Forslag til reviderte bestemmelser om tilbaketrekking av akvakulturlokaliteter ved passivitet
Sendt: 19.02.2022
Adressat: Nærings- og fiskeridepartementet
1 INNLEDNING
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 SAKENS BAKGRUNN
Vi viser til høring av reviderte bestemmelser om tilbaketrekking av akvakulturlokaliteter ved passivitet, publisert den 19.11 2021, med høringsfrist den 19.02.2022.
Høringen gjelder forslag om endrede passivitetsregler i akvakulturregelverket for tilbaketrekking av lokaliteter. Forslaget innebærer at perioden med passivitet forlenges fra to til tre år som vilkår for tilbaketrekking av lokaliteter.
Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for fangst, fiskeri og havbruk. Lovutvalget består av Tore Fjørtoft, Kenneth Mikkelsen, Erik Staurset Andersen, Ask Økland og Gerd Aaland Fagerli, som alle har lang erfaring og god kompetanse innfor det aktuelle rettsområdet.
I tillegg har lovutvalget for miljø, klima og bærekraft gitt innspill til høringssvaret. Lovutvalget består av Arne Oftedal (leder), Cathrine Aulie, Morten H. Berger, Cathrine Hambro, Aksel Erik Hillestad og Liv Monica Stubholt.
3 KOMMENTARER TIL DE ENKELTE FORSLAGENE
3.1 Bakgrunn
3.1.1 Gjeldende rett
Innledningsvis i høringsnotatet redegjøres for gjeldende rett. Etter akvakulturloven § 9 første ledd bokstav d og siste ledd kan departementet endre eller trekke tilbake en akvakulturtillatelse dersom den ikke benyttes eller benyttes i begrenset grad.
Deretter redegjøres for begrepet passivitet og skillet mellom tillatelse og lokalitetsklarering som gjelder for laks, ørret og regnbueørret. Tilbaketrekking av tillatelse og tilbaketrekking av lokalitet vil i utgangspunktet være to ulike handlinger.
For akvakultur av laks, ørret og regnbueørret på land og for andre arter gis akvakulturtillatelsen som én tillatelse knyttet til én lokalitet. Tilbaketrekking av tillatelse i disse tilfellene vil også innebære tilbaketrekking av lokalitet.
De sentrale bestemmelsene om passivitet er å finne i laksetildelingsforskriften § 38 og
tildelingsforskriften for andre arter § 18.
3.1.2 Nærmere om bakgrunnen for forslaget
En arbeidsgruppe leverte 1. juni 2021 sine forslag til forenklinger i havbruksregelverket. Ett av forslagene var at dagens regel for tilbaketrekking endres fra to til fire år «hvor det foreligger gode grunner for en slik forlengelse». Arbeidsgruppen mente selv om det gjøres unntak for hovedregelen på to år ved pålagt brakklegging, vil oppdretterne kunne ha et berettiget behov for ikke å bruke lokaliteten på to år. Arbeidsgruppen viser til at behovet kan oppstå grunnet «drift, miljø, sykdom, omlegging av soner m.m.».
Forut for dette hadde Fiskeridirektoratet foreslått at perioden ble forlenget til tre år.
Departementet redegjør for de hensyn som må vurderes ved endring av regelverket. Stikkordsmessig kan hensynene gjengis slik: Formålet med passivitetsreglene er å hindre at lokaliteter ligger brakk og beslaglegger areal som kunne vært nyttet til akvakultur eller andre formål. Videre viser departementet til at lokaliteter for laks, ørret og regnbueørret benyttes som en fordelingsnøkkel for fordeling av midler fra havbruksfondet, og dermed bør være i bruk. Dernest vises til at muligheten for å ha passive lokaliteter en lengre periode, gir en større fleksibilitet for oppdretterne, f.eks. ved driftsutfordringer på andre lokaliteter.
Departementet redegjør videre for den praksis som har vært de siste årene ved inndragning av lokaliteter. Denne viser at medianen for andre arter er 3 år, mens medianen for laks, ørret og regnbueørret er 5 år.
Advokatforeningen er enig med departementet i at det er flere og til dels motstridende hensyn som gjør seg gjeldende ved fastsetting av perioden for passivitet som vilkår for tilbaketrekking av lokaliteter.
Departementet ber om høringsinstansenes innspill til om det er andre hensyn enn de omtalt over som bør vektlegges.
Advokatforeningen mener at passivitetsbestemmelsene også gir oppdretterne en oppfordring til å søke om lokaliteter/areal som samsvarer ved behovet og som øker kravet til grundig forarbeide ved planlegging av driften. Hadde det ikke vært for passivitetsreglene, kunne en konsekvens ha blitt at oppdretterne ønsket å «hamstre» større og flere lokaliteter da lokalitetene utgjør et knapphetsgode. Passivitetsreglene bidrar sannsynligvis at næringen legger seg på et noenlunde realistisk nivå når det søkes om areal, og således minsker arealbeslaget fra dag én. Det forutsetter imidlertid at inndragning av lokaliteter og tillatelser blir fulgt opp i praksis.
3.2 Forslag om endrede passivitetsregler i akvakulturregelverket
Departementet ber om høringsinstansenes syn på om vilkåret for tilbaketrekking ved passivitet bør endres. Advokatforeningen mener at regelverket bør endres. Advokatforeningen bygger sitt syn på forvaltningens praksis. Fiskeridirektoratet inndrar lokaliteter grunnet passivitet, men som departementet redegjør for i høringsnotatet er medianen for tidsrommet for passivitet langt høyere enn to år. Det kan indikere at regelen er for streng slik som den lyder per i dag.
Etter Advokatforeningens syn kan også den enkelte oppdretters behov for en såkalt beredskapslokalitet tilsi at regelen endres. Behovet for en slik lokalitet kan f.eks. gjøre seg gjeldene hvis de andre lokalitetene ligger i et område med tidvis skadelig algeoppblomstring, store lusepåslag eller sykdomsutbrudd. Særlig mindre oppdrettere med få lokaliteter i et begrenset område kan ha behov for slike beredskapslokaliteter. Fleksibiliteten en utvidelse av passivitetsperioden vil medføre vil i større grad en tidligere muliggjøre at oppdretterne kan hensynta lokale miljøforhold som på sikt kan bidra til en mer bærekraftig oppdrettsnæring.
Departementet ber videre om høringsinstansens syn på den konkrete varigheten av passivitet som vilkår for inndragning. Advokatforeningen mener den foreslåtte endringen på tre år innebærer en fornuftig balansering av de ulike og motstridene hensynene som gjør seg gjeldende.
Etter Advokatforeningens syn bør det imidlertid vurderes om det skal innføres en unntaksregel fra hovedregelen på tre år i laksetildelingsforskriften. Dette utover det allerede eksisterende unntaket om pålagt brakklegging som departementet foreslår å videreføre. Et ytterligere unntak bør gjelder for de oppdretterne som har et reelt behov for en beredskapslokalitet. Kriteriene bør basere seg på at oppdretter fra før har få lokaliteter, og at lokalitetene som allerede er i bruk erfaringsvis ligger i et område som tidvis bli rammet av miljø- og sykdomsproblemer. Et slikt unntak har dessuten støtte i akvakulturlovens formål om at næringens lønnsomhet skal utvikles innenfor rammene av bærekraftig utvikling. Store oppdrettere med mange lokaliteter vil ha større fleksibilitet til å håndtere denne type utfordringer, og har derfor ikke samme behov for å ha en passiv beredskapslokalitet i bakhånd.
Advokatforeningen antar at dersom ikke beredskapslokaliteten har vært i bruk på lang tid, er det ikke behov for en slik lokalitet. Det bør derfor av hensynet til unødvendig arealbeslag og at arealet kan nyttes til annen verdiskapning, settes et øvre tak for en passiv beredskapslokalitet, men dette taket bør være på langt mer enn tre år.
Advokatforeningen vil videre fremheve at slike passive beredskapslokaliteter i mindre grad vil oppleves som inngripende for andre interesser i kystsonen, og miljøbelastningen vil være begrenset når det ikke er fisk på lokaliteten. Stilles det krav om at det heller ikke skal være anlegg på beredskapslokaliteten så lenge den er passiv, vil allmennheten i liten grad oppleve det som problematisk og miljøbelastningen vil være fraværende.
Ovennevnte foreslåtte unntaksregel imøtekommer arbeidsgruppens forslag om at passivitetsperioden bør være lengre når gode grunner gjør seg gjeldende. Etter Advokatforeningens syn bør imidlertid unntaksregelen gjøres snever, jf. ovennevnte foreslåtte kriterier. Dette for imøtekomme hensynene som taler for strenge og korte passivitetsregler.
Departementet skriver at forslaget til endring i laksetildelingsforskriften § 38 fortsatt differensierer mellom tilbaketrekking av tillatelse og lokalitet. Advokatforeningen er enig i den foreslåtte differensieringen i laksetildelingsforskriften § 38 første ledd. At det også gjøres en differensiering i tredje ledd om brakkleggingsunntaket synes fornuftig, men etter Advokatforeningens syn kunne andre ledd andre punktum vært formulert mer presist. Det bør fremgå klarere at det er lokaliteten som ikke skal benyttes i henhold til driftsplan etter endt pålagt brakklegging av lokaliteten. Slik det står nå kan ordet «den» også peke tilbake på «tillatelsen». Det er lokaliteten(e) som er gjenstand for driftsplangodkjenning og ikke tillatelsen. Advokatforeningen foreslår derfor følgende formulering:
«Tillatelsen eller lokaliteten kan trekkes tilbake dersom lokaliteten(e) i henhold til godkjent driftsplan ikke skal benyttes etter denne perioden.»
3.3 Økonomiske og administrative konsekvenser
Advokatforeningen er enig med departementet i at forslaget ikke vil få vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Dette da forslaget legger seg nærmere hvordan reglene har vært praktisert av forvaltningen.
4 AVSLUTNING/OPPSUMMERING
Advokatforeningen er enig i at vilkåret om passivitet for inndragning av lokalitet bør endres. Advokatforeningen støtter utvidelsen til tre år, men mener at det i tillegg bør vurderes å innføre en snever unntaksregel for oppdrettere som har et reelt behov for en beredskapslokalitet som kan ligge brakk utover tre år.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær