NOU 2022: 3 På trygg grunn
Sendt: 19. august 2022
Adressat: Olje- og energidepartementet
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Advokatforeningen viser til høringen til Olje- og energidepartementet publisert den 6.april 2022, med høringsfrist den 19. august 2022.
Høringen gjelder Gjerdrum-utvalgets utredning med vurderinger og anbefalinger om tiltak som kan bidra til å forebygge kvikkleireskred i Norge (NOU 2022:3 På trygg grunn).
Denne høringen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bygningsrett og reguleringsspørsmål, samt lovutvalget for miljø, klima og bærekraft. Lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål består av Liv Zimmermann (leder), Kjell Erik Grøsfeld, Ingrid Sævold Moe, Stian Berger Røsland og Anne Tellefsen, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet. Lovutvalget for miljø, klima og bærekraft består av Arne Oftedal (leder), Cathrine Aulie, Morten H. Berger, Cathrine Hambro, Aksel Erik Hillestad og Liv Monica Stubholt.
3 Kommentarer til de enkelte forslagene
Advokatforeningen oppfatter at Gjerdrum-utvalget peker på kartlegging og kompetanseheving som de mest sentrale faktorene for å forebygge kvikkleireskred i Norge. Dagens plan- og byggesaksregelverk synes i hovedsak å være tilstrekkelig.
Advokatforeningen er bekymret for det store etterslepet knyttet til kartlegging av kvikkleireområder. Advokatforeningen støtter derfor utvalgets forslag i NOU 2022: 3 På trygg grunn om å styrke arbeidet med kartlegging av kvikkleireområder, og er enig i at det er uheldig at det ikke er mer kjent at alle terrenginngrep i områder med kvikkleire er ment å være søknadspliktige. Det kommer for eksempel ikke godt nok frem i gjeldende regelverk om søknadsplikt at bakkeplanering i områder der det kan være kvikkleire, er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven.
Advokatforeningen er svært positiv til forslag om at reguleringer og veiledninger som finnes i dag søkes samlet i større grad, slik at dette blir mindre fragmentarisk. Dette er generelt et viktig grep for å bedre forståelsen for regelverket, i tillegg til informasjon for å øke bevisstheten om regelverket.
Advokatforeningen støtter i hovedsak foreslåtte endringer i plan- og bygningsloven. Det kommer frem at det er flere forhold som skal utredes nærmere og disse vil derfor kommenteres på et senere tidspunkt, når slik utredning er foretatt.
Det pekes særlig på spørsmål om å sikre geoteknisk kompetanse ved lovregulering av yrker knyttet til person og sertifiseringsordninger som ledd i kompetanseheving. Slike eventuelle endringer må avstemmes mot EØS-regelverket og vil eventuelt bli gjenstand for senere høring. En ordning der kommunene i større grad kan feste lit til rapporter som kommer i forbindelse med prosjektering eller detaljplanlegging, vil kunne utjevne forskjeller begrunnet i kommunens egne faglige ressurser.
I det følgende vil de endringer som Advokatforeningen har kommentarer til gjennomgås. Høringsuttalelsen retter seg mot endringer beskrevet i kap. 7 og 8 i NOU 2022:3, oppsummert under kap. 14 og kap. 15. Nummereringen under henspeiler på kapittel og punktnummerering i NOU 2022:3.
7.1.3/7.1.5 ROS-analyser ved dispensasjoner og endring av planer
Advokatforeningen har ingen kommentarer til forslag om forskrift til plan- og bygningsloven § 4-3 om innhold og prosess for ROS-analyser eller endring av den aktuelle bestemmelsen.
Gjerdrumutvalget foreslår også at det stilles krav om ROS-analyser ved dispensasjoner der det ville vært krav om ROS-analyse i reguleringsplan. Dette er foreslått regulert ved en endring av plan- og bygningsloven § 19-2 (2) tredje setning. Advokatforeningen mener det er uklart om tilføyelsen gir noen ytterligere regulering i bestemmelsen. Tilføyelsen, slik den nå er foreslått utformet, synes overflødig. Advokatforeningen anbefaler at lovteksten klargjøres i forhold til det som er bakgrunnen for ønsket om tilføyelsen, nemlig å sørge for at det blir gitt tilstrekkelig dokumentasjon for grunnforhold også i dispensasjonssaker der et krav om regulering fravikes. Det bør vurderes om dette kan inkorporeres i lovteksten til plan- og bygningsloven § 4-3 som en saksbehandlingsregel.
8.6. Unntak fra søknadsplikt – endring av SAK § 4-1 bokstav f, pkt.7
Gjerdrumutvalget mener det må komme tydelig frem at det er søknadsplikt for tiltak i områder med kvikkleire, selv om disse i seg selv er unntatt fra søknadsplikt i Forskrift om byggesak (SAK). Det bør, ifølge utvalget, tydeliggjøres hvilke områder søknadsplikten gjelder, og for hvilke tiltak den gjelder. Det er derfor foreslått en endring i SAK 10 § 4-1, bokstav f punkt 7.
Forslaget til nytt siste punktum lyder slik:
«I områder markert i kartet «mulighet for marin leire» (MML) eller under marin grense for områder som ikke har dekning for MML, må tiltaket ikke føre til mer enn 1,0 m avvik fra opprinnelig terrengnivå.»
Gjerdrum-utvalget bygger på en forutsetning om at dette ikke medfører en skjerping av eksisterende regelverk, da det oppfattes å være søknadsplikt også for terrengarbeider som er i tråd med de gjeldende unntakene for søknadsplikt i SAK § 4-1 i kvikkleireområder.
Advokatforeningen er enig i at det er viktig å få frem i hvilke områder søknadsplikten gjelder og for hvilke tiltak den gjelder. Advokatforeningen mener imidlertid at forslaget til tilføyelse i SAK § 4-1 bokstav f pkt. 7 representerer en skjerping av regelverket, ettersom det oppstilles søknadsplikt for terrenginngrep i alle områder under marin grense, dersom området ikke er kartlagt.
Advokatforeningen har ingen kommentarer til et eventuelt behov for å skjerpe regelverket, i lys av de potensielt svært omfattende skadene skred i kvikkleireområder kan medføre. Det stilles likevel spørsmålstegn ved om forskriftsendringen er for grovmasket når den konstaterer søknadsplikt i strid med de generelle unntaksreglene for områder under marin grense. Dette kan for eksempel medføre økt behov for saksbehandling i forvaltningen, merarbeid og økt tidsbruk for tiltakshaver for å få gjennomført mindre fylling eller planering, økte kostnader mv. Slike potensielle ulemper må avveies mot risikoen for at det kan utløses skred ved selv mindre tiltak i kvikkleireområder. Det anbefales at forholdsmessigheten av å konstatere søknadsplikt i alle områder i kartlagt MML eller under marin grense, om kartlegging ikke er gjort, blir nærmere vurdert.
På den annen side synes innslagspunktet for søknadsplikt å være en oppmyking i forhold til departementets tidligere uttalelse, der alle tiltak i kvikkleireområder vil være søknadspliktige. Advokatforeningen har ikke forutsetninger for å ta stilling til den konkrete angivelsen av innslagspunktet for søknadsplikt, men vil peke på viktigheten av at mulige konsekvenser av å innføre en slik grense utredes og vurderes nøye.
Når det gjelder tillatt avvik på 1,0 meter fra opprinnelig terrengnivå, kan det oppfattes som uklart om et slikt maksavvik også gjelder under utførelsen av tiltaket, eller om det kun gjelder etter at tiltaket er gjennomført. Dette bør tydeliggjøres i forskriften, og er også en svakhet med dagens forskriftstekst.
Det er viktig at en endring av SAK følges opp med en god veiledningstekst slik at regelverket blir enkelt å forstå for alle, da også små tiltak i kvikkleireområder kan ha stort skadepotensial.
4 Avslutning/oppsummering
Advokatforeningen er opptatt av at kartlegging av kvikkleireområder intensiveres og at det settes søkelys på kompetanseheving. Advokatforeningen gir dessuten generelt støtte til innstramminger i regelverket begrunnet med økt sikkerhet og å unngå fare. Slike innstramminger må imidlertid være forholdsmessige. Advokatforeningen er opptatt av at «føre var»-prinsippet er balansert, slik at ikke regelverket blir unødvendig strengt.
Ved økt kartlegging og kunnskap vil også innskjerpinger bli mer treffsikre.
Advokatforeningen mener det også er grunn til å reise spørsmål ved om terrenginngrep i annen type leire enn kvikkleire er godt nok regulert i dagens regelverk, og savner en omtale og vurdering av denne problemstillingen. Dette bør utredes.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær