Forslag til endringer i plan- og bygningsloven (fortetting, transformasjon, utbyggingsavtaler mv)

Sendt: 01.11.2021

Adressat: Kommunal- og moderniserngsdepartementet

1 INNLEDNING

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av foreningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2 SAKEN BAKGRUNN

Vi viser til høringen til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), publisert den 30. juni 2021, med høringsfrist den 1. november 2021.

Høringen gjelder forslag til lovendringer som gjelder fortetting, transformasjon og finansiering av infrastruktur gjennom utbyggingsavtaler, områdemodeller mv. Formålet er å sikre bedre sammenheng mellom planlegging og byggesaksbehandling, rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler, og forenkle prosessene og regelverket for gjennomføring av fortetting og transformasjon i byer og tettsteder.

Denne høringen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bygningsrett og reguleringsspørsmål. Lovutvalget består av Liv Zimmermann (leder), Kurt Asbjørn Elvevoll, Kjell Erik Grøsfjeld, Anne Tellefsen og Ingrid Sævold Moe, som alle har lang erfaring og tung kompetanse innfor det aktuelle rettsområdet.

3 OVERORDNEDE MERKNADER TIL FORSLAGET

Advokatforeningen er enig med departementet i at det er behov for å endre plan- og bygningsloven for å forenkle prosessene og regelverket for gjennomføring av fortetting og transformasjon i byer og tettsteder.

Selv om dagens ordning med utbyggingsavtaler anses som et godt utgangspunkt, fremgår det av høringsnotatet at majoriteten av utbyggerne mener at selve forhandlingene har fungert dårlig. Det fremgår av høringsnotatet at signaler både fra kommuner og utbyggere og aktuelle rettsaker innenfor området tyder på at ordningen ikke fungerer optimalt, og at det finnes et betydelig forbedringspotensial.

Departementet mener derfor at plan- og eiendomsprosessene bør forenkles og forbedres for å ivareta de nye utbyggingsmønstrene på en bedre måte.

Advokatforeningen støtter departementets vurdering av at virkemidlene som brukes i planleggingen og plangjennomføringen bør videreutvikles og forenkles, og at det er et behov for å endre regelverket for å effektivisere planprosesser og byggesaksprosesser, samt øke forutsigbarheten i gjennomføringsfasen.

Advokatforeningen mener også at det er hensiktsmessig å legge opp til en modell som krever større forberedelser fra kommunens side i planfasen, enn det som i mange tilfeller praktiseres i dag. Advokatforeningen er enig i at bedre forberedelser i planfasen vil slå positivt ut med tanke på tidsbesparelser i gjennomføringsfasen. I sum kan en ved gode forberedelser i planfasen spare så mye tid i gjennomføringsfasen at utbyggere ender opp med et raskere realisert byggeprosjekt.

Endringsforslaget legger opp til at kommunen vedtar en områdemodell gjennom å fastsette en ny type hensynssone i arealplanen. Målet er at kommunen synliggjør hvilken infrastruktur som er nødvendig, hva denne vil koste og hva som blir kostnadsbidraget til de enkelte eiendommene. Når reguleringsplanen gir rett til å bygge ut, skal beløpet som grunneieren skal betale, være avgjort. Betalingsforpliktelsen vil ikke falle bort når infrastrukturtiltaket er etablert, slik som i dag. Slik unngår man gratispassasjerer.

Det vil være mulig å påklage reguleringsplanen som fastsetter betalingsforpliktelsene. Både klageinstansen og domstolene kan overprøve kommunens skjønn når det gjelder fastsetting av betalingsforpliktelser.

Innledningsvis ønsker Advokatforeningen å presisere at en områdemodell i utgangspunktet fremstår som et verktøy som kan bidra til å styrke forutsigbarheten tilknyttet de økonomiske forpliktelsene som ligger i en reguleringsplan. Advokatforeningen støtter derfor departementets forslag om å endre regelverket, slik at det tilrettelegges for å vedta områdemodell i arealplaner ved bruk av hensynssoner.

Advokatforeningen vil spesielt fremheve viktigheten av å beregne kostnadene til nødvendige infrastrukturtiltak i et område før planen blir vedtatt. På denne måten vil kommunene få en oversikt over om kostnadene kan bæres av den aktuelle utbyggingen planen legger opp til, og eventuelt om det er behov for å redusere kostnader før planen blir vedtatt.

Det er også positivt at modellen legger opp til at det ikke skal være gratispassasjerer. Dette medfører både at flere blir med å dele kostnadene, og at det blir enklere for kommuner eller utbyggere å forskuttere utgifter til infrastruktur før de aktuelle tiltakene er fullfinansiert.

Ut fra detaljene i høringsforslaget, ser Advokatforeningen imidlertid relativt store utfordringer med områdemodellen i praksis. På denne bakgrunn anbefales det at det jobbes videre med å forenkle modellen for å oppnå det departementet ønsker. Slik modellen er utformet i forslaget, så ser Advokatforeningen en fare for at det kan ta lenger tid å få gjennomført byggeprosjekter, og ikke kortere tid slik man ønsker å oppnå.

Områdemodellen slik den er beskrevet i høringsnotatet, stiller store krav til kommunens bemanning, ressurser og kompetanse innen gjennomføring av arealplaner. Kompetanse knyttet til beregning av kostnadene, skal ifølge lovforslaget som hovedregel bestilles og utføres av foretak med slik kompetanse. Det vil likevel være kommunene som skal definere og bestille hva som skal kostnadsberegnes. Denne kompetansen og disse ressursene er det et fåtall kommuner som har i dag. Advokatforeningen stiller spørsmål ved om selv de største kommunene har ressurser og en bemanningssituasjon som muliggjør gjennomføring av planer etter områdemodellen slik den er beskrevet. Dette kan medføre at kommuner styrer unna områdemodellen.

Modellen stiller blant annet krav til gjennomføring av kompliserte utregningsmetoder, som er vanskelig og tidkrevende å utføre i praksis. Områdemodellen legger også opp til at kommunene må ta en stor økonomisk risiko.

Advokatforeningen forstår forslaget slik at kostnadene innenfor planen skal fordeles på de ulike byggeprosjektene/eiendommene innenfor planområdet. Dette oppfattes som at intensjonen er å fordele kostnadene på hele utnyttelsespotensialet innenfor arealplanen. Her vil Advokatforeningen påpeke at fordelingsgrunnlaget kostnadene fordeles på, bør være det kommunen forventer vil bli bygget ut i planens gjennomføringshorisont. Det vil si at kommunen deler kostnadene på et lavere antall m2 BRA enn det det teoretisk er mulighet for innenfor planområdet. Dette kommer vi nærmere tilbake til nedenfor under punkt. 3.11. En modell som dette vil bidra til at kommunens risiko kan holdes på et lavere nivå.

Mange kommuner vil trolig vegre seg for å ta så stor økonomisk risiko som forslaget legger opp til, og flere kommuner har neppe mulighet til dette innenfor stramme budsjetter og prioriteringer.

Advokatforeningen frykter altså at områdemodellen slik den er utformet nå, kan bli lite attraktiv for kommunene. I et slikt tilfelle vil et alternativ for kommunene være å bruke utbyggingsavtaler.

Advokatforeningen antar at utbyggingsavtaler fremdeles vil være et mye brukt verktøy i gjennomføringsfasen. Dette understreker et behov for å gjøre endringer/presiseringer også i bestemmelsene om utbyggingsavtaler, slik at også dette regelsettet i større grad kan bidra til økt forutsigbarhet og mer effektive plan- og byggesaksprosesser.

Advokatforeningen vurderer at innholdet i kravene til nødvendighet og forholdsmessighet må være lik i områdemodellen som innenfor utbyggingsavtaler.

I sum ser Advokatforeningen en fare for at lovendringene med forslag til områdemodell og endringer i bestemmelsene om utbyggingsavtaler vil medføre lengre reguleringsprosesser, og at dette vil kunne resultere lenger tid for å få gjennomført byggeprosjekter.

Advokatforeningen ønsker også på generelt grunnlag å knytte en kommentar til at høringsforslaget flere steder referer til «den enkelte eiendommen», «eiendommen» etc. Til dette ønsker Advokatforeningen å bemerke at de vurderinger som skal utøves i planprosessen knyttet til områdemodellen ikke nødvendigvis er hensiktsmessig å knytte opp til gårds- og bruksnummer som eksisterer når arealplanen er under arbeid. Mange eiendomsgrenser viser seg å være uhensiktsmessige etter at nye arealplaner blir vedtatt, og nye byggeområder og ny og utvidet infrastruktur stemmer ofte dårlig overens med det nye plankartet. Det er dermed ikke nødvendigvis mest hensiktsmessig å knytte alle disse vurderingene opp mot eksisterende eiendomsstrukturer og eiendomsgrenser.

I Advokatforeningens kommentarer til de enkelte paragrafene gis det innspill og merknader til de konkrete bestemmelsene. Ved å forenkle bestemmelsene, antas det at regelverket vil kunne bli lettere å praktisere slik at det i større grad vil bli tatt i bruk.

4 MERKNADER TIL DE ENKELTE PARAGRAFENE

4.1 § 11-8a – ny hensynssone for områdemodell - generelt

Plan- og bygningsloven har ikke et eget arealformål for fortetting og transformasjon, men en hensynssone som omfatter omforming og fornyelse, jf. § 11-8 tredje ledd bokstav e.

Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å gjøre endringer i dagens ordning på dette punkt. Departementet mener at et arealformål kan legge for store bindinger på den fremtidige arealbruken i et transformasjonsområde, hvor det bør være betydelig grad av fleksibilitet for gjennomføring av endringer.

Når det gjelder bruk av hensynssoner skriver departementet følgende under høringsnotatet pkt. 3.5.7.6: «Videre forutsetter bruken av hensynssonen økt medvirkning og ressursbruk fra grunneierne i planleggingen av infrastruktur. Dette gjelder særlig ved vurderingen av rammene for hva som er nødvendig infrastruktur, rekkefølgen på utbyggingen, hvilken nytte de vil ha av den, kostnadsberegninger- og fordeling. Det gjelder både på kommuneplan- og reguleringsplannivå».

Her vises det til nødvendighets- og forholdsmessighetsvurderingen som må gjøres ved bruk av områdemodellen og hensynssoner, og hvordan disse vurderingene er ment å skulle gjøres i praksis i løpet av planprosessen.

Advokatforeningen mener at et viktig element for å sikre at vilkårene nødvendig og forholdsmessig blir oppfylt, er å involvere grunneiere i planprosessen. Det er også positivt at departementet har fokus på at det skal stilles krav til at det i planprosessen gjøres en vurdering av rammene for hva som er nødvendig infrastruktur, rekkefølgen på utbyggingen, hvilken nytte de vil ha av den, kostnadsberegninger- og fordeling. Manglende avklaringer av disse spørsmålene i planprosesser har i mange tilfeller forsinket gjennomføringen av arealplaner, og det har også ført til arealplaner som helt eller delvis ikke er gjennomførbar. Det er viktig med en bevisstgjøring hos kommunene om dette allerede i planprosessene. Advokatforeningen ber departementet klargjøre hvordan fremdrift og effektivitet i planprosessene skal sikres, samtidig som ovennevnte forhold blir ivaretatt. Det kan være utfordrende å fastslå hva som er nødvendig infrastruktur tilknyttet en eiendom, før endelig bruk er fastsatt. Dette blir aktuelt for eiendommer som er regulert til et arealformål som åpner for flere typer bruk, eksempelvis sentrumsområder.

Det vil bli sagt mer om nødvendighets- og forholdsmessighetsvurderingene nedenfor.

I høringsforslaget skiller departementet mellom forutsetninger for områdemodell på kommuneplannivå og områdemodell på områdeplan og reguleringsplannivå. Det fremgår av høringsnotatet at områdemodellen på kommuneplannivå er av mer overordnet karakter, der det ikke stilles krav til detaljerte beskrivelser av innholdselementene i områdemodellen. For at områdemodellen skal innebære en betalingsforpliktelse for grunneier er det et krav om at det utarbeides en reguleringsplan. Det er også på dette tidspunktet kommunen gir bindende bestemmelser om hva som er nødvendig infrastruktur og hvordan kostnadene til denne skal fordeles. Selv om kommuneplanen ikke har fastsatt en områdemodell, innebærer dette ifølge høringsnotatet ikke en hindring for at det kan fastsettes områdemodell i reguleringsplan.

Forslaget legger opp til en flytting og utvidelse av dagens hensynssone i § 11-8 tredje ledd bokstav e, til en ny bestemmelse, § 11-8 a. Denne bestemmelsen suppleres med fire nye bestemmelser som inneholder utfyllende bestemmelser til hensynssonen om finansiering av infrastruktur, §§ 11-8 b til e. Videre henviser § 12-6 første punktum til at de hensyn og restriksjoner som er fastsatt gjennom hensynssoner til kommuneplanens arealdel, jf. §§ 11-8 til 11-8 E og 11-10, skal legges til grunn for utarbeiding av reguleringsplan.

Advokatforeningen støtter departementets bruk av hensynssone, men savner en regulering av områdemodellen i kapittel 12. Departementets presisering om at betalingsplikt kun gjelder for områdemodeller i reguleringsplan, fremgår ikke av lovteksten. Det går heller ikke frem at det er mulig å fastsette en områdemodell, uten at områdemodellen inngår i kommuneplanen. Advokatforeningen mener at lovbestemmelsene må endres, slik at krav på kommuneplannivå blir mer generelle og at krav på detaljplannivå blir mer detaljerte.

I høringsforslagets pkt. 3.5.8.7.2 fremgår det at “For å unngå uoversiktlige områdemodeller, anbefaler departementet at hensynssonen i detaljregulering ikke bør ha rekkefølgekrav om infrastruktur som ikke kan utløse noen betalingsforpliktelse etter § 11-8 a femte ledd. På den måten sikrer kommunene at gjennomføring av arealplanen kan skje raskere og med større forutsigbarhet for utbyggerne. Dette er i tråd med et av hovedformålene med å bruke områdemodellverktøyet”.

Advokatforeningen er positiv til at departementet har fokus på å sikre oversiktlighet i planprosessene. Vi ber departementet klargjøre forholdet mellom ordinære rekkefølgekrav i plan og rekkefølgekrav som følger av områdemodellen. Vil utbygger kunne stå overfor en situasjon der kontantbidraget er betalt, men det likevel ikke er mulig å gå i gang med utbyggingsprosjektet ettersom ordinære rekkefølgekrav, for eksempel knyttet til ferdigstilling av ny fylkesvei, må oppfylles før igangsetting?

4.2 Kommentar til 4. ledd – bestemmelser om hensynssoner

4.3 I bokstav b, henvises det til § 11-8 tredje ledd bokstav b, som igjen henviser til § 11-9 nr. 3 og nr. 4. Advokatforeningen foreslår at reglene fremgår av bestemmelsen, og ikke via videre henvisninger. Kommentar til 5. ledd

Advokatforeningen er positiv til at betalingsforpliktelsen skal gjelde inntil 20 år. Se likevel kommentar til pkt. 3.18 under.

4.4 Overordnet kommentar til 6. ledd.

Bestemmelsen gir uttrykk for at det «skal» gis bestemmelser om de forhold som er opplistet i bokstav a-f. Dersom bestemmelsen gir pålegg om «at innbetaling av kostnader ikke skal anses som hel eller delvis oppfyllelse av eventuelle rekkefølgekrav knyttet til infrastrukturen, jf. § 11-8 e andre ledd» jfr. bokstav e), vil dette medføre at hovedregelen om at innbetaling av kostnadsbidraget oppfyller rekkefølgekravet jfr. § 11-8 e annet ledd, faller bort.

4.5 Kommentar til 6. ledd bokstav a

Etter dagens løsning fastsettes krav til type, omfang, kvalitet og standardnivå på infrastrukturen i planbestemmelsene. Advokatforeningen mener at lovforslaget bør tydeliggjøre skillet mellom ordinære planfaglige krav til infrastruktur fastsatt med hjemmel i § 11-9 nr. 4 og § 12 -7 nr. 10 og krav som stilles i områdemodellen. Planfaglige krav til infrastruktur vil være omfattet av et fritt forvaltningsskjønn, mens krav omfattet av områdemodellen skal ifølge departementet være et rettsanvendelsesskjønn. Dette vil kunne komme på spissen når Statsforvalteren skal vurdere en eventuell klage på plan, der Statsforvalteren skal legge stor vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn.

4.6 Kommentar til 6. ledd bokstav b og c

Ifølge høringsnotatet skiller departementet mellom detaljeringsnivå på kostnadsestimat for områdemodell i kommuneplan og for områdemodell i områdeplan/reguleringsplan. Dette skillet kan ikke Advokatforeningen se kommer til uttrykk i lovteksten. Dersom lovgivers intensjon er å differensiere på krav til detaljeringsnivå bør det fremkomme av ordlyden. Advokatforeningen foreslår at departementet utarbeider et mer detaljert regelsett for reguleringsplaner i kapittel 12.

Advokatforeningen kan heller ikke se at lovteksten gir uttrykk for at betalingsplikten gjelder ved fastsettelse av områdemodell i reguleringsplan. Dette må komme til uttrykk i lovteksten.

4.7 Kommentar til 6. ledd bokstav d

Advokatforeningen mener at bestemmelsen bør henvise til § 11-8b.

4.8 Kommentar til 6. ledd bokstav e

Se merknad i pkt. 3.4. Bestemmelsen må etter Advokatforeningens vurdering skilles ut som en «kan» bestemmelse.

4.9 Kommentar til ny § 11-8 b – generelt

I forslag til ny lovbestemmelse fastsettes rammer for kommunens fastsettelse av kostnadsbidrag etter § 11-8 a femte ledd. Advokatforeningen mener at bestemmelsen også bør henvise til § 11-8 a sjette ledd.

4.10 Kommentar til § 11-8 b første ledd bokstav a

I forslag til ny bestemmelse fremgår følgende:

a) En betalingsforpliktelse for den enkelte eiendom kan bare gjelde infrastruktur som vil bli belastet av eiendommen

I høringsnotatet fremgår det at dette er en nødvendighetsvurdering. Advokatforeningen mener at ordlyden for nødvendighetsvurderingen bør være lik for områdemodellen og for utbyggingsavtaler.

Departementet skriver blant annet at «Kriteriene for tilordning av kostnader til den enkelte eiendom kan ikke være helt konkrete og presise på en slik måte at det ikke blir noe rom for variasjon i det hele tatt», jfr. pkt. 3.5.8.3. Videre står det at «Departementet understreker imidlertid at spillerommet for fastsetting av betalingsforpliktelsen er smalt». Det vises også til at «Kriteriene for rekkefølgekravene som knyttes til betalingsforpliktelsene kan videre kun dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller avhjelpe ulemper utbyggingen fører til, jf. Høyesteretts dom HR-2021-953-A (Selvaag-saken)».

Advokatforeningen mener at muligheten for å legge vekt på «sumvirkninger», bør utdypes. Særlig ved gjennomføringen av større og komplekse fortettings- og transformasjonsprosjekter, er det helt nødvendig å se overordnet på nødvendighets- og forholdsmessighetsvurderingene for å få gjennomført områdene i praksis. Dersom man må gjøre svært detaljerte og konkrete vurderinger i slike tilfeller, medfører det sjelden at det blir rimeligere for den enkelte utbygger. Konklusjonen blir ofte at utbygger da må betale en større andel av færre rekkefølgekrav, istedenfor en mindre andel av flere rekkefølgekrav. I det siste tilfellet vil gjennomføringen av arealplanen bli mer smidig og effektiv. Siden en av hovedhensiktene med lovforslaget er å oppnå raskere boligbygging, bør dette tillegges vekt.

4.11 Kommentar til § 11-8 b første ledd bokstav b

b) Fordelingen på hver eiendom kan ikke overstige den belastningen infrastrukturen får som følge av tiltaket på den enkelte eiendom.

Forholdsmessighetsbestemmelsen bør etter Advokatforeningens vurdering ha en lik ordlyd for områdemodell og utbyggingsavtaler etter kapittel 17.

Ettersom forslaget legger opp til at det skal fastsettes en sats for kostnadsbidraget til den enkelte eiendom, ser Advokatforeningen utfordringer knyttet til eiendommer med et arealformål som åpner opp for ulik bruk. Eksempelvis vil et sentrumsformål kunne åpne for alt fra bolig til næring, hvilket vil kunne by på utfordringer når kostnadsbidraget skal fastsettes for å sørge for at både nødvendighetsvilkåret og forholdsmessighetsvilkåret er oppfylt.

I høringsforslagets pkt. 3.6.4.3.4 står følgende om forholdsmessighetsvurderingen:
“Betalingsforpliktelsen må knyttes opp mot utbyggingsprosjektet, og vil dermed ikke være en generell betalingsforpliktelse. Forslaget skal tydeliggjøre forholdsmessighetsvurderingen som skal foretas etter bestemmelsen, men er ikke ment å endre gjeldende rett”.

Advokatforeningen ser utfordringer knyttet til å gjøre disse vurderingene på et så detaljert nivå i planprosessen. I planprosessen vet kommunen hvilket arealformål og hvilket utnyttelsespotensiale det er på en eiendom. Kommunen vet imidlertid ikke hvilket «utbyggingsprosjekt” som kommer på de ulike eiendommene.

Departementet viser til at kommunen i vurderingen skal kunne legge vekt på statistiske beregninger og modeller. Det fremstår som uklart hvilke statistiske beregninger og modeller departementet viser til, og som også er konkrete og pålitelige nok til å brukes i disse vurderingene. Det fremstår også utydelig om intensjonen er at det skal foreligge felles statistikker og beregninger som alle kommuner skal bruke, eller om hver enkelt kommune som skal utarbeide sitt eget grunnlag. Hvis det er meningen at hver kommune skal utarbeide sitt eget grunnlag, og at kommunen også skal holde dette materiellet oppdatert til enhver tid, så vil det kreve mye kompetanse og ressurser. Advokatforeningen tror at mange kommuner ikke vil ha mulighet til å sette av tilstrekkelig med ressurser og kompetanse til dette, og at et slikt statistisk materiale i tilfelle fort kan bli mangelfullt og utdatert. Da mister man også den fordelen man kunne ha ved å legge et slikt materiale til grunn.

Departementet viser til at store utbyggingsprosjekter som utgangspunkt vil gi større belastning på infrastrukturen enn mindre prosjekter, og at forpliktelsen må stå i forhold til den belastningen prosjektet påfører infrastrukturen. Det vises til at dette er i samsvar med gjeldende rett.

Dette er Advokatforeningen enig i. En god måte å fange dette opp på, er at utbyggere betaler et anleggsbidrag som er knyttet opp til hvor mange m2 BRA de bygger. Da vil større prosjekt betale mer enn mindre prosjekt, selv om begge er på tomter med samme arealformål og med samme utnyttelsesgrad.

For at en slik modell skal kunne være noenlunde forutberegnelig for kommunene, og slik at de slipper å ta en for høy risiko, så bør det være anledning til å gjøre beregninger av fordelingsgrunnlaget i planprosessen, jfr. innledningsvis om kommunens risiko. Det vil si at man tar utgangspunkt i planens maksimalt tillatte utbyggingspotensiale, men at kommunen gjør en øvelse hvor man nedjusterer dette til det antall m2 BRA man forventer vil bli realisert innenfor arealplanens gjennomføringshorisont. Det er ikke slik at alle eksisterende bygg innenfor en arealplan rives og bygges opp igjen i løpet av f eks 20 år. Dersom regnestykket i planprosessen deler kostnadene på 100 % av utbyggingspotensialet, betyr dette at kommunen må ta regningen for det som ikke blir realisert, og som kommunen dermed ikke får inn kostnadsbidrag for. Dette er en stor økonomisk risiko for kommunene, som kommer i tillegg til øvrig risiko som framgår av høringsnotatet.

Dersom kommunen har anledning til å nedjustere fordelingsgrunnlaget, slik at kostnadene blir fordelt på det antall m2 BRA man forventer blir realisert i arealplanens gjennomføringshorisont, så må kommunen likevel ta en risiko, men den blir mindre. I et slikt tilfelle er det også naturlig å la utbyggere betale for det antall m2 BRA de faktisk bygger ut, og ikke for det antall m2 BRA som er mulig ut fra tomtestørrelse, arealformål og utnyttelsesgrad. Da kan kommunene også ta inn dette momentet når de beregner fordelingsgrunnlaget i planprosessen.

4.12 Kommentar til § 11-8 b tredje ledd

I bestemmelsens tredje ledd fremgår det at dersom betalingsforpliktelsen fastsettes som en kostnadsramme, kan betalingsforpliktelsen ikke vise et anslått større avvik fra beregnet kostnadsramme enn 15 %.

Advokatforeningen er positiv til å fastslå et bindende kostnadsintervall, da dette vil styrke forutsigbarheten for utbyggere i gjennomføringsfasen. Ved fastsettelse av en bindende kostnadsramme i forbindelse med detaljregulering vil risiko for feil ved estimatet være mindre enn for kostnadsoverslag på områdeplannivå og kommuneplannivå.

Advokatforeningen ser at den risiko kommunen må ta ved å binde seg til en kostnadsramme med et maks risikopåslag på 15%, vil kunne medføre at kommunen vegrer seg til å anvende modellen.

4.13 Kommentar til § 11-8 b femte ledd

Ny 11-8 b, 5. ledd beskriver at «Departementet kan gi forskrift om kriteriene for fordeling av kostnader etter første og andre ledd og kostnadsrammer og kostnadsestimater etter tredje og fjerde ledd». Advokatforeningen er positiv til at departementet vil avklare de forhold som er nevnt i vår kommentar til § 11-8 b første ledd bokstav b i forskrift, og er av den oppfatning at slik forskrift må ha likt ikrafttredelsestidspunkt som det nye regelverket knyttet til områdemodellen.

4.14 Kommentar til ny § 11-8 c:

Advokatforeningen støtter forslaget om at regelverket åpner for en endring av kostnadsbidraget.

Advokatforeningen oppfordrer også departementet til å vurdere om eksempelvis et nytt vedtak om offentlig støtte til infrastruktur som vedtas etter at planen er vedtatt, og som omfatter infrastruktur som inngår i kostnadsoverslaget skal utløse en plikt til å gjøre nye beregninger av betalingsforpliktelse. Dette bør i tilfelle forbeholdes slik støtte som får betydning av et visst omfang for utbyggernes kostnadsbidrag.

Departementet bør også vurdere hvilke konsekvenser dette vil få for allerede innbetalt kontantbidrag.

4.15 Kommentarer til ny § 11-8 d

Bestemmelsen forutsetter at det inngås en tilleggsavtale mellom kommunen og grunneier. Advokatforeningen ser at det er behov for tilleggsavtaler for realytelser etter områdemodellen, slik modellen nå er bygget opp, men er i utgangspunktet skeptisk til at det åpnes opp for enda et element i gjennomføringen som kan bidra til å komplisere systemet.

Dersom det skal inngås slik avtaler stiller Advokatforeningen spørsmål ved om departementet har vurdert hvilket organ/hvilken instans i kommunen som skal ha myndighet til å inngå en slik avtale på vegne av kommunen.

Advokatforeningen legger til grunn at en hel eller delvis oppfyllelse av betalingsforpliktelsen ikke skal medføre en ekstra kostnad for utbygger. Advokatforeningen ser utfordringer knyttet til forholdet mellom oppfyllelsestidspunktet for kostnadsbidraget som i lovforslaget som hovedregel er satt til før rammetillatelse, og oppfyllelsestidspunktet for en realytelse som vil være etter igangsettingstillatelse. Realytelsene vil i de fleste tilfeller ikke være detaljprosjektert før en søknad om igangsettingstillatelse. Det kan by på utfordringer å fastsette størrelsen på kontantbidraget før rammetillatelse.

Advokatforeningen registrer at det åpnes opp for å inngå avtale om å utsette innbetaling for kontantbidrag mot sikkerhetsstillelse. Se nærmere under pkt. 3.15 om Advokatforeningens vurdering av tidspunkt for innbetaling av kontantbidrag.

Advokatforeningen stiller spørsmål ved hvordan betaling for infrastrukturen i praksis skal ordnes. Vil kommunen være fakturamottaker for kostnader knyttet til realytelsen som overstiger det maksimale kostnadsbidraget? Må realytelsene være en egen entreprise? Er forholdet til anskaffelsesregelverket vurdert?

I tillegg utløser modellen utfordringer knyttet til mva. I høringsforslaget står det at utbygger ikke skal komme dårligere ut ved bygging av realytelser, enn ved betaling av kontantbidrag.

I dag løses de tilfeller hvor utbygger skal bygge en realytelse, og hvor de også må betale mva, i mange tilfeller ved bruk av mva- avtaler, herunder justeringsavtaler. I avtaler om justeringsrett får kommunen tilbake mva over en tidsperiode på 10 år (såfremt aktuelle vilkår er oppfylt). Kommuner tilbakebetaler ofte dette til utbyggere over en 10 års-periode, med 1/10 pr år (ofte med fratrekk for administrasjonskostnader). Betaler kommunen tilbake på denne måten, kan det gjøres uten økonomisk risiko for kommunen. Dersom kommunen skal betale all mva tilbake til utbygger i år 1, uten administrasjonsgodtgjørelse, og uten å ha fått tilbake de resterende 9/10 fra staten, blir dette enda et sted hvor kommunen må ta en økonomisk risiko.

Advokatforeningen frykter at dette kan gjøre det lite attraktivt for kommunen å avtale realytelser innenfor områdemodellen. Samtidig er ofte alternativene til at utbygger bygger realytelser i disse tilfellene heller ikke gode. Det er for eksempel best at en utbygger selv bygger fortau rundt et byggeprosjekt vedkommende har under oppføring. Det er av flere grunner lite hensiktsmessig både for kommunen og utbyggeren at kommunen skal være byggherre i et slikt tilfelle.

Det er viktig at løsningene som følger av nytt lovforslag blir så praktisk gode som mulig for å sikre at regelverket blir brukt, og at man får raskere boligbygging. I ovennevnte tilfelle med avtaler om realytelser, ser dette ut til å bli nok et felt hvor kommunen må ta en økonomisk risiko, hvilket de kan vegre seg for. Alternativt fordrer dette at kommunen i enda større grad enn i dag må påta seg byggherreansvar. Dette kan bli en utfordring for mange kommuner.

Det er ønskelig at departementet ser nærmere på denne problemstillingen.

4.16 Kommentarer til ny § 11-8 e – første ledd

I bestemmelsens første ledd fremgår det at hovedregelen er at innbetaling skal skje før det kan gis rammetillatelse.

Advokatforeningen støtter ikke forslag til innbetalingstidspunkt, og mener at tidspunktet for innbetaling bør være ved søknad om igangsettingstillatelse.

Det er flere grunner til at tidspunktet for innbetaling bør forskyves til igangsettingstillatelse. For det første er det ikke gitt at et tiltak blir godkjent ved søknad om rammetillatelse. En søknad om rammetillatelse fordrer flere skjønnsmessige vurderinger som må avklares før en rammetillatelse kan gis, herunder blant annet vurdering av estetikk etter pbl. § 29-2 og eventuelle vurderinger av dispensasjon. Videre har en rammetillatelsene en varighet på 3 år. Hvis arbeidet ikke er igangsatt innen 3årsfristen faller rammetillatelsen bort. Flere utbyggere har heller ikke en finansieringsmodell klar ved rammetillatelse. Et krav om å gjøre opp hele kontantbidraget ved rammetillatelse vil binde kapital for et prosjekt, noe som vil kunne at utbyggerne ikke har kapital til å igangsette flere parallelle utbyggingsprosjekter. Dette kan medføre en reduksjon i utbyggingsprosjekter.

4.17 Kommentarer til ny § 11-8 e – andre ledd

Advokatforeningen forstår bestemmelsen slik at hovedregelen er at rekkefølgekravet anses oppfylt ved innbetaling av kontantbidraget, selv om det nødvendige infrastrukturtiltaket ikke er fullfinansiert ved innbetalingen. Advokatforeningen legger til grunn at det er §11-8 a sjette ledd bokstav e bestemmelsen henviser til, og at andre punktum i § 11-8 e annet ledd gir et unntak fra en eventuell bestemmelse etter 11-8 a sjette ledd bokstav e. Dette kan gjerne gjøres enda tydeligere i ordlyden.

4.18 Kommentarer til ny § 11-8 e – tredje til femte ledd

Advokatforeningen støtter intensjonen bak bestemmelsene, men ser at det kan være praktiske utfordringer med gjennomføringen av dette, bla da flere eiendommer kan ha skiftet eier i denne perioden, eller bygg er satt opp av selskaper som ikke lenger eksisterer. Innbetalingene kan skje i en 20 års periode – i noen tilfeller vil det først være på dette tidspunktet alle kostnadene er kjent.

4.19 Kommentar til § 11-9 nr. 3 første punktum vedrørende avfallssystem

Advokatforeningen er positiv til endringsforslaget. Det er viktig at overordnede føringer for avfall avklares på et tidlig tidspunkt for å tilrettelegge for forutsigbare løsninger i detaljplan og byggesak.

4.20 Kommentar til § 11-9 nr. 5 - Bestemmelse om tomtestørrelse

Advokatforeningen støtter forslaget.

4.21 Kommentarer til § 12 -6 første punktum

Det vises til bemerkning ovenfor om at Advokatforeningen er av den oppfatning at kapittel 12 bør ha detaljerte regler for områdemodellen som gjelder for reguleringsplan. Høringsforslaget viser til forskjeller mellom krav til detaljering og vurderinger på kommuneplannivå og reguleringsplannivå. For å oppnå et tydelig skille for hvilke krav som gjelder i ulike stadier, vurderer Advokatforeningen at dette bør fremgå av lovteksten.

4.22 Kommentarer til Kapittel 17 - Utbyggingsavtaler

Advokatforeningen antar at utbyggingsavtaler fremdeles vil være et mye brukt verktøy i gjennomføringsfasen. Dette understreker et behov for å gjøre endringer/presiseringer i bestemmelsene om utbyggingsavtaler, slik at også dette regelsettet i større grad kan bidra til økt forutsigbarhet og mer effektive plan- og byggesaksprosesser.

Advokatforeningen vurderer at krav til nødvendighet og forholdsmessighet i bestemmeøsene om områdemodell bør ha lik ordlyd som i bestemmelsene om utbyggingsavtaler. Det vises i denne sammenheng til ny § 11-8 b første ledd bokstav a og b, og § 17-4 første ledd bokstav a og tredje ledd bokstav a og b.

For å sikre en mer forutsigbar og effektiv utbyggingsavtaleforhandling er Advokatforeningen av den oppfatning at det i alle planprosesser bør stilles krav til kostnadsberegninger og beregninger av fordelingsgrunnlag knyttet til rekkefølgekrav, også i de tilfellene der områdemodellen ikke er aktuell. Ved å gjøre beregninger i tidlig fase vil kommunen også få en oversikt over mulighetene til å inngå gyldige utbyggingsavtaler basert på estimerte kostnader for rekkefølgekrav. Videre kan kommunen gjøre eventuelle nødvendige justeringer.

4.23 Åpning for at kommunen kan kreve dekket utgifter til arkeologiske undersøkelser ved områderegulering, § 33-1

Advokatforeningen støtter forslaget.

4.24 Klargjøring av at vedtak om statlig arealplan ikke kan påklages, § 6-4

Advokatforeningen støtter forslaget.

4.25 Klargjøring av at forslagsstiller har rett til foreleggelse dersom administrasjonen ikke vil fremme forslag til endring av plan.

Advokatforeningen støtter forslaget.

4.26 Endringer i plan- og bygningsloven og matrikkelloven med samlet eiendomsdanning

Advokatforeningen støtter forslaget.

5 AVSLUTNING/OPPSUMMERING 

Advokatforeningen er svært positiv til at departementet har kommet med et forslag til regler som skal imøtekomme dagens utfordringer ved gjennomføring av fortetting, transformasjon og finansiering av nødvendig infrastruktur. Advokatforeningen deler departementets syn om at det er behov for å endre regelverket for å sikre en bedre sammenheng mellom planlegging og byggesaksbehandling og mellom rekkefølgekrav og finansiering av disse. Det er i dag et reelt behov for raskere og mer forutsigbare prosesser. Advokatforeningen mener at det også i ordinære planprosesser bør stilles strengere krav til kommunens beregning av kostnader til infrastruktur i planprosessen, da dette også vil bidra til å styrke forutsigbarhet og effektivitet ved inngåelse av utbyggingsavtaler.

Som belyst i dette brev ser Advokatforeningen enkelte utfordringer med forslaget slik det nå er fremsatt. Intensjonen med merknadene er å belyse de utfordringer Advokatforeningen ser, slik at lovverket i nødvendig grad kan justeres for å sikre at områdemodellen ikke blir for komplisert og at den faktisk blir brukt.

Advokatforeningens vurdering er derfor at departementet bør jobbe videre med å forenkle regelverket, samt utarbeide forskrifter og gode veiledere som bidrar til å tilgjengeliggjøre innholdet i regelverket for kommuner og utbyggere. For å sørge for en god innføring av områdemodellen, vurderer Advokatforeningen at det er behov for at kommunene setter av flere ressurser til arbeid med reguleringsplaner. I tillegg må departementet gjøre et aktivt arbeid med å lære opp kommunene i den nye modellen, herunder utarbeide veiledere, holde kurs m.m. I den grad det er mulig bør det også utarbeides maler og standardisering av dokumenter.

For Advokatforeningen er det avgjørende at regelverket ivaretar rettsikkerheten i tilstrekkelig grad, slik at det ved finansiering av infrastruktur er sikkerhet for at nødvendighets- og forholdsmessighetsvilkåret er oppfylt. I tillegg er det også svært viktig for Advokatforeningen at områdemodellen i praksis er gjennomførbar.

                                              Vennlig hilsen

 

Jon Wessel-Aas                                                                            Merete Smith
leder                                                                                              generalsekretær