Utredning om dokumentoffentlighet i straffesaker
Sendt: 22. august 2022
Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høringen til Justis- og beredskapsdepartement, publisert den 22.mars 2022, med høringsfrist den 22.august 2022. Høringen gjelder utredningen til professor Ragna Aarli fra 28. februar 2021, om dokumentoffentlighet i straffesaker.
Utredningen ble bestilt av regjeringen Erna Solberg og inneholder en kartlegging av regelverket om innsyn i straffesaksdokumenter og behovet for å endre disse. Utredningen inneholder forslag til en rekke nye bestemmelser som samlet sett utvider retten til dokumentinnsyn.
Det foreslås blant annet en betydelig utvidet rett til dokumentinnsyn i verserende saker, særlig for redaktørstyrt presse, rett til innsyn i straffesaker som avsluttes uten behandling i retten, særrett for pressen til kontrollert gjennomsyn av lyd- og bildeprotokoller fra hoved- og ankeforhandlinger. Det foreslås også en adgang til unntaksvis å tillate private bildeopptak i straffesaker og en lovfestet plikt til å vurdere merinnsyn.
Departementet har sendt utredningen ut på en bred høring, men det er ikke avgjort hvordan regjeringen vil forholde seg til utredningen og de forslag som stilles. I høringsbrevet er det bedt om at høringsinstansene særlig uttaler seg om forslagenes ivaretakelse av hensynet til personvern, fornærmedes prosessuelle stilling og hensynet til en effektiv etterforskning og gjennomføring av saken i rettsapparatet.
Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for strafferett og straffeprosess. Lovutvalget består av Berit Reiss-Andersen (leder), Anders Brosveet, Bernt Heiberg, Lars Mathias Enger, Christian B. Hjort, Heidi Juritzen, Elisabeth Myhre, Stian Mæland, Karl Nicolai Vogt Skjerdal, Simen Perminow Skjønsberg og Frode Sulland. Alle har lang erfaring og god kompetanse innfor rettsområdet.
3 Kommentarer til lovforslag (utredningens kap. 20)
Utredningen er omfattende og inneholder en rekke forslag til endringer i blant annet straffeprosessloven, påtaleinstruksen og domstolsloven. Generelt mener Advokatforeningen at det i for liten grad er tatt hensyn til den anklagedes rett på personvern i de forslagene som er stilt. Advokatforeningen er i utgangspunktet ikke negativ til at retten til dokumentinnsyn utvides, særlig ikke for redaktørstyrte medier. Men Advokatforeningen er som nevnt skeptisk til om de forslag som er stilt gjennom utredningen i stor nok grad ivaretar den anklagedes rett til ivaretakelse av sitt personvern. Noen av forslagene som fremkommer i utredningen er etter Advokatforeningens syn, også egnet til å svekke hensynet til sakens opplysning.
Den generelle bestemmelsen om innsyn er gitt i forslaget til nytt kapittel 4 a i straffeprosessloven og nye bestemmelser i strpl. § 29 a og 29 b. Unntak fra innsyn blir listet opp i nye bestemmelser i strpl. §§ 29 c og 29 d. For verserende straffesaker er det den domstol som har saken til behandling som avgjør hvorvidt innsyn skal gis eller ikke. For de avsluttede straffesaker skal innsynsbegjæringer behandles av politidistriktet på det sted hvor saken har vært behandlet eller hvor fra etterforskningen har vært ledet, eller til Arkivverket dersom arkivansvaret er overført dit, jf. forslag til ny bestemmelse i strpl. § 29 g. Forslaget til fremgangsmåte og hvem som skal avgjøre innsynskrav medfører en økt ressursbruk i forhold til dagens regelverk. Økt ressursbruk til behandling av innsynsbegjæringer må etter Advokatforeningens mening ikke gå utover de anklagedes rett til å få sin sak etterforsket eller behandlet i domstolen innen rimelig tid. Advokatforeningen mener at dersom disse endringene iverksettes, så må den økte ressursbruken kompenseres i økte bevilgninger til både domstolene og politiet.
I forslaget til § 29 a andre ledd bokstav f er det foreslått at den redaktørstyrte pressen også har rett til innsyn i påtalemyndighetens bevisoppgave. Advokatforeningen mener bestemmelsen må endres også til å gjelde partenes bevisoppgaver (…). I mange straffesaker vil også forsvaret sin bevisoppgave gi nyttig informasjon om saken. Den redaktørstyrte pressen må få et fullstendig og balansert innsyn i saken, for å kunne ivareta sin kontrollfunksjon. Derfor mener Advokatforeningen at det ikke er noen grunn til at ikke også forsvaret sin bevisoppgave skal gis innsyn i.
Hensynet til sakens opplysning er et grunnleggende hensyn på strafferettens område som i for liten grad er hensyntatt i utredningen. Ikke bare siktede, men også vitner kan bli forbeholdne i sin opplysning av saker, dersom de vet at hvem som helst, også pressen, kan begjære innsyn i opplysninger de gir. Både siktede selv og vitner kan vise forbeholdenhet i fremleggelse av dokumenter og elektronisk lagret materiale. Advokatforeningen mener dette kan svekke hensynet til sakens opplysning som i større grad må veies i vurderingen av om det skal gis innsyn i dokumenter i straffesaker.
I mange større straffesaker, som f.eks. økonomiske straffesaker, vil det kunne foreligge et omfattende dokumentutdrag som inneholder informasjon som lett kan tas ut av sin sammenheng av noen som ikke var tilstede da selve beviset ble lagt frem i retten. I noen saker vil dette omfatte skjermingsverdig informasjon som ikke må spres. Enkelte omfattede økonomiske straffesaker inneholder eksempelvis informasjon som av rene forretningsmessige hensyn ikke bør spres.
I andre saker vil dokumentutdragene inneholde skjermingsverdig informasjon hentet fra kommunikasjon mellom mennesker. Den tidligere direkte kommunikasjonen mellom mennesker pr telefon er nå i større og større grad erstattet av digital teksting og mediefiler, som chattlogger, e-poster og sosiale plattformer (Snapchat, Facebook, Tik Tok osv.). Mye av den digitale informasjonen blir innhentet gjennom tvangsmidler ovenfor siktede, vitner og tredjeparter. Når det blir ført i retten suppleres slik bevisførsel ofte av en forklaring fra de involverte, slik at informasjonen blir satt i riktig sammenheng. Uten den supplerende forklaringen som skjer for retten, vil ofte slik informasjon da bli tatt ut av sin sammenheng dersom utenforstående får innsyn i dokumentene.
Advokatforeningen mener også at det i større grad må reises spørsmål ved legitimiteten av å gi innsyn i straffesaksdokumenter som er innhentet ved straffeprosessuelle tvangsmidler. Slike tvangsmidler kan benyttes overfor siktede, fornærmede, vitner og tredjemann. Personene som utsettes for tvangsmidlene vil ikke ha annet valg enn å tåle politiet, domstolene og parters innsyn i bevisene som er innhentet, men det vil medføre en enda større belastning om også alle andre og pressen skal få innsyn i dokumenter og bevis fremskaffet ved tvang.
Fra fanebestemmelsen om innsynsrett i ny § 29 a og§ 29 b, er det gjort en rekke unntak fra innsyn i nye §§ 29 c og d. Advokatforeningen stiller seg bak de unntakene som foreslås. I tillegg er det foreslått en regel om meroffentlighet i ny strpl. § 29 e. Regelen om meroffentlighet skal sikre at det gis adgang til mer innsyn enn det reglene ellers gir krav på. Forslaget er basert på de samme hensyn som taler for meroffentlighet etter offentlighetsloven.
Advokatforeningen er ikke enig i at det bør være en slik generell bestemmelse som lovfester en plikt til å vurdere meroffentlighet i straffesakene. Det er ikke direkte sammenliknbarhet mellom hensynene bak meroffentlighetsprinsippet i forvaltingen og dokumentene i en straffesak. Selv om det er viktig at pressen, i særdeleshet, får adgang til myndighetskontroll gjennom dokumentinnsyn, så er det på strafferettens område viktig at regelverket om innsyn ikke er skjønnsmessig utformet. Innsynet i straffesaksdokumentene innebærer for den anklagede en fare for identifisering av dennes person og at opplysninger om denne kommer på avveie eller blir brukt feil.
Advokatforeningen mener derfor at unntakene fra innsyn må være uttømmende regulert i eventuell ny lovgivning og at eventuelle avslag på innsynsbegjæringer må håndteres gjennom et klageorgan, og ikke en skjønnsmessig utformet regel om meroffentlighet.
Utredningen har i forslaget til ny strpl. § 29 e om meroffentlighet, foreslått at helt eller delvis innsyn kan gis som kontrollert gjennomsyn. Advokatforeningen mener det bør være hovedregelen, dersom det innføres en bestemmelse om meroffentlighet. For at den redaktørstyrte pressen skal få gjennomført sin kontrollfunksjon av domstolen og politiets gjennomføring av straffesakene, så bør meroffentlighet begrenses til kontrollert gjennomsyn og da kun for den redaktørstyrte pressen. Det vil i større grad kunne ivareta den anklagedes rett til vern om sin person i straffesakene.
I forslaget til ny strpl. § 29 h er det foreslått at parter og andre som blir særlig berørt av merinnsyn skal få anledning til å uttale seg. Advokatforeningen mener det bør være regelen for alle innsynsbegjæringer, ikke bare der meroffentlighet vurderes. Advokatforeningen mener det må utformes en generell regel om at den anklagede, eller dens forsvarer, gis rett til å uttale seg i forbindelse med alle begjæringer om innsyn. Dette vil bidra til å sikre at den anklagedes rett til vern om sin person blir ivaretatt på en god måte. Begjæringer om innsyn i dokumentene i straffesakene kan etter de foreslåtte nye reglene fremmes av alle, ikke bare den redaktørstyrte pressen. At alle kan begjære innsyn i straffedokumentene innebærer en betydelig fare for at personer som ikke bør ha tilgang til saksdokumentene kan få dem. For de verserende straffesakene er det i utredningen foreslått i ny strpl. § 29 a bokstav a rett til innsyn når det ikke er sannsynlig at saken helt eller delvis vil bli ført for lukkede dører. På tidspunktet for en begjæring om innsyn for domstolen, vil verken aktoratet eller dommeren kunne ta stilling til en slik bestemmelse, uten først å ha forhørt seg med forsvaret/den anklagde. Dette illustrerer behovet etter Advokatforeningens mening for en generell regel, om at den anklagde, eller dennes forsvarer, alltid skal høres i forbindelse med begjæringer om innsyn.
Ved å gi den anklagede en rett til å uttale seg i alle krav om innsyn, vil faren for at det blir gitt ut for mye informasjon, som kan skade den anklagdes rett til vern om sin person, bli redusert. Det samme gjelder faren for at informasjon blir gitt til personer som ikke bør ha innsyn. I tillegg vil en generell regel om at den anklagede gis rett til å uttale seg, gi mer harmoni i reglene. Etter utredningens forslag til ny strpl. § 29 c bokstav c, kan retten til innsyn avslås når den mistenkte …ber om det av grunner retten finner fyllestgjørende.
Skal bestemmelsen ha en praktisk realitet, må også den anklagede få underretning om begjæringer om innsyn, slik at vedkommende kan ivareta sine rettigheter. Advokatforeningen mener også at det må utformes en bestemmelse som sikrer den anklagedes advokat salær fra det offentlige for den tid man bruker på henvendelser om dokumentinnsyn. Gjennom en rekke nye lovendringer i de senere år har advokater med oppdrag som forsvarere blitt pålagt flere oppgaver, uten at det er synliggjort i særlig grad i salærbestemmelsene. Innføring av mer omfattende regler om innsyn i straffesaker vil pålegge advokater mer arbeid og det må kompenseres tilstrekkelig i salærreglene.
4 Oppsummering
Advokatforeningen imøteser endringer i innsynsbestemmelsene i straffesaksdokumenter. Særlig er det positivt at redaktørstyrte medier får bedre og mer konkrete regler om innsyn i straffesaksbehandlingen hos både domstolene og i politiet. Imidlertid må det i større grad tas hensyn til den anklagedes rett til personvern og sakens opplysning enn det de foreliggende forslag går ut på. Advokatforeningen er også imot forslaget om en generell bestemmelse om meroffentlighet.
Utredningen som er mottatt fra prof. Aarli er omfattende og grundig. Advokatforeningen mener det er et godt utgangspunkt for videre arbeid med disse reglene. Det bør fra departementet sin side bearbeides konkrete lovforslag som sendes på høring som et neste ledd i arbeidet med reglene om innsyn i straffedokumenter. De foreliggende forslag ivaretar ikke godt nok den anklagdes rett til kontradiksjon ved innsynsbegjæringer og de er heller ikke konsekvente slik de er utformet nå. Uten nærmere utredninger av de prinsipielle sidene som Advokatforeningens høringsuttalelse reiser, vil konsekvensene være at det gis regler som gir dårligere saksopplysning og derigjennom svekker rettsikkerheten.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær