NOU 2021:11 Selvstyrt er velstyrt
Sendt: 1. juli 2022
Adressat: Helse- og omsorgsdepartementet
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høringen til Helse- og omsorgsdepartementet publisert den 4. mars 2022, med høringsfrist den 1. juli 2022.
Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for velferds- og trygderett. Lovutvalget består av Thorgeir Hole (leder), Gorm Grammeltvedt, Siw Bleikvassli, Olav Lægreid og Anette Schei, som alle har lang erfaring og god kompetanse innfor det aktuelle rettsområdet.
3 Advokatforeningens merknader: Generelt
Utvalget som ble oppnevnt i september 2019 fikk i oppgave å gjennomgå og foreslå forbedringer i BPA-ordningen. Utvalget ble blant annet bedt om å gi forslag til utforming av ordningen som bedre ivaretok dens hensikt, som var målrettet med tanke på å bidra til likeverd, like muligheter uavhengig av bosted, likestilling og samfunnsdeltakelse for funksjonshemmede. I tillegg til at hensyn til gode arbeidsvilkår for assistentene og bærekraft ved ordningen skulle bli ivaretatt. I utvalgets mandat var det lagt et premiss om at ordningen skulle defineres som et likestillingsverktøy og ikke en helseordning. Sentralt var spørsmål om hvordan ordningen kunne innrettes for å sikre deltagelse i arbeid, utdanning og fritidsaktiviteter. Når det gjelder barn og unge skulle utvalget vurdere grenseflate mot andre offentlige tjenester som barnehage, skole og SFO. Utvalget skulle legge til grunn at ordningen i fortsettelsen forble et kommunalt ansvar, og at den skal være økonomisk bærekraftig over tid. Mandatet ga som det fremgår et komplekst oppdrag med mange kryssende hensyn som skulle forsøkes balansert.
Advokatforeningen vil berømme utvalget for en grundig gjennomgang av dagens praksis, og identifisering av utfordringer med dagens ordning. Å identifisere problemet gir vanligvis et godt utgangspunkt for å finne løsninger. Utvalgets løsningsforslag kan imidlertid tyde på at bestillingen som lå i mandatet var noe ambisiøst, og i tillegg valgte deler av utvalget å gå ut over de forutsetninger mandatet la opp til. Utvalget klarte ikke å enes om ett helhetlig forslag. Utvalget var delt i synet på grunnleggende spørsmål om fremtidig organisering (fortsatt kommunalt ansvar eller overføre ansvar til staten) og fremtidig forankring (fortsatt i helse- og omsorgslovgivningen, eller kun i likestillingslovgivning og med egen BPA-lov). Og det var uenighet om mer detaljerte spørsmål om regulering.
Resultatet av utvalgets utredning er blitt omfattende. Den har så mange ulike forslag at den dessverre synes å mangle en klart definert retning. Utredningens mange forslag inviterer dermed til en rimelig bred debatt. Det er vel og bra, men det etterlater usikkerhet om kjernespørsmålene i mandatet kan komme i skyggen og få mindre fokus enn de fortjener.
Advokatforeningen har ikke tatt mål av seg til å gi en slik omfattende høringsuttalelse som utredningen byr opp til. Advokatforeningen har valgt å gi innspill til noen generelle tema.
Da forslagene som nå er på høring er så vidt sprikende og omfattende, håper Advokatforeningen at det etter denne høringsrunde foretas en utvelgelse, at det utarbeides et mer begrenset løsningsforslag, og at dette sendes på ny høring.
4 Kommentarer til de enkelte forslagene:
4.1 Ansvar
Til tross for at mandatet la til et premiss om at ordningen fortsatt skulle være et kommunalt ansvar, tok et knapt flertall på sju av tretten medlemmer til orde for en overføring av ansvaret til staten. Advokatforeningen ser at beveggrunnen for dette var å søke og sikre en mer enhetlig praksis, i det utvalget har pekt på betydelige utfordringer ved ulik praksis i ulike kommuner. Advokatforeningen tiltrer at det bør bestrebes en ordning som gir lik tilgang til velferdsgoder uavhengig av hvor en er bosatt. Det er imidlertid ikke gitt at løsningen ligger i å overføre ansvar til staten, det vil for eksempel kunne være ulik tilgang til personellressurser avhengig av hvor en har valgt å bosette seg. Advokatforeningen vil videre vise til at det kan søkes å sikre en mer enhetlig praksis ved effektive rettsikkerhetsgarantier, så som klageordning med klageadgang til statlig nivå.
4.2 En helhetlig ordning i helse- og omsorgslovgivningen
Utvalget har fremmet to ulike «helhetlige forslag». Utvalgets medlemmer Tobiassen, Fuglerud, Melstrøm og Brandvik utformet et forslag til lovgivning og regulering med utgangspunkt i mandatet og CRPD-konvensjonen. Deres forslag innebærer forankring i likestillingsloven, og forslag til en egen lov om rett til borgerstyrt personlig assistanse for funksjonshemmede. Mens utvalgets medlemmer Skattum, Askildsen, Kvam, Johnsen, Wester og Furulund fremmet et forslag som tok utgangspunkt i at ordningen fortsatt bør være regulert i helse- og omsorgslovgivningen, og i tillegg forankres i likestillings- og diskrimineringslovgivningen.
Advokatforeningen vil advare mot å etablere bestemmelser om BPA i en egen særlov. Selv om det vil fremheve ordningen som sådan, så vil det være et uheldig grep, dersom målet er å sikre en helhetlig samordnet velferdstjeneste til personer med funksjonshemming. En løsning med særlovgivning vil koble ordningen fra mer generelle bestemmelser som er godt innarbeidet, for eksempel pasient- og brukerrettighetslovens bestemmelser om samtykke, informasjon og medvirkning. Det betyr at særloven enten må ha egne bestemmelser om dette, eller vise til bestemmelser i annen lovregulering. I lys av dette fremstår forslaget fra seks medlemmer om å beholde regulering av ordningen i helse- og omsorgstjenestelovgivningen, og samtidig sikre forankring i likestillingslovgivningen, som en god løsning.
4.3 Grenseflater i tilbud til barn og unge
Advokatforeningen tiltrer at BPA-ordningen må synliggjøres i regelverket for barnehager og undervisningssektoren. I det helhetlige forslaget fra utvalgets seks medlemmer er det fremmet utkast til endring av blant annet barnehagelov, opplæringslov, friskolelov m.v. som skal sikre at de ulike tjenestene gir BPA-ansvarlig i kommunen beskjed om brukeren har behov for personlig assistent for å sikre trygghet og utbytte av for eksempel barnehagehverdagen. Det er vel og bra, men spørsmålet er om det er tilstrekkelig. Advokatforeningen vil peke på at BPA-ordningen vil kunne være aktuell for barn og unge som har behov for spesiell tilrettelegging og oppfølging i barnehage og skole, for eksempel ved behov for alternativ og supplerende kommunikasjon, spesialpedagogisk hjelp, og tilrettelegging i barnehage, jf. Barnehageloven kap. VII. Ideelt sett burde en kunne se for seg at brukerstyrt personlig assistent ble samordnet med oppfølging som gis i barnehage og skole. I det minste burde det sikres at assistenten fikk opplæring og veiledning fra for eksempel PPT, på linje med foreldre, jf. bl.a. barnehagelovens § 32.
Advokatforeningen vil vise til pågående reform av oppvekstsektoren, som søker å "sy sammen" helsestasjon, PPT og barnevern til en mer helhetlig tjeneste for barn og familier, og til fordel for alle, og særlig for barn og familier med hjelpebehov. For barn og unge med BPA bør det sikres en samordning med annen hjelp og andre tjenester som tilbys, slik at brukeren og deres familie i større grad kan sikres en sømløs og helhetlig tjeneste.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær