Forslag til modernisering av regelverket for innkreving
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til Finansdepartementets høring vedrørende modernisering av regelverket for innkreving, publisert den 17. april 2023, med høringsfrist den 1. august 2023. Høringen omfatter to høringsnotater, henholdsvis høringsnotat med forslag til innkrevingslov og høringsnotat om ett utleggstrekk og modernisering av utleggsprosessen i tvangsfullbyrdelsesloven.
Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for konkurs, akkord, panterett, tvangsfullbyrdelse og inkasso. Lovutvalget består av Frank C. Aase, Stine Dalenhaug Snertingdalen, Ellen Schult Ulriksen, Ole Magnus Karlsen, Reidar Myhre og John Aksel Stav, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
3 Høringsnotat med forslag til innkrevingslov – motregning i konkurs
Departementet foreslår i høringsnotatet punkt 11.3 å utvide motregningsadgangen i konkurs:
«som en samordnet regel, at alle krav som innkreves etter reglene i innkrevingsloven gis adgang til å motregne i til gode skatt og avgift, også under konkurs. Regelen kommer til uttrykk ved at det ikke gis noen alternativ regulering for konkurssituasjonen i innkrevingsloven § 21 første ledd.»
Begrensningen som i dag er fastsatt i SI-loven § 4 tredje ledd vil da falle bort:
«Motregningsadgangen i krav som tilkommer konkursboer og som er gjenstand for fordeling etter skattebetalingsloven kapittel 8, er begrenset til den andel av kravet som etter fordelingsreglene tilkommer staten eller folketrygden.»
En tilsvarende begrensning følger i dag av skattebetalingsloven § 13-1 annet ledd annet punktum. Departementet foreslår å oppheve hele kapitel 13 om motregning i skattebetalingsloven.
Departementet foreslår også flere utvidelser av den alminnelige motregningsadgangen i høringsnotatet punkt 11.2. Disse vil også innebære en utvidet motregningsadgang i konkurs.
Herunder foreslås det i høringsnotatet punkt 11.2.2.1 en generell utvidet motregningsadgang ved at alle krav som innkrevingsmyndighetene krever inn skal kunne motregnes i til gode skatt og avgift, og ikke kun «offentlige krav», slik SI-loven § 4 første punktum fastsetter i dag. Dette innebærer at private krav som innkreves av innkrevingsmyndigheten vil kunne motregnes i til gode skatt og avgift.
Innkrevingsmyndighetene kan også i dag motregne enkelte private krav i til gode skatt og avgift. Dette gjelder private pengekrav knyttet til straffesaker eller straffbare handlinger som fastsatt i SI-loven
§ 4 første ledd annet punktum, samt bidrag etter bidragsinnkrevingsloven § 14. Disse bestemmelsene er foreslått fjernet da motregningsadgangen uansett skal gjelde alle private krav som innkreves av innkrevingsmyndigheten.
I høringsnotatet punkt 11.2.2.2 forslår departementet videre å videreføre adgangen til fullt ut å motregne krav på formues- og inntektsskatt og trygdeavgift i ethvert krav skyldneren har på det offentlige, jf. skattebetalingsloven § 13-1 (2). Tilsvarende gjelder motregningsadgangen etter bidragsinnkrevingsloven § 14.
I tillegg foreslår departementet at også krav på erstatning eller oppreisning for skade voldt ved en straffbar handling, som nevnt i dekningsloven § 2-8 første ledd bokstav b, skal kunne motregnes i ethvert krav skyldneren har mot det offentlige.
I forslaget til lovtekst til § 21 i ny innkrevingslov er det også inntatt en henvisning til dekningsloven § 2-8 første ledd bokstav c som omhandler statenes regresskrav etter voldserstatningsloven § 14.
For øvrig fremgår det av høringsnotatet punkt 5.2.2 at innkrevingsloven etter departementets syn bør «være tilstrekkelig fleksibel slik at den tilrettelegger for fremtidige endringer i hvilke krav som skal kreves inn av Innkrevingsmyndigheten og omfattes av loven.» Det fremgår av dette at utvidelsene av motregningsadgangen som foreslås, og unntakene fra gjensidighetsvilkåret som foreslås videreført, ikke nødvendigvis er begrenset til de krav som nå foreslås innkrevet etter ny innkrevingslov.
Samme sted uttales det dessuten at forslag til innkrevingslov også bør omfatte krav med utenlandsk tvangsgrunnlag.
Det fremgår av høringsnotatet punkt 11.2.2.1 at departementet anser at både «hensynet til en effektiv innkreving og hensynet til skyldner tilsier […] at adgangen til å motregne i til gode skatt og avgift bør opprettholdes.» Med hensynet til skyldner sikter departementet til at det ved motregning, i motsetning til ved tvangsinndrivelse, ikke påløper gebyr eller betalingsanmerkning.
Videre fremgår det at departementet «mener at hensynet til en enkel og praktikabel regel tilsier at adgangen til å motregne i til gode skatt og avgift i minst mulig grad skal variere mellom de ulike kravene som kreves inn av Innkrevingsmyndigheten.»
Etter Advokatforeningens oppfatning gjør ikke hensynene departementet viser til seg gjeldende ved konkurs. Ved konkurs er det, i denne sammenheng, først og fremst spørsmål om hvilke aktiva som skal inngå i boets beslag og hvordan boets midler skal fordeles mellom kreditorene. I en konkurssituasjon er videre spørsmålet om unntak fra det grunnleggende kravet til gjensidighet ved motregning, og spørsmålet om utvidet motregningsrett for innkrevingsmyndigheten, reelt sett et spørsmål om innkrevingsmyndigheten, eller kreditorene innkrevingsmyndigheten representerer, skal ha en særskilt dekningsadgang til fortrengsel for øvrige kreditorer.
Forholdet mellom skyldner, boet og kreditorene er særlig regulert i dekningsloven, og er basert på nærmere utredninger og vurderinger, jf. blant annet Konkurslovutvalgets innstilling av 1961, Ot.prp.nr.8 (1962–1963), NOU 1972:20 Gjeldsforhandling og konkurs og Ot.prp.nr.50 (1980–1981) Om A) Om lov om gjeldsforhandlinger og konkurs B) lov om fordringshavernes dekningsrett C) lov om ikrafttredelse av ny gjeldsforhandlings- og konkurslovgivning m m.
Advokatforeningen finner det betenkelig at foreliggende unntak og de foreslåtte utvidelsene av unntakene fra gjensidighetsvilkårene i hovedsak er basert på hensyn som ikke gjør seg gjeldende i en konkurssituasjon, og at unntakene er foreslått innført uten nærmere vurderinger av forholdet mellom kreditorene under en konkurs.
Foreliggende og foreslåtte unntak fra gjensidighetsvilkåret tilsidesetter bestemmelsene om rekkefølgen for dekning av fordringer i dekningsloven kap. 9, herunder de særskilte bestemmelsene om hvilke skatte- og avgiftskrav som skal være fortrinnsberettigede krav av annen klasse i dekningsloven § 9-4.
Ved utvidet motregningsrett vil dessuten ellers uprioriterte krav uten motregningsadgang få dekning før lønnskrav som er fortrinnsberettigede krav av første klasse, jf. dekningsloven § 9-3. Videre vil slike krav få dekning til fortrengsel for boet, noe som kan ha negativ innvirkning på boets muligheter til blant annet å arbeide med økning av bomassen til fordel for hele kreditorfellessakapet.
Hva gjelder foreliggende og foreslåtte regler om motregningsrett i andre offentlige tilgodebeløp enn skatt og avgift, antas departementets begrunnelse også her å være effektivitetshensyn. I høringsnotatet punkt 11.2.2.2 vises det først og fremst til at innkrevingsmyndigheten uten utvidet motregningsadgang for de aktuelle kravene (underholdsbidrag, formues- og inntektsskatt og trygdeavgift) ofte, og alltid for de private kravene, vil være avskåret fra motregning på grunn av manglende gjensidighet.
Advokatforeningen kan ikke se at manglende motregningsadgang i seg selv er et argument for utvidet motregningsrett.
Som begrunnelse for at underholdsbidrag og erstatningskrav, som nevnt i henholdsvis dekningsloven § 2-8 første ledd bokstav a og b, skal ha utvidet motregningsrett i andre offentlige tilgodebeløp viser departementet også til at kravene er prioritert etter dekningsloven § 2-8.
Dekningsloven § 2-8 regulerer «[p]rioriteten for flere utlegg i lønnskrav m.v.» og Advokatforeningen kan ikke se at bestemmelsen er av særlig betydning for vurderingen av hvilke krav som skal ha motregningsrett ved konkurs. Prioriteten mellom kreditorer under en konkurs er som nevnt, i all hovedsak, regulert i dekningsloven kap. 9.
I høringsnotatet punkt 11.3.2 omtaler departementet den utvidede motregningsadgangen for kravene nevnt i dekningsloven § 2-8 første ledd bokstav a og b særlig i relasjon til konkurs. Departementet angir at den utvidende motregningsadgangen også bør gjelde i konkurs for «å unngå et komplisert regelverk med for mange varianter av motregningsadgang.» Departementet viser også til at de «samme hensyn som begrunner forslaget til motregningsadgang utenfor konkurs, taler for at motregningsadgangen også skal bestå under konkurs.»
Som det fremgår ovenfor kan ikke Advokatforeningen se at hensynene som begrunner utvidet motregningsadgang for disse kravene utenfor konkurs også tilsier utvidet motregningsadgang i konkurs. Videre er Advokatforeningen av den oppfatning at en egen bestemmelse i innkrevingsloven som omhandler motregning i konkurs ikke vil medføre et spesielt komplisert regelverk med for mange varianter av motregningsadgang.
Hva gjelder departementets begrunnelse for å fjerne unntakene fra den utvidende motregningsretten i konkurs som fremgår av SI-loven § 4 tredje ledd, uttaler departementet i høringsnotatet punkt 11.3.2 at det ikke fremgår tydelig av forarbeidene til SI-loven hva som er årsaken til unntaket, men antar at det er hensynet til private kreditorers dekningsmuligheter ved en fellesforfølgning som er søkt ivaretatt. Advokatforeningen kan nevne at skattebetalingsloven av 1952 hadde en tilsvarende bestemmelse i § 32 (3), i tillegg til § 13-2 (2) i skattebetalingsloven av 2005.
Departementet viser videre til at det «ikke kan se at det er tungtveiende grunner til at statens innkrevingssentrals kravsportefølje fortsatt skal reguleres annerledes enn den øvrige porteføljen når det gjelder adgangen til å motregne i til gode skatt og avgift under konkurs.»
Etter Advokatforeningens oppfatning er spørsmålet snarere om det er tungtveiende grunner til at innkrevingsmyndigheten skal ha utvidet motregningsadgang, og dermed særskilt dekningsadgang, i konkurs, og hvor omfattende en slik utvidet motregningsadgang i så fall bør være. Som nevnt ovenfor kan ikke Advokatforeningen se at hensynet til en effektiv innkreving eller hensynet til skyldneren gjør seg gjeldende i konkurs.
Som begrunnelse for at motregningsadgangen bør være den samme i og utenfor konkurs viser departementet også til at dagens regel i skattebetalingsloven gir en del praktiske utfordringer for Skatteetaten, da delvis motregning ikke håndteres av it-systemene, slik at sakene må følges opp manuelt. Advokatforeningen kan ikke se at dette hensynet har særlig vekt ved vurderingen av om innkrevingsmyndigheten bør ha særskilt dekningsadgang i relasjon til øvrige kreditorer i en konkurs.
4 Oppsummering
Advokatforeningen er av den oppfatning av innkrevingsmyndighetens deknings- og motregningsadgang i konkurs prinsipielt bør følge reglene i dekningsloven. Etter Advokatforeningens oppfatning gjør de hensyn som departementet viser til som grunnlag for utvidet motregningsadgang seg i liten eller ingen grad gjeldende ved konkurs. Det er Advokatforeningens syn at innkrevingsmyndighetens motregningsadgang i konkurs ikke bør utvides ytterligere. Det er særlig betenkelig at motregningsadgangen er foreslått utvidet ytterligere slik at også private krav i alminnelighet og utenlandske krav vil ha utvidet motregningsadgang, forutsatt at de inndrives av innkrevingsmyndigheten.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær