Forslag til endringer i praksis for hvordan offentlig forvaltning skal registreres i Enhetsregisteret
Sendt: 31. oktober 2022
Adressat: Brønnøysundregistrene og Statistisk sentralbyrå
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Advokatforeningen har fått kjennskap til at Brønnøysundregistrene og Statistisk Sentralbyrå har sendt ut et forslag på høring den 2. september 2022 om en praksisendring for hvordan stat, fylkeskommune og kommune skal registreres i Enhetsregisteret. Essensen i forslaget er å fjerne såkalte «organisasjonsledd» som egne registreringsenheter i Enhetsregisteret.
Vi tillater oss å sende inn høringsinnspill da forslaget er svært relevant for offentlige virksomheter som har organisasjonsledd som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret. Dette gjelder i særlig grad kommunene.
Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for avgiftsrett. Lovutvalget for avgiftsrett består av Cecilie Aasprong Dyrnes (leder), Eivind Bryne, Bjørn Christian Lilletvedt Tovsen, Oddgeir Wiig og Trond Egil Egebakken. Samtlige har lang erfaring og god kompetanse innfor det aktuelle rettsområdet.
3 Nærmere om forslaget
I dag kan offentlig forvaltning innen stat, fylkeskommune og kommune registreres med tre nivåer i Enhetsregisteret: hovedenheten, organisasjonsledd og underenheter. Bruken av organisasjonsledd er ikke regulert i lov eller forskrift. Dette har medført at det foreligger ulike registreringer, og i praksis
er det stor variasjon i hvordan offentlig forvaltning er registrert.
Forslaget går ut på å fjerne nivået «organisasjonsledd». Begrunnelsen er bl.a. at det mangler en klar definisjon av hva organisasjonsledd er og at det ikke finnes klare retningslinjer for hvilke kriterier som gjelder for registrering av disse. Målet med forslaget oppgis å være en tydelig definisjon av alle organisasjonsformer, og klare regler for når de skal registreres. Det er oppgitt i høringsnotatet at endringen ikke krever endring i lov eller forskrift.
I høringsnotatet uttales det følgende:
«For kommuner, fylkeskommuuer og statlige virksomheter, som i dag er registrert med organisasjonsledd, vil det kreve ressurser å legge om interne rutiner hvis de har tatt organisasjonsledd i bruk i egne systemer. For enkelte store virksomheter (f.eks. NAV og Politiet) vil omleggingen kreve mye ressurser og det blir viktig med tilstrekkelig tid for å gjennomføre nødvendige tilpasninger.»
[…]
«Selv om organisasjonsledd som foreslås fjernet ikke er egne rettssubjekter kan enkelte ha registrert egne avtaler, eiendom, biler o.l. knyttet til organisasjonsleddene. Enkelte organisasjonsledd er registrert i Momsregisteret. Slike forhold må endres (knyttes til hovedenhet) før organisasjonsleddene slettes.»
4 Advokatforeningens innspill
Advokatforeningen ønsker å påpeke noen høyst sentrale forhold i relasjon til merverdiavgift som ikke er berørt i høringsnotatet.
Etter merverdiavgiftsloven (mval.) § 2-1 første ledd skal offentlig virksomhet (stat, fylkeskommune og kommune) registreres i Merverdiavgiftsregisteret når avgiftspliktig omsetning av varer eller tjenester overstiger 50.000 kroner i løpet av en 12 måneders periode. Alle kommuner i Norge har avgiftspliktig omsetning som f.eks. vann- og avløp og renovasjon. Mange kommuner er også frivillig registrert i Merverdiavgiftsregisteret for utleie av bygg eller anlegg, jf. mval. § 2-3 første ledd.
En virksomhet som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret anses som et «avgiftssubjekt», jf. mval. § 1-3 første ledd bokstav (d).
I Merverdiavgiftshåndboken 2022 kap. 2-1.5 uttaler Skattedirektoratet følgende om offentlige virksomheter:
«[…] statlig, kommunal og fylkeskommunal virksomhet er avgiftspliktige for omsetning av varer og tjenester. Slik virksomhet må derfor registreres i Merverdiavgiftsregisteret etter § 2-1 første ledd første punktum. Registreringsplikten omfatter både virksomheter som er avgiftspliktige på linje med næringsdrivende, dvs. virksomheter registrert etter tidligere lov § 11 første ledd og virksomheter som hovedsakelig har til formål å tilgodese egne behov, dvs. virksomheter som omfattes av § 3-28, jf. tidligere lov § 11 annet ledd første og annet punktum. I forvaltningspraksis er det lagt til grunn at slike kommunale virksomheter som har ordinær omsetning og kommunale virksomheter som hovedsakelig tilgodeser egne behov, anses som to forskjellige avgiftssubjekter. Slike virksomheter skal derfor registreres på to ulike nummer i Merverdiavgiftsregisteret, og det skal beregnes merverdiavgift ved levering av varer og tjenester mellom de to avgiftssubjektene.»
[…]
«Alle virksomheter i en kommune eller fylkeskommune skal i utgangspunktet registreres som én
avgiftspliktig virksomhet».
[…]
«Når det spesielt gjelder staten, er statsinstitusjonene selvstendige enheter i forhold til avgiftsreglene og skal registreres som eget avgiftssubjekt i Merverdiavgiftsregisteret.»
Det må dermed skilles mellom offentlig virksomhet som driver avgiftspliktig omsetningsvirksomhet på lik linje med private, og offentlig virksomhet som hovedsakelig har til formål å tilgodese egne behov – og som har en begrenset avgiftspliktig omsetning. I praksis betyr dette at det foreligger ofte mer enn én registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Dette er mest praktisk for kommunene, men kan også forekomme i staten.
Avgiftssubjektet er således ikke nødvendigvis et juridisk subjekt.
Mval. § 2-2 annet ledd åpner også for at en del av et avgiftssubjekt kan søke om særskilt registrering i Merverdiavgiftsregisteret. For kommunene vil dette eksempelvis kunne være en etat. Vilkår for å få slik særskilt registrering er at denne delen fysisk og formelt er skilt ut. Det skal ved vurdering av søknad om slik registrering legges vekt på om enheten har særskilte varekjøp, særskilte varelagre og egne ansatte. Det er et absolutt krav at enheten fører eget regnskap.
Konsekvensen av slik særskilt registrering er at enheten anses som et eget avgiftssubjekt.
Oppsummeringsvis kan man derfor slå fast at en offentlig virksomhet kan ha flere avgiftssubjekter. I praksis finnes det offentlige enheter som har søkt om, og fått innvilget, slik særskilt registrering for både underenheter og/eller organisasjonsledd. Dette kan eksempelvis være universiteter, politiet og etater eller bydeler innenfor en kommune.
Dersom organisasjonsledd fjernes, betyr det at virksomheten i dette leddet underlegges et nytt org.nr., som vi forstår vil være hovednummeret. Dersom dette organisasjonsleddet er et avgiftssubjekt vil dette kunne få avgiftsmessige konsekvenser:
Eksempel:
Kommunen (K) har en særskilt registrering i Merverdiavgiftsregisteret for etat A. Dette betyr at K som sådan og A er to separate avgiftssubjekter. Etat A er et organisasjonsledd. Etat A leier ut bygg til næringsdrivende leietakere. Flere av byggene er nyoppførte og er dermed såkalte «kapitalvarer» som omfattes av justeringsreglene i mval. kap. 9. Dersom A slettes, og legges inn under hovedenheten, oppstår det i utgangspunktet en justeringsplikt for A. En justeringsplikt medfører at A må tilbakebetale en andel av den merverdiavgiften som A har fradragsført ved oppføring av byggene. For å unngå dette kan A overføre justeringsplikten til K i en justeringsavtale. Dette krever en del administrasjon, og vil påføre kommunen økte kostnader da det er strenge formelle krav til en slik avtale. Dersom A har 15 kapitalvarer, må det inngås justeringsavtale for disse.
Dette kan løses ved at det tas inn en bestemmelse i merverdiavgiftsloven som sier at det ikke oppstår justeringsplikt ved sletting av organisasjonsledd i Enhetsregisteret. Tilsvarende som man har for kommunale vann- og avløpsanlegg, og andre kommunale bygg og anlegg, som følge av vedtak om sammenslåing eller deling, jf. hhv. mval. § 9-2 sjette ledd og kompensasjonsloven § 16 annet ledd. Dette krever i så fall lovendring og derav stortingsbehandling.
For andre varer enn kapitalvarer, vil vi anta at det også kan oppstå plikt til å beregne uttaksmerverdiavgift dersom et organisasjonsledd er registrert særskilt som et eget avgiftssubjekt etter bestemmelsen i mval. § 2-2 annet ledd, jf. mval. § 3-21.
Etter vår oppfatning må de avgiftsmessige konsekvenser ved fjerning av organisasjonsledd utredes nærmere. Høringsnotatet nevner så vidt Merverdiavgiftsregisteret, men foretar ingen drøftelser i forhold til ulike typer registreringer og heller ikke til begrepet «avgiftssubjekt».
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær