg består av advokater med ulik erfaringsbakgrunn og kompetanse innenfor fagområdet. Arbeidet i lovutvalgene er frivillig og ulønnet.

Advokatforeningen ser det som sin oppgave å være en uavhengig høringsinstans med fokus på rettssikkerhet og på kvaliteten av den foreslåtte lovgivningen.

I saker som angår advokaters rammevilkår vil imidlertid regelendringen også bli vurdert opp mot advokatbransjens interesser. Det vil i disse tilfellene bli opplyst at vi uttaler oss som en berørt bransjeorganisasjon og ikke som et uavhengig ekspertorgan. Årsaken til at vi sondrer mellom disse rollene er at vi ønsker å opprettholde og videreutvikle den troverdighet Advokatforeningen har som et uavhengig og upolitisk ekspertorgan i lovgivningsprosessen.

I den foreliggende sak uttaler Advokatforeningen seg som ekspertorgan. Saken er forelagt lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål. Lovutvalget består av Liv Zimmermann (leder), Kurt Asbjørn Elvevoll, Kjell Erik Grøsfjell, Ingrid Kyvig og Anne Tellefsen.

2 BAKGRUNN

Bakgrunnen for høringsforslaget fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet er at Covid 19-utbruddet vil kunne utløse akutt behov for å ta i bruk eksisterende byggverk for innkvartering av mennesker og/eller lagring av materiell, eller akutt behov for plassering av midlertidige byggverk som for eksempel brakker og telt. De hjemler som finnes i helseberedskapsloven og sivilbeskyttelsesloven for å rekvirere og endre eiendom for disse formål antar departementet at ikke gir adgang til å fravike plan- og bygningsloven.

Heller ikke Midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven i forbindelse med Covid 19-pandemien, vedtatt med hjemmel i plan- og bygningsloven 16. mars 2020, vurderes som tilstrekkelig i akutte situasjoner. Begrensningene i nevnte forskrift ligger bl.a. i at plan- og bygningsloven ikke gir hjemmel for i forskrift å unnta fra krav om dispensasjon fra plan. Den midlertidige forskriften av 16. mars 2020 innebærer dermed behov for kommunal saksbehandling og samordning.

Departementet presiserer at såfremt det er tidsmessig forsvarlig, bør endret bruk av byggverk ideelt behandles av kommunene i tråd med hurtigprosedyrene som følger av den midlertidige forskriften av 16. mars 2020. I akutte tilfeller der det er behov for å rekvirere fast eiendom etter helseberedskapsloven og sivilbeskyttelsesloven, mener departementet det likevel er viktig at plan- og bygningslovens krav til prosess blant ved dispensasjon fra plan, ikke forsinker eller hindrer dette.

3 KOMMENTARER

Advokatforeningen mener at en av de største testene for oss som samfunn er hvor langt vi kan fungere som rettsstat i krisetid uten at alle beslutninger skal overlates til en krise- og beredskapsledelse. Dette gjelder særlig i en slik langvarig krise som vi nå synes å stå ovenfor i forbindelse med koronapandemien. I praksis ser vi også at mange funksjoner i samfunnet opprettholdes selv om vi står i en krisetid.

Advokatforeningen presiserer derfor innledningsvis at utgangspunktet fortsatt bør være at de normale saksbehandlingsregler følges med mindre beredskapssituasjonen stiller helt akutte behov for at unntakshjemlene må tre i kraft. Den ekstraordinære situasjonen som vi nå står overfor kan bli langvarig, og Advokatforeningen mener at myndighetene fortsatt må ha fokus på å opprettholde rettssikkerheten til borgerne så langt dette er mulig. Advokatforeningen ser viktigheten av at myndighetene skal ha robuste beredskapshjemler, men understreker at det ikke kan være slik at disse automatisk tas i bruk for alle tiltak knyttet til pandemien uten at det er grundig vurdert som nødvendig i hver konkrete situasjon. Advokatforeningen mener at det bør inntas en bestemmelse i forskriften som setter en rettslig terskel for når beredskapshjemmelen anvendes ut fra en konkret vurdering av hvert enkelt tiltak.

Den foreslåtte forskriften åpner for en total tilsidesettelse av plan- og bygningsloven der det er aktuelt for myndighetene etter helseberedskapsloven § 3-1, jf. § 1-5, og sivilbeskyttelsesloven § 25, å rekvirere bruk av eksisterende byggverk eller fast eiendom for plassering av midlertidige byggverk. Advokatforeningen ser som sagt at det kan være behov for en slik forskrift i akutte situasjoner.

Departementet fremhever at den viktigste følgen av forskriften er at bruksendringer og plassering av midlertidige byggverk kan foretas uavhengig av hva som følger av plan når det gjelder arealformål, planbestemmelser og hensynssoner. Den gir også unntak fra statlig plan og statlig planbestemmelse, regional planbestemmelse, krav til konsekvensutredning av planer og midlertidige forbud mot tiltak. Advokatforeningen vil påpeke at bruk av forskriften også innebærer at det gis unntak fra samtlige krav til byggverk etter byggteknisk forskrift, herunder krav til brannsikkerhet.

En hjemmel som åpner for total tilsidesettelse av plan- og bygningslovgivningen er et ekstremt tiltak. Advokatforeningen merker seg at departementet har opplyst at det som følge av at det foreligger en akutt situasjon med behov for øyeblikkelige tiltak, ikke har hatt praktisk mulighet til å foreta grundige vurderinger av konsekvensene av forslaget. Dette har Advokatforeningen heller ikke hatt mulighet til innenfor den ekstremt korte fristen som er gitt for å komme med høringsuttalelse.

Selv om forskriften åpner for tilsidesettelse av plan- og bygningsloven, er det inntatt en presisering i forslaget til § 2 andre ledd om at tiltak som tillates etter forskriften ikke skal medføre fare, og skal oppfylle krav til forsvarlig sikkerhet. Ved plassering av midlertidige byggverk, fremgår det av samme bestemmelse, at det skal tas særlig hensyn slik at det ikke oppstår fare for naturskade eller tap av jordressurser, kulturminner og naturmangfold.

Presiseringen i § 2 andre ledd er viktig og avgjørende for at Advokatforeningen finner å kunne støtte en slik forskrift. Bestemmelsen favner etter Advokatforeningens oppfatning de viktigste hensynene som det er absolutt nødvendig å ta i forbindelse med bruk av byggverk og plassering av midlertidige byggverk, også i akutte situasjoner.

For å sikre at varigheten av tiltak som er tillatt med hjemmel i denne forskriften blir så kort som mulig og at tiltaket er nøye knyttet opp til den akutte situasjonen som utløste behovet for rekvisisjonen, mener Advokatforeningen det bør inntas en bestemmelse om at så snart behovet for rekvisisjonen er borte skal tidligere etablert bruk gjenopptas og midlertidige byggverk fjernes. Formuleringen i § 2 tredje ledd om at «når behovet for rekvisisjonen … ikke lenger er til stede, kan tidligere etablert bruk gjenopptas uten søknad…» (vår utheving), sikrer ikke i tilstrekkelig grad at den midlertidige bruken opphører så snart behovet er opphørt.

At gjenopptagelse av tidligere godkjent bruk kan gjøres uten at det krever søknad, også der det er foretatt endringer i arealplan, mener Advokatforeningen er en rimelig bestemmelse.

Når det gjelder bestemmelsen i tredje ledd siste punktum, om at midlertidige byggverk som er plassert i medhold av første ledd skal fjernes, mener Advokatforeningen det bør vurderes å ta med en tilføyelse om at eiendommen skal ryddes og tilbakeføres til den stand den var før tiltaket ble igangsatt.

Forskriftsforslaget er basert på tillit til at den myndighet som foretar rekvisisjon av bygg eller eiendom sørger for å oppfylle forutsetningene i § 2 andre ledd om forsvarlig sikkerhet, hensyn til naturen osv. Spørsmålet er om man kan basere seg på denne tilliten også i forbindelse med opphør av tiltaket etter at den akutte situasjonen er over. Advokatforeningen mener det er behov for å ta stilling til om det er de kommunale bygningsmyndighetene som skal foreta ulovlighetsoppfølging i tilfeller der f.eks. et midlertidig bygg oppført med hjemmel i denne forskriften, ikke blir fjernet.

Advokatforeningen vil avslutningsvis peke på nødvendigheten av at kommunene/de kommunale bygningsmyndighetene mottar en melding om denne type tiltak. Dette både for å kunne skille dem fra andre tiltak i kommunen som utføres i samsvar med plan- og bygningslovgivningen, og med tanke på en hensiktsmessig oppfølging etter at tiltaket skal være tilbakeført eller fjernet. Forslaget til forskrift har ingen bestemmelse som sikrer at bygningsmyndighetene mottar melding eller på annen måte gis mulighet til ha oversikt over slike tiltak.

4 AVSLUTNING/OPPSUMMERING

Av kommentarene ovenfor fremgår det at Advokatforeningen finner å kunne støtte forslaget med forbehold/sterk anbefaling om at det inntas i forskriften bestemmelser:
- som setter en rettslig terskel for når beredskapshjemmelen anvendes ut fra en konkret vurdering av hvert enkelt tiltak
- som sikrer at tiltakene blir avviklet når behovet ikke lenger er til stede
- som avklarer hvem som har ansvar for å foreta eventuell ulovlighetsoppfølging av slike tiltak
- som sikrer at kommunene mottar melding eller på annen måte gis mulighet til ha oversikt over tiltak som utføres i medhold av forskriften.

                                                  Vennlig hilsen

Jens Johan Hjort                                                                      Merete Smith
leder                                                                                        generalsekretær