Forslag til forskriftsregulering av innleie til helse- og omsorgstjenesten og innleie av rådgivere og konsulenter med spesialkompetanse
Sendt: 22. november 2022
Adressat: Arbeids- og inkluderingsdepartementet
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Advokatforeningen viser til høringsnotat fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet publisert den 11. oktober 2022, om forslag til forskriftsregulering av innleie til helse- og omsorgstjenesten og innleie av rådgivere og konsulenter med spesialkompetanse, med høringsfrist den 22. november 2022.
Høringsnotatet gjelder forslag om å forskriftsfeste en utvidet adgang til innleie av helsepersonell i helse- og omsorgssektoren og av rådgivere og konsulenter, enn det er lagt opp til i regjeringens lovforslag om innstramminger av adgangen til innleie tidligere i år.
Bakgrunnen for forslaget er at Regjeringen i juni 2022 la frem forslag til innstramminger i reglene om innleie fra bemanningsforetak, jf. Prop. 131 L (2021-2022). I lovproposisjonen er det blant annet foreslått å oppheve adgangen til innleie når «arbeidet er av midlertidig karakter» i arbeidsmiljøloven § 14-12. Den generelle innstrammingen som er foreslått i lovproposisjonen, skal i utgangspunktet gjelde alle bransjer. Departementet har imidlertid vurdert at det kan være behov for avgrensede unntak når det gjelder innleie av helsepersonell for å sikre forsvarlig drift av helse- og omsorgstjenesten, og for rådgivere og konsulenter med spesialkompetanse. Forslaget inneholder en forskriftshjemmel i arbeidsmiljøloven § 14-12, nytt sjuende ledd som er foreslått å lyde:
Departementet kan i forskrift gi regler om tidsbegrenset innleie av helsepersonell for å sikre forsvarlig drift av helse- og omsorgstjenesten, og om tidsbegrenset innleie av spesialkompetanse, som avviker fra bestemmelsen i første ledd.
I høringsnotatet foreslår Arbeids- og inkluderingsdepartementet forslag til forskriftsregulering på de områdene lovforslaget åpner for. Departementets foreslåtte bestemmelse lyder som følger:
Innleie fra bemanningsforetak er tillatt uavhengig av vilkårene i arbeidsmiljøloven § 14-12 når det gjelder:
a) Innleie av helsepersonell for å sikre forsvarlig drift av helse- og omsorgstjenesten. Slik innleie er tillatt i samme utstrekning som det kan avtales midlertidig ansettelse etter arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd bokstav a
b) Innleie av arbeidstakere med spesialkompetanse som skal utføre rådgivnings- og konsulenttjeneste i klart avgrenset prosjekt.
Med helsepersonell menes personell som omfattes av helsepersonelloven § 3. Med rådgivnings- og konsulenttjeneste menes levering av spesialisert kunnskap og rådgivning innenfor et bestemt fagområde.
Innleier skal dokumentere grunnlaget for innleie etter denne bestemmelsen når tillitsvalgte ber om det.
Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for arbeidsrett. Lovutvalget består av Tarjei Thorkildsen (leder), Martin Jetlund, Oddvar Lindbekk, Kristin Grung og Sigrun Sagedahl, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet. Advokat Hannah Osberg Andresen bistår lovutvalget som sekretær.
3 Overordnede kommentarer
Advokatforeningen ønsker ikke å uttrykke noen oppfatning om det politiske spørsmål om det bør innføres en slik adgang til unntak fra de alminnelige reglene som høringsforslaget innebærer, men vil ut fra sin praktiske erfaring gi uttrykk for at de situasjoner forslaget tar opp er blant de det kan være størst praktisk betydning med en lettelse fra de – samlet sett – foreslåtte begrensningene i adgang til innleie.
Advokatforeningen vil i denne høringsuttalelsen knytte kommentarer til de enkelte elementene i den foreslåtte bestemmelsen i høringsnotatet basert på faglig og praktisk erfaring.
4 Bemerkninger til utredningen og forskriftsforslaget
4.1 Innleie av helsepersonell i helse- og omsorgstjenesten
Departementets gir uttrykk for at det foreligger særlige hensyn som tilsier at det i enkelte situasjoner kan være behov for å leie inn helsepersonell i helse- og omsorgstjenesten ut over de tilfellene som forslaget til endringer i arbeidsmiljøloven § 14-12 åpner for.
Departementet har i høringsnotatet uttrykt følgende:
Departementet viser til at staten og kommunene har et overordnet ansvar for å tilby forsvarlige helse- og omsorgstjenester, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-2 og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1. For å kunne tilby forsvarlig helse- og omsorgstjenester er det etter departementets vurdering avgjørende at virksomheter innen helse- og omsorgstjenesten har tilgang til tilstrekkelig helsepersonell, og at personellet har de faglige kvalifikasjoner som er nødvendige for å utføre arbeidet. Mangel på kvalifisert helsepersonell kan i verste fall gå utover pasientsikkerheten, ved at for eksempel planlagte operasjoner må utsettes eller at akutte krisesituasjoner ikke håndteres på best mulig vis. Helse- og omsorgstjenesten er i stor grad avhengig av døgnkontinuerlig drift, og innleie fra bemanningsforetak synes i enkelte tilfeller å være nødvendig for å få turnusplaner til å gå opp, dersom det ikke er mulig å dekke bemanningsbehovet på andre måter. Departementet foreslår på denne bakgrunn en snever unntaksregel fra de foreslåtte endringene i innleiereglene i Prop. 131 L. (2021-2022) for å sikre forsvarlig drift av helse og omsorgstjenesten.
Advokatforeningen oppfatter at det er styrken i det behov som her beskrives som gjør at departementet foreslår unntak fra legitime driftsutfordringer som mange typer virksomheter står overfor. Advokatforeningen har ikke innvendinger mot behovsvurderingen i høringsnotatet.
Krav om at innleie er begrunnet i behovet for å sikre forsvarlig drift
Departementets gir uttrykk for at den foreslåtte adgangen til innleie bør være snever, og at det derfor bør gis en mer begrenset adgang til innleie til helse- og omsorgstjenesten enn det som gjelder i dag. Det er et politisk valg hvor vid eller snever adgangen til innleie skal være. En del av departementets begrunnelse for at innleieadgangen bør være snever, er at tariffavtaledekningen og organisasjonsgraden er god innen helse- og omsorgstjenesten, og at det bør være mulig å inngå avtaler med de tillitsvalgte i henhold til arbeidsmiljøloven § 14-12 andre ledd. Til dette vil Advokatforeningen bemerke at stor organisasjonsgrad og tariffavtaledekning fra et drifts- og praktisk ståsted ikke er ensbetydende med at de behov departementet vektlegger, kan ivaretas ved avtaler.
Den innskjerpelsen departementet omtaler, ivaretas først og fremst av vilkåret i den foreslåtte forskriftsbestemmelsen om at innleie av helsepersonell må være begrunnet i behovet for å «sikre forsvarlig drift av helse- og omsorgstjenesten». Samme begrensning følger av den foreslåtte forskriftshjemmelen i arbeidsmiljøloven § 14-12 nytt sjuende ledd. Videre uttrykkes det i høringsnotatet at det vil være arbeidsgivers ansvar å vurdere om innleien kan begrunnes i hensynet til å sikre forsvarlig drift. Det påpekes også at dersom bemanningsbehov kan dekkes ved andre måter enn ved innleie, må dette benyttes.
Advokatforeningen er enig med departementet i at det foreslåtte vilkåret, sammenholdt med øvrige foreslåtte endringer i innleiereglene, vil innebære en begrensning i adgangen til innleie sammenlignet med dagens situasjon. Vurderingen av hva som er nødvendig for å sikre forsvarlig drift, beror imidlertid på en medisinsk-faglig vurdering som etter sin art er vanskelig for domstolene å overprøve. Det vil etter Advokatforeningens syn ligge implisitt i de foreslåtte reglene at den aktuelle helseinstitusjonen må ha en ikke ubetydelig skjønnsmessig vurderingsfrihet. Etter Advokatforeningens syn vil dette innebære at vilkåret «sikre forsvarlig drift av helse- og omsorgstjenesten» ikke kan tolkes for strengt.
Advokatforeningen mener at det kan være noe vanskelig å lese ut av ordlyden at det også er et krav om at bemanningsbehovet ikke kan dekkes på andre måter enn ved innleie, slik departementet uttrykker i høringsnotatet side 5 andre avsnitt.
Arbeid av midlertidig karakter
I dag er innleie fra bemanningsforetak tillatt i samme utstrekning som det kan avtales midlertidig ansettelse etter arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd bokstav a til e. Etter de samlede lovforslag som foreligger vil virksomheter ikke lenger ha mulighet til innleie ved arbeid av midlertidig karakter. I den foreslåtte forskriftsbestemmelsen er adgangen til innleie knyttet til alle alternativene i arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd, herunder bokstav a om adgang til innleie for å utføre arbeid av midlertidig karakter.
Advokatforeningen deler departementets syn om at lovgivningsteknikken for å oppnå det oppgitte formål, bør være å åpne for innleie med utgangspunkt i arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd bokstav a.
Den forslåtte forskriftshjemmelen i Prop. 131 L (2021-2022) hjemler kun unntak om tidsbegrenset innleie av helsepersonell for å sikre forsvarlig drift av helse- og omsorgstjenesten. Departementet har vurdert om det bør angis en konkret tidsgrense for hvor lenge det kan leies inn, men har ikke fremmet et slikt forslag i ordlyden.
Definisjon av helsepersonell
Den foreslåtte forskriftshjemmelen i arbeidsmiljøloven § 14-12 nytt sjuende ledd hjemler kun adgang til å gi regler om innleie av helsepersonell. Departementet har i høringsnotatet vurdert hvilke grupper innleiede arbeidstakere bestemmelsen bør gjelde for. Departementet har valgt å utforme bestemmelsen slik at «helsepersonell» forstås likt som etter helsepersonelloven § 3.
Etter Advokatforeningens syn er det realistisk å legge til grunn at bestemmelsen rommer mange ulike arbeidstakere innenfor helsepersonell-kategorien. Det er neppe hensiktsmessig å begrense forskriftsbestemmelsen til bestemte typer helsepersonell. Det er vanskelig å på forhånd forutse hvilke typer helsepersonell det kan være behov for, og det kan være store variasjoner alt ettersom geografisk lokasjon, situasjon og sesong. Advokatforeningen er enig med departementet i at det kun er de typer helsepersonell som er nødvendig for å sikre forsvarlig drift som kan leies inn, men akkurat hvilke typer helsepersonell dette er i den konkrete situasjonen eller perioden kan man vanskelig vite på forhånd.
Advokatforeningen er videre enig i at regelen bør gjelde både spesialisthelsetjenesten, kommunale helse- og omsorgstjenester og private tilbydere av helse- og omsorgstjenester, slik departementet legger til grunn.
4.2 Innleie av rådgivere og konsulenter med spesialkompetanse
Departementet vurderer det som viktig for virksomheters utviklings- og omstillingsarbeid at de har mulighet til å knytte til seg eksterne rådgivere med ekspertise, spisskompetanse og erfaring som virksomheten ikke selv har. Det påpekes at entreprise ikke nødvendigvis vil være en egnet kontraktsform innenfor dette markedet, blant annet fordi prosjekter kan ønskes gjennomført i tett samarbeid med oppdragsgiver og det ikke alltid er ønskelig eller mulig at resultatet fastsettes på forhånd.
Departementet er videre av den oppfatning at innleie av rådgivere og konsulenter i mindre grad utfordrer innleievirksomhetens grunnbemanning, da det som regel er tale om å hente inn ekspertise som virksomheten ikke selv besitter, og kun for en begrenset periode.
På denne bakgrunn foreslår departementet en snever unntaksregel som åpner opp for noe utvidet adgang til innleie av rådgivere og konsulenter med spesialkompetanse:
Innleie fra bemanningsforetak er tillatt uavhengig av vilkårene i arbeidsmiljøloven § 14-12 når det gjelder:
[…]
b) Innleie av arbeidstakere med spesialkompetanse som skal utføre rådgivnings- og konsulenttjeneste i klart avgrenset prosjekt.
[…] Med rådgivnings- og konsulenttjeneste menes levering av spesialisert kunnskap og rådgivning innenfor et bestemt fagområde.
Innleier skal dokumentere grunnlaget for innleie etter denne bestemmelsen når tillitsvalgte hos innleier ber om det.
Advokatforeningen tar som nevnt ikke stilling til om det bør innføres en unntaksadgang for konsulenter med spesialkompetanse. Det er et politisk spørsmål. Advokatforeningen vil imidlertid uttrykke at den foreslåtte særreguleringen synes å imøtekomme viktige innvendinger mot den generelle innstrammingen av innleiereglene som er til politisk behandling.
Spesialkompetanse
I forskriftshjemmelen kan det kun gis regler for innleie av «spesialkompetanse». Dette foreslås også inntatt som vilkår i forskriften. Departementet påpeker at begrepet ikke har et fast eller tydelig avgrenset innhold, men viser til at det innebærer et krav om at innleid arbeidstaker har spesialisert kunnskap eller ekspertise innenfor et gitt fagområde. Departementet viser videre til at slik kompetanse kan tilegnes på ulike måter, og at det ikke stilles krav om formalkompetanse. I tillegg viser departementet til Prop. 131 L (2021-2022) hvor «spesialkompetanse» omtales som «faglig ekspertise og spesialkompetanse som det ikke kan forventes at virksomheten selv besitter».
Advokatforeningen er enig med departementet i at vilkåret om «spesialkompetanse» kan by på tvil. Det kan ikke leses klart ut av ordlyden at spesialkompetanse er ensbetydende med faglig ekspertise eller kompetanse som virksomheten ikke kan forventes å selv besitte. Det er uklart om dette gjelder som et absolutt krav eller som et vurderingsmoment. Departementet skriver også på side 12 i høringsnotatet, i tilknytning til vilkåret om «klart avgrenset prosjekt», at virksomheten vil kunne leie inn selv om virksomheten har ansatte med samme fagbakgrunn som den som leies inn.
Samtidig er vilkåret egnet til å gjøre virksomheten bevisst på at det kun er innleide med spesialisert kompetanse innenfor et bestemt fagområde som kan leies inn, noe som innebærer at virksomheten i utgangspunktet ikke vil kunne leie inn personell for å dekke arbeidskraftbehov innenfor ordinær drift.
Definisjon av konsulenter og rådgiver
I høringsnotatet vurderer departementet flere alternativer for hvordan rådgivnings- og konsulenttjenester kan defineres. Departementet vurderer om avgrensningen skal knyttes til SSBs næringskoder eller enkelte tjenesteområder, for eksempel basert på CPV-kodene i anskaffelsesregelverket. I forslaget til tekst er det inntatt en presisering av at det med «rådgivnings- og konsulentvirksomhet» menes levering av spesialisert kunnskap og rådgivning innenfor et bestemt fagområde.
Advokatforeningen er enig med departementet i at det er hensiktsmessig med en vid definisjon av konsulent- og rådgivningstjenester. Det er etter Advokatforeningens syn ikke hensiktsmessig å knytte avgrensningen opp mot positivt opplistede register. Hva som er konsulent- og rådgivningstjenester kan endre seg, og Advokatforeningen mener at fagkompetansen må være det sentrale, og ikke hvilke register den enkelte tjeneste er registrert i.
Klart avgrenset prosjekt
Departementet har vurdert om slik innleie bør være tillat ved «arbeid av midlertidig karakter» som i dag, eller om det bør oppstilles et annet og/eller snevrere vilkår. Etter departementets syn vil innleie ved arbeid av midlertidig karakter gi for vid innleieadgang. Dette begrunnes med at innleie av spesialkompetanse ikke bør tillates for å avhjelpe såkalte arbeidstopper som ligger innenfor virksomhetens ordinære drift. Departementet har dermed fremmet forslag om at innleieregelen avgrenses til innleie i «klart avgrenset prosjekt». I dette må det, etter departementets syn, innfortolkes at arbeidet i art skiller seg noe fra det innleievirksomheten normalt driver med. Departementet påpeker at det at arbeidet må skille seg fra ordinær drift ikke bør fortolkes altfor strengt. Det presiseres at kravet om at innleieoppdraget avviker fra ordinær drift, ikke betyr at virksomheten ikke kan ha ansatte med samme fagbakgrunn som den som leies inn.
Advokatforeningen er enig i departementets utgangspunkt om at virksomheten ikke selv kan besitte den aktuelle kompetansen, ikke bør tolkes for strengt. Det ville motvirke de hensyn som ligger til grunn for forslaget. Advokatforeningen legger til grunn at dette innebærer at innleie kan skje dersom det i et klart avgrenset prosjekt er behov for flere som innehar den særskilte kompetansen enn virksomheten normalt har i egne rekker. Det kan for eksempel være aktuelt å leie inn IKT-spesialister i forbindelse med omlegging av IT-systemer, selv om virksomheten selv har en IKT-avdeling som forestår den daglige driften av dagjeldende systemer. I flere innovasjons- og omleggingsprosesser kan virksomheten ha behov for særlig spesialisert bistand eller spesialisert personell som kan se virksomhetens behov utenfra. Som påpekt tidligere, er Advokatforeningen imidlertid av den oppfatning at et slikt innfortolket krav har noe en uklar rekkevidde og kan være vanskelig å lese ut av ordlyden alene.
4.2.1 Dokumentasjon av grunnlaget for innleien
Departementet har foreslått at arbeidsgiver på forespørsel fra tillitsvalgte skal dokumentere grunnlaget for innleien. Dette gjelder både for innleie av helsepersonell etter bokstav a og for innleie av rådgivere og konsulenter etter bokstav b. Av høringsnotatet fremgår at det som skal dokumenteres typisk er det faktiske grunnlaget for og nødvendigheten av innleien, og at dokumentasjonen må være skriftlig.
Advokatforeningen vil peke på at det kan være vanskelig å «dokumentere» et behov i betydning å kunne underbygge behovet med en form for bevis. Advokatforeningen vil på den bakgrunn reise spørsmålet om det ville være mer hensiktsmessig å uttrykke regelen som en redegjørelsesplikt. Også en slik utforming vil kunne bidra til bevisstgjøring og gode prosesser hos arbeidsgiver. En slik utforming vil være i samsvar med den løsning som gjelder i mange tarifforhold, om at arbeidsgiver må begrunne hvorfor de tillitsvalgtes syn ikke følges i et spørsmål som har vært drøftet.
4.2.2 Etterlevelse, tilsyn og andre forhold
I lovforslaget har departementet foreslått en treårsregel hvor innleide har krav på fast ansettelse etter tre år. I dagens lov er det vist til den såkalte tre- og fireårsregelen ved midlertidig ansettelse i arbeidsmiljøloven § 14-9. For innleie begrunnet i at arbeidet er av midlertidig karakter, gjelder i dag en fireårsregel. I høringsnotatet mener departementet at treårsregelen bør gjelde også ved innleie av helsepersonell og arbeidstakere med spesialkompetanse etter den foreslåtte forskriftsbestemmelsen.
Advokatforeningen tar ikke stilling til det politiske valg av lengste lovlige innleieperiode, men støtter synspunktet om at hensynet til sammenheng i regelverket og forutsigbare regler, tilsier at den – ellers - foreslåtte treårsregelen også bør gjelde i forhold til innleie av helsepersonell og spesialister.
Advokatforeningen har ellers ingen kommentarer til høringsnotatet punkt 4 om etterlevelse, tilsyn og andre forhold.
4.2.3 Plassering av den foreslåtte forskriftsbestemmelsen
Departementet legger opp til at de særskilte reglene om innleie av helsepersonell og av rådgivere og konsulenter skal inntas i forskrift av 11. januar 2013 nr. 33 om innleie i bemanningsforetak. Forskriften regulerer i dag enkelte andre særregler ved innleie fra bemanningsforetak. Det er også lagt opp til at nye regler om forbud mot innleie til bygningsarbeid på byggeplasser i Oslo-området skal inntas i denne forskriften.
Advokatforeningen mener at det er hensiktsmessig at alle spesialreglene om innleie fra bemanningsforetak inntas i samme forskrift.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær