Endringer i saksbehandlingen mv. i Utlendingsnemnda

Sendt: 12.08.2021

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1 INNLEDNING

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av foreningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2 SAKENS BAKGRUNN

Vi viser til høringen til Justis- og beredskapsdepartementet, publisert den 27.04.202, med høringsfrist den 15.08.2021.

Denne høringen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for asyl- og utlendingsrett. Lovutvalget består av Olga Halvorsen, Halvor Frihagen, Félix Olivier Helle, Maral Houshmand, Elisabeth Løland, André Møkkelgjerd, Daniel Riibe-Stokland og Kjetil Sørensen, som alle har lang erfaring og tung kompetanse innfor det aktuelle rettsområdet.

Justisdepartementet har foreslått endringer i saksbehandlingsreglene i Utlendingsnemnda (UNE).

Advokatforeningen er positiv til enkelte av forslagene, men vil likevel bemerke at endringene er marginale sammenlignet med kritikken UNE har møtt over flere år. Det generelle bildet vil derfor ikke endre seg vesentlig med forskriftsendringene.
Advokatforeningen er også svært kritiske til forslaget om utvidet adgang til å forhåndsavgrense nemndmøter jf. nytt forslag i § 16-11 første til femte ledd. Forslaget vil innebære at det ikke lenger nødvendigvis vil være en avstemning i nemndmøter over hvorvidt en oppholdstillatelse skal gis eller ikke. Dette vil medføre bortfall av lekinnslaget i UNE som i dag har en helt sentral funksjon ved å styrke klagerens rettssikkerhet og UNEs legitimitet.

3 SPØRSMÅLET OM Å ERSTATTE UNE MED EN SÆRDOMSTOL OG INNFØRING AV TOPARTSPROSESS

Som Advokatforeningen tidligere har uttalt (1) , er det etter vårt syn ikke avgjørende hva slags status klageorganet har. Det sentrale er at det gjøres endringer som tilfredsstiller krav til rettssikkerhet og legitimitet. Advokatforeningen mener at saksbehandlingen i UNE bør legges om til en topartsprosess etter modell av fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. Videre at saksbehandlingen skal ligge tett opp til tvistelovens prosessregler, med bevisumiddelbarhet, muntlighet, kontradiksjon og partsoffentlighet.

Advokatforeningen merker seg at departementet mener det i dag ikke er grunnlag for å innføre en topartsprosess hvor UDI og klageren opptrer som parter, men at det skal gjennomføres et mer langsiktig arbeid med å vurdere om dette kan bli aktuelt. Advokatforeningen stiller seg positive til at departementet vil vurdere dette nærmere, og mener at dette arbeidet ikke bør vente på seg.

For øvrig vil Advokatforeningen vise til Særdomsutvalgets følgende uttalelse på side 353:

Utvalget mener at det kan styrke saksbehandlingen for UNE om man innfører endringer som kommer deler av kritikken i møte. For mange av de sakene UNE behandler vil det være bedre om saksbehandlingen legges mer opp i retning av en partsprosess. Etter utvalgets vurdering er det mulig å gjøre dette uten å omdanne UNE til en særdomstol. Gitt at man gjør slike endringer, mener utvalget at dette er en bedre løsning enn en særdomstolsløsning.

Utvalget skisserer i sin utredning en «hybridpartsprosess» der kontradiksjonsprinsippet styrkes betydelig, dessuten at det legges opp til økt muntlighet. Departementets forslag legger i svært liten grad opp til dette.

4 MER MUNTLIGHET I SAKSBEHANDLINGEN

Departementet anser i utgangspunktet at dagens regler om nemndmøte med personlig fremmøte er gode og ønsker derfor ikke å foreslå en endring av den generelle terskelen for hvilke saker som skal behandles i nemndmøte. Dette begrunnes i all hovedsak med tid- og ressurshensyn. I tillegg viser departementet til at den enkelte utlending gjennom prosessen har fått forklart seg muntlig for UDI.
Advokatforeningen vil påpeke at UNE, siden dens opprettelse, har blitt kritisert for den begrensede bruken av nemndmøter med personlig fremmøte. Som Advokatforeningen tidligere har påpekt så har lovgiver understreket viktigheten av adgangen til personlig fremmøte. Det siteres følgende fra Stortingets kommunalkomité:

Flertallet har merket seg at det i proposisjonen er foreslått at det som hovedregel skal gis adgang til personlig fremmøte i asylsaker som skal behandles i nemnd. Flertallet mener at personlig fremmøte er avgjørende for nemndas legitimitet som et domstolsliknende organ. Flertallet vil peke på at den sterkeste siden ved Utlendingsnemnda er at den enkelte asylsøker får anledning til å forklare seg for klageinstansen, og at Utlendingsnemnda dermed vil inkludere en systematisk og grundig etterprøving av de vurderinger som har blitt gjort i første instans(2).

I saker hvor UDI fatter et negativt vedtak på grunn av svekket troverdighet hos asylsøkeren er det helt sentralt at utlendingen får møte i nemnd og forklare seg for å oppklare eventuelle misforståelser, samt muntlig svare på spørsmål som nemnda har. Tid -og ressurshensyn kan ikke stå i veien for dette, da en uriktig avgjørelse i asylsøkerens disfavør kan få svært alvorlige konsekvenser. Det vises i den forbindelse til at UNE mottar et stort antall omgjøringsanmodninger som også tar beslag på tid og ressurser hos nemnda. Økt bruk av nemndmøte vil styrke den enkeltes opplevelse av rettsikkerhet, og trolig gjøre det enklere å slå seg til ro med utfallet av saken.

Advokatforeningen finner dessuten grunn til å understreke at Særdomstolsutvalget også foreslo en bestemmelse som ville «kreve muntlighet i markert flere tilfeller enn i dag (3)», med søkelys på asylsøkere og utlendinger som er utvist.

Advokatforeningen mener økt bruk av nemndmøter med personlig fremmøte vil bidra til å bøte på den vedvarende kritikken mot UNE; UNEs legitimitet vil styrkes utad, og den enkelte utlending vil enklere slå seg til ro med utfallet. Dessuten vil antall omgjøringsbegjæringer antagelig også gå ned.

5 KONTRADIKSJON

Advokatforeningen støtter forslaget til ny forskriftsbestemmelse i §16-15. Likevel mener vi at forslaget fra Særdomstolsutvalget om en forsterket kontradiksjonsbestemmelse også bør forskriftsfestes.

Departementet mener at siden det nå ikke er grunnlag for å innføre en topartsprosess så er det i utgangspunktet heller ikke aktuelt å innføre en slik kontradiksjonsbestemmelse som utvalget har foreslått, fordi den er nært knyttet til prinsippene for topartsprosessen i domstolene.

Advokatforeningen vil bemerke at Særdomstolsutvalget nettopp uttaler at saksbehandlingen bør legges mer opp i retning av en partsprosess og at det må være:

«[E]n sentral forutsetning at prosessen sikrer at partene har sett og fått kommentert det som andre, vitner og sakkyndige, har bragt inn i saken, og at avgjørelsen fra UNE ikke bygger på omstendigheter som parten ikke har hatt foranledning til å uttale seg om. Allerede i dag er det oppstilt krav til kontradiksjon i forvaltningsloven §§ 16-19. Etter utvalgets syn bør det gis en regel som forsterker dette kontradiksjonskravet for saksbehandlingen for UNE. En slik regel kan bygge på kontradiksjonsregelen i tvisteloven, se dens § 11-1 tredje ledd. Et forsterket krav til kontradiksjon kan innføres uavhengig av om man etablerer en domstol eller ivaretar klagebehandlingen innenfor det gjeldende forvaltningssystemet.»

Det er sentralt for ivaretakelsen av kontradiksjonen at UNE ikke kan bygge avgjørelsen på forhold som parten ikke har hatt anledning til å uttale seg om. Advokatforeningen vil derfor støtte Særdomstols-utvalgets forslag:

Utlendingsnemnda kan ikke bygge avgjørelsen på et faktisk grunnlag som utlendingen ikke har hatt foranledning til å uttale seg om. Avgjørelsen kan ikke gjelde andre krav enn de som klager har tatt opp, og de faktiske omstendigheter som avgjørelsen bygger på, må i hovedsak ligge innenfor det som er fremhevet i saken for UNE.

Advokatforeningen vil bemerke at en rekke vedtak fra UNE baserer seg på forhold som ikke har vært underlagt en førsteinstansbehandling hos UDI. Eksempelvis kan et avslag hos UDI være begrunnet med at asylsøkeren kan henvises til internflukt, mens UNE kan opprettholde avslaget med den begrunnelse at forklaringen ikke legges til grunn. Andre eksempler er tilfeller der utlendingen blir presentert med dokumentasjon fra sosiale medier i nemndsmøtet som utlendingen ikke har hatt anledning til å gjøre seg kjent med. Dette er etter vårt syn en uheldig fremgangsmåte, og en form for unødvendig bakholdsangrep, som gir dårlige forutsetninger for kontradiksjon. Den ovennevnte, foreslåtte bestemmelsen er derfor helt nødvendig.

6 FORHÅNDSAVGRENSNING

Advokatforeningen støtter ikke forslaget om utvidet adgang til å forhåndsavgrense nemndmøtet. Forslaget vil blant annet innebære at man i nemndmøter ikke nødvendigvis skal stemme over om oppholdstillatelse skal gis.

Dersom en slik utvidet adgang skal regelfestes, er det vesentlig at det i tillegg understrekes at spørsmålet om hvorvidt oppholdstillatelse skal gis, alltid må underlegges nemndas rådslagning og avstemning. Dette spørsmålet kan ikke overlates til nemndleder alene. I så fall vil lekinnslaget – en sentral funksjon ved bruk av nemndmøter – bortfalle. Dette vil etter Advokatforeningens syn være et steg i feil retning.

Det vises til at hovedhensynet bak opprettelsen av UNE var at rettssikkerhet og legitimitet ble best sikret av et nøytralt, uavhengig og domstolslignende organ, jf. Innst. O. nr. 42 (1998-1999) s. 6. At uavhengige nemndmedlemmer er med på avgjørelsen styrker klageres rettssikkerhet og klageinstansens legitimitet.

Bruk av nemndmedlemmer bidrar også til kvalitetssikring av bevisbedømmelsen. Det vises i denne forbindelse til tvistelovutvalgets vurdering om bruk av lekdommere i sivile saker, NOU 2001:32 A side 147-148, hvor tvistelovutvalget bl.a. uttaler:

At det er flere med og dømmer, vil i seg selv kunne innebære en kvalitetssikring i bevisbedømmelsen og vurderingene. Men det kanskje viktigste argumentet for deltakelse av alminnelige meddommere er tillitshensynet. Det kan ikke ses bort fra at parter vil kunne ha større tillit til et avgjørelsesorgan hvor også «vanlige folk» deltar, kanskje er det særlig grunn til å tro dette i konflikter mellom «den vanlige mann» og mer ressurssterke parter, typisk stat, kommune, offentlige organer ellers og store bedrifter mv. Dette tillitshensynet vil ha særlig vekt hvor saken gjelder vedtak om bruk av tvang, men lekdommere vil her ofte være fagkyndige meddommere. Ved tyngre inngrep overfor enkeltindivider, vil også rene demokrati- og legitimitetshensyn tale for at lekdommere er med. Deltakelse av alminnelige lekdommere vil også kunne være nyttig med henblikk på rettsreglenes atferdsregulerende funksjon. Deltakelse av lekdommere vil medvirke til at kunnskap om rettsregler og rettshåndhevelse blir spredd i befolkningen.

Advokatforeningen viser til at utlendingssaker som behandles i nemndmøte som oftest dreier seg om svært inngripende vedtak, der feil kan medføre at personen vil kunne risikere å bli utsatt for umenneskelig behandling, utvist med innreiseforbud, miste oppholdstillatelse eller statsborgerskap mm.

Det fremstår derfor som lite naturlig at nemndmedlemmene skal delta i behandlingen av et spørsmål uten å kunne stemme for et bestemt resultat. Eksempelvis vil et spørsmål om UDI har lagt feil faktum til grunn, kunne avgjøres av nemndleder alene dersom vedkommende mener asylforklaringen ikke er troverdig. Om forklaringen likevel må anses som «noenlunde sannsynlig» og om eventuell tvil skal komme asylsøkeren til gode slik at oppholdstillatelse bør gis, vil etter forslaget ikke underlegges nemndas rådslaging og avstemning.

Ved å overlate denne bestemmelsesretten til nemndleder alene, vil man svekke nemdmøtenes tiltenkte funksjon og asylsøkernes rettssikkerhet.

Det vises til NOU 2010:12 «Ny klageordning for utlendingssaker», punkt 13.5.2.4, hvor utvalget oppsummerer sitt standpunkt vedrørende behandling i UNE som et kollegialt organ med nemndmedlemmer slik:

Utvalget legger særlig vekt på at nemndmedlemmene kan sikre bedre og riktigere avgjørelse og være en utenforstående kontroll med saksbehandlingen. Bruk av uavhengige nemndmedlemmer kan derfor styrke klagers rettssikkerhet. Videre vil nemndmedlemmene ha vesentlig betydning for klageinstansens legitimitet.

Advokatforeningen mener på bakgrunn av det ovennevnte at redusert adgang til å fatte kollegiale avgjørelser vil kunne svekke asylsøkernes rettssikkerhet og redusere tilliten til UNE som klageinstans.

Det vises til at undersøkelsen gjennomført av Opinion for Utlendingsnemnda i 2021 viser redusert tiltro til UNE.

Advokatforeningen støtter ikke forslaget om utvidet adgang til å forhåndsavgrense nemndmøtet.

                                                       Vennlig hilsen

 

Jon Wessel-Aas                                                                                Merete Smith
leder                                                                                                  generalsekretær

(1)Advokatforeningens aksjons– og prosedyregruppe i utlendingsrett 2007–2014, rapport fra virksomheten og forslag til regelendringer.

(2) Innst. O nr 35 (2000-2001) Innstilling fra kommunalkomiteen om lov om endringer i utlendingsloven s 41.

(3) NOU 2017:8 side 355