Forslag til endringer i plan- og bygningsloven om grunneierfinansiering av infrastruktur, utbyggingsavtaler mv.

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2  Sakens bakgrunn

Vi viser til alminnelig høring av 11. september 2023 av Kommunal- og distriktsdepartementet, med høringsfrist 12. desember 2023. 

Høringen gjelder forslag til lovendringer som gjelder ny finansieringsmodell for infrastruktur. Det overordnede målet bak forslaget er å tilrettelegge for raskere boligbygging, unngå gratispassasjerer og gi bedre forutsigbarhet for utbyggere.

Lovforslaget er en oppfølging av en tidligere høring om samme tema i 2021, men det er nå gjort vesentlige justeringer i lovforslaget.

Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bygningsrett og reguleringsspørsmål og lovutvalget for skjønns-, ekspropriasjons- og vassdragsrett. Lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål består av Liv Zimmermann (leder), Trond Skogvoll, Kjell Erik Grøsfjeld, Stian Berger Røsland og Ingrid Sævold Moe. Merknad til endringer i ekspropriasjonsregelverket (pkt. 7) er utarbeidet av lovutvalget for skjønns-, ekspropriasjons- og vassdragsrett, som består av Bjørn Stordrange (leder), Sven Farbrot, Jarle Wallevik Holstrøm, Tine Larsen og Birgitte Bie Mørkved.

3  Overordnede merknader til forslaget om grunneierfinansiering

Advokatforeningen er enig med departementet i at det er behov for å endre plan- og bygningsloven for å forenkle prosessene og regelverket for gjennomføring av fortetting og transformasjon i byer og tettsteder. 

Revidert forslag imøtekommer Advokatforeningens tidligere tilbakemelding om et behov for en endring av forslaget for å bedre tilrettelegge for at kommunene faktisk tar modellen i bruk. Nåværende forslag, reduserer kommunenes finansielle risiko, og gir samtidig utbyggere forutsigbarhet, siden nødvendige kostnadsberegninger av infrastruktur utføres og fordeles ved utarbeiding av reguleringsplan. 

Advokatforeningen stiller seg i hovedsak positiv til endringsforslaget. I det følgende gis først noen overordnede kommentarer og innspill.

Lovteknisk gir det god oversikt å samle det nye regelsettet i et eget kapittel. Ideelt sett vurderer Advokatforeningen at kapittelet burde vært fristilt fra kapittel 12, ettersom modellen både gjelder for kommuneplan (kapittel 11) og reguleringsplan (kapittel 12). Advokatforeningen ser likevel at dette vil innebære en forskyvning/endring av alle de påfølgende kapitlene i loven, og at det derfor kan være hensiktsmessig å opprettholde forslaget med et nytt kapittel 12 A. Advokatforeningen har også vurdert om reglene knyttet til grunneierfinansiering heller skulle vært plassert i gjennomføringskapitelet, ettersom intensjonen bak lovendringen er å bedre virkemidlene for gjennomføring av planer. Ettersom bestemmelsene i stor grad regulerer innhold i arealplaner, er Advokatforeningen enig med departementet i at bestemmelsene best plasseres i plandelen.

Kapittel 12 A er et omfattende kapittel, med et regelsett som krever god innsikt for å kunne brukes i praksis. Advokatforeningen oppfordrer departementet til å gjennomgå bestemmelsene for å se om disse kan forenkles slik at de gjøres mer anvendelige. I alle tilfeller oppfordres departementet til å gjennomføre kursing både for kommunene og bransjen.  

Det er uklart for Advokatforeningen hvilke tiltak en områdemodell vil omfatte. Hensynssonene vil omfatte større områder som skal utvikles/transformeres. Selv om alle eiendommene innenfor sonen vil omfattes av sonen, vil mest sannsynlig ikke alle eiendommene bli utbygget. På s. 28 i høringsnotatet fremgår følgende: «Hensynssonen kan også dekke eiendommer hvor det ikke vil skje noen utbygging, men sonen får da i praksis ikke noen rettslig betydning for disse grunneierne». Advokatforeningen kan ikke se at dette er helt treffende, når det ikke synes å være etablert noen form for unntaksregel fra betalingsplikten i sonen. Selv om det som oftest vil være enkelte grunneiere innenfor hensynssonen som ikke vil transformere sine eiendommer, vil i praksis likevel flere av disse kunne måtte søke om andre typer (mindre) tiltak etter plan- og bygningsloven. Dette kan for eksempel være arbeid for å forbedre inneklima og energiforbruk, bruksendring innenfor tillatt arealformål for å tilrettelegge for ny leietaker i næringsbygg, inngrep i bærende konstruksjoner, mindre påbygg/tilbygg etc. Advokatforeningen mener at slike tiltak ikke kan være omfattet av betalingsplikten i grunneierfinansieringsmodellen. Dette kan løses ved at lovgiver angir i lovteksten hvilke typer tiltak som er unntatt fra betalingsplikten, eksempelvis gjennom en henvisning til relevante tiltak etter pbl. § 20-1. Alternativt må unntak fra betalingsplikten fastsettes konkret i hver enkelt reguleringsplan. Dette vil imidlertid medføre mulighet for ulik praksis. Føringer for hva unntaket kan omfatte bør uansett gis. 

Advokatforeningen mener det bør oppstilles en form for saksbehandlingsfrist for å forhindre at f.eks. prosessen med prising av kostnadsbidraget blir en «tidstyv». Tidsbruken vil nok variere i stor grad, men en intensjonsbestemmelse eller lignende vil gi noen nødvendige føringer om at man må søke begrensning av tidsbruken, jf. forvaltningslovens § 11 a.  

Advokatforeningen støtter departementets forslag om å lovfeste mulighet for områdeutviklingsstrategi. Dette vil kunne være et viktig verktøy for å effektivisere prosesser, da det kan tilrettelegge for detaljregulering uten områdeplan. 

Advokatforeningen savner en nærmere drøftelse av merverdiavgiftsspørsmål i lovendringsforslaget. 

Advokatforeningen vil oppfordre departementet til å vurdere om det skal stilles krav til beregning av kostnader til nødvendige infrastrukturtiltak, også for reguleringsplaner som ikke omfattes av grunneierfinansieringsmodellen. På denne måten vil kommunene få en oversikt over om påregnelige kostnader til rekkefølgetiltak kan bæres av den aktuelle utbyggingen planen legger opp til, og eventuelt om det er behov for å redusere kostnader før planen blir vedtatt. Dette sikrer vedtakelse av planer som lar seg gjennomføre i praksis, samt at det ikke vedtas for tyngende rekkefølgekrav. Det kan også redusere risikoen for uforholdsmessige utbyggingsavtaler. For reguleringsplaner med infrastrukturtiltak av enklere karakter, bør departementet vurdere om beregningene kan gjennomføres av kommunene selv. Dette vil styrke forutberegneligheten knyttet til kostnadsnivå, og samtidig tilrettelegge for effektive planprosesser. Kommunene kan i slike tilfeller anvende anerkjente erfaringstall.

Nedenfor kommenteres ny § 11-8 a, og noen av bestemmelsene i forslaget til kapittel 12 A. Bestemmelser som ikke er kommentert kan det legges til grunn at Advokatforeningen er positiv til.

4  Merknader til enkelte paragrafer

4.1 Ny § 11-8 a

Bestemmelsen har som formål å samle et sett med relevante virkemidler for planlegging og plangjennomføring for bytransformasjon og annen områdeutvikling i én bestemmelse. Innholdet består av en «meny» med virkemidler som kommunen kan velge å benytte seg av ut fra hva som anses mest hensiktsmessig i det enkelte tilfelle. 

Første ledd bokstav c) fastslår at kommunen kan gi bestemmelser om bruk av jordskifteloven §§ 3-30 til 3-32 om fordeling av planskapt netto verdiøkning mellom eiendommer til gjennomføring av reguleringsplan etter § 12-7 nr. 3. Det bør etter Advokatforeningens syn fremheves i forarbeidene at kommunen bør anvende bestemmelsen med (stor) forsiktighet. Som departementet omtaler i høringsnotatet, viser praksis at urbant jordskifte er en svært komplisert øvelse. Det stilles spørsmål ved om et krav om urbant jordskifte vil fremme formålene om forenkling av planprosessen.  

Annet ledd fremhever at det kan gis retningslinjer «blant annet om samordning internt i kommunen og med statlige eller regionale myndigheter». Advokatforeningen opplever at samordningen mellom kommune og sektormyndigheter kan bli en stor tidstyv i plansakene, og er positiv til at det settes fokus på samordningsplikten ved å innta dette i ordlyden. Det er kommunen som må være ansvarlig for å samordne ulike myndigheter i planprosessene.

Tilsvarende er Advokatforeningen positiv til at bestemmelsens fjerde ledd fremhever at kommunen skal «legge til rette for at en vedtatt plan kan bli effektivt gjennomført». Advokatforeningen mener at dette ikke bør begrenses til en prosessuell plikt, men også at kommunen skal være pådriver for at områder som først avsettes til utbyggingssoner faktisk lar seg utvikle. Det sistnevnte handler delvis om at administrasjonen lojalt skal følge opp instruksjonene som må innfortolkes i et vedtak om å avsette områder til byggesoner. 

4.2 Generelt til nytt kapittel 12A

Overordnet:
Advokatforeningen mener at hensynet til at planer skal være gjennomførbare, herunder kravet i dagens lov § 3-1, i for liten grad har blitt hensyntatt ved planleggingen. Det er positivt at kommunene ved bruk av virkemidlene i det nye kapittel 12A vil bli mer bevisste på konsekvensene ved rekkefølgekravene som vedtas, herunder om kostnadene gjør planen mindre gjennomførbar. Som nevnt innledningsvis oppfordrer Advokatforeningen departementet til å vurdere om det også skal stilles krav til kostnadsberegning av rekkefølgekrav i reguleringsplaner uten hensynssone om grunneierfinansiering ref. innledende kommentar. 

4.3  § 12A1 (1) a 

Paragrafen beskriver noen grunnprinsipper for krav om grunneierfinansiering av infrastruktur.

Første ledd bokstav a fastsetter at grunneier eller utbygger er forpliktet til å betale et kostnadsbidrag før bygging kan starte. Advokatforeningen savner en redegjørelse for hvilke tiltak som er omfattet av betalingsplikten. Ikke alle tiltak innenfor planområdet vil utløse et behov for infrastrukturtiltakene det er stilt rekkefølgekrav til. Dette kan for eksempel gjelde mindre endringer av eksisterende bygningsmasse og enkle bruksendringer. 

I bestemmelsen vises det til at betalingsplikten er satt til før det gis igangsettingstillatelse, jf. § 12A-6 andre ledd. Bestemmelsen åpner også for at kommunen i rammetillatelse kan bestemme at betalingen kan utsettes til ferdigattest. Ettersom det i mange tilfeller vil være behov for å søke midlertidig brukstillatelse før ferdigattest, vurderer Advokatforeningen at også «midlertidig brukstillatelse» bør nevnes i bestemmelsen. 

Advokatforeningen vil også be departementet vurdere om bestemmelsen bør henvise til § 12A-9. Forslag til lovtekst: «Grunneier eller utbyggere skal betale et kostnadsbidrag til kommunen eller avtale [etter § 12A-9] å opparbeide infrastruktur før det gis igangsettingstillatelse eller [midlertidig brukstillatelse]/ferdigattest, jf. § 12A andre ledd». 

Første ledd bokstav d: Ordlyden fastslår at «Kommunen kan ikke fastsette nye forpliktelser etter kapittel 12A for grunneiere eller utbyggere for utbygging som har fått rammetillatelse for sin utbygging». Advokatforeningen legger til grunn at forbudet er ment å bortfalle dersom rammetillatelsen utløper. 

Første ledd bokstav e: Advokatforeningen ber departementet vurdere om bestemmelsen skal knyttes opp mot igangsettingstillatelser, istedenfor rammetillatelser. Det er risiko for at rammetillatelser ikke blir realisert, videre er betalingsplikten som hovedregel knyttet opp mot igangsettingstillatelse. 

4.4 § 12A-2 

Første ledd: 
I merknader til lovforslaget står det at kommunen i praksis alltid må gi bestemmelser som nevnt i a-f hvis det ikke er gjort i kommuneplan, og at kommunen imidlertid kan velge etter bokstav g og h. Advokatforeningen ber departementet vurdere om dette skillet bør komme direkte frem av ordlyden ved bruk av «skal» og «kan». 

Første ledd bokstav a: Advokatforeningen vil fremheve viktigheten av et sterkt nødvendighetskrav på planstadiet. Rekkefølgekrav om infrastrukturtiltak, kombinert med hensynssoner for grunneierfinansiering, må ikke fremstå som vilkårlig eller som skjult skattlegging. I Mortensrud-dommen utelukker ikke Høyesterett at nødvendighetskravet for utbyggingsavtaler (§ 17-3) har overføringsverdi ved tolkningen av nødvendighetskriteriet for rekkefølgekrav (§ 12-7 nr. 10), men det presiseres at det ikke er sammenfall mellom bestemmelsene når det gjelder forholdsmessighet. Det er etter dette uklart hvorvidt og i hvilken utstrekning det skal tolkes et forholdsmessighetskrav inn i § 12-7 nr. 10, i lys av EMK P1-1 og myndighetsmisbrukslæren. Advokatforeningen oppfordrer departementet til å avklare dette i den aktuelle lovendringen. At det ikke vedtas for omfattende rekkefølgekrav på planstadiet kan være avgjørende for at en utbyggingsavtale eller et kostnadsbidrag ikke blir uforholdsmessig tyngende i gjennomføringsfasen, og at planen blir gjennomførbar.  

Første ledd bokstav d: Advokatforeningen er positiv til at departementet åpner for differensiering, slik at det er mulig å hensynta at ulike bygningstyper utløser ulike behov for området. Næringsbygg utløser for eksempel ikke behov for lekeplass på tilsvarende måte som boligbebyggelse.  Advokatforeningen finner rimelighetsvilkåret helt sentralt, og det må heves over enhver tvil at dette innebærer et forholdsmessighetskrav.

Annet ledd: Advokatforeningen stiller spørsmål ved om det kan oppstå situasjoner der statlig organ stiller krav (gjennom innsigelse) om at statlig infrastruktur må inngå i rekkefølgekravet. Må kommunen i et slikt tilfelle sende søknad til departementet om samtykke?  

4.5 § 12A-3

Første ledd: Kostnadsbidraget skal beregnes basert på de totale kostnadene delt på antall kvm BRA som planen tillater bygd innenfor hensynssonen. Advokatforeningen legger til grunn at dette som hovedregel gjelder areal både over og under bakken, men at det i den enkelte plan kan reguleres unntak. Dette kan med fordel presiseres i lovforarbeidene. 

Andre ledd:
Det fremgår av høringsnotatet s. 135 at prosjekteringskostnader også inngår i kostnadsberegningen. Dette bør også fremgå av lovteksten. Det stilles videre spørsmål ved om departementet legger til grunn at infrastrukturtiltakene blir tilfredsstillende detaljprosjektert i planfasen slik at rekkefølgekravene i utførelsesfasen lar seg opparbeide uten videre prosjektering. Ved en eventuell avtale om realopparbeidelse iht. § 12A-9, vil et eventuelt behov for å detaljprosjektere infrastruktur før igangsetting av opparbeidingen, i realiteten innebære en dobbelfakturering for detaljprosjektering, da kostnaden ligger både i det fastsatte kontantbidraget og i opparbeidingskostnaden. I et slikt tilfelle bør utbygger få dekket prosjekteringskostnadene fra «felleskassen». 

Bokstav a:
Dersom kommunen selv skal dekke deler av kostnadene til nødvendig infrastruktur iht. § 12A-2 bokstav g, eller dersom statlige eller regionale myndigheter finansierer deler av kostnadene, bør dette komme til fratrekk i kostnadsbidraget før det fordeles ut på antall kvadratmeter. Advokatforeningen kan ikke se at lovforslaget regulerer dette, og anbefaler at det innarbeides. 

Forslaget legger ikke opp til at de enkelte utbyggingsprosjektene i hensynssonen faktisk vil benytte og belaste den konkrete infrastrukturen, bare at infrastrukturen på et generelt overordnet nivå er nødvendig for den samlede utbyggingen i hensynssonen. Videre sikrer fjerde og femte ledd at kostnadsbidraget ikke blir urimelig tyngende. Advokatforeningen legger til grunn at lovgiver ikke mener å vedta en utvidelse av de skrankene som er satt i Mortensrud- dommen og tidligere SOMB-uttalelser.

En grunneier eller utbygger kan ikke pålegges å betale for infrastruktur som ikke er nødvendig for utbyggingen innenfor hensynssonen. Advokatforeningen fremhever at nødvendighets- og forholdsmessighetskravet kan stå svakere jo større sonen er. Ved store soner må begrunnelsesplikten skjerpes.

Bokstav c: 
Advokatforeningen ser at det kan være utfordrende for kommunen å fastsette hvilke kostnader i planarbeidet som knytter seg til utarbeiding og endring av krav som gjelder grunneierfinansiering, og hva som relaterer seg til arbeid som gjelder annet planfaglig arbeid. Det er viktig slik departementet skriver i merknadene at kommunen må sortere type arbeid og kostnader, og beregne et kronebeløp, brøk eller prosentvis andel som skal belastes finansieringsordningen. Advokatforeningen anbefaler at dette bør være offentlig tilgjengelig dokumentasjon.

Bokstav d viser til femte ledd. Dette ser ut til å være feil. Vi oppfatter at riktig henvisning er sjette ledd. 

Bokstav f: Merknadene har ingen kommentarer til bokstav f om merverdiavgift. Generelt er merverdiavgift lite omtalt i høringsnotatet og lovforslaget. 

Det fremgår av lovforslaget at merverdiavgift (mva) skal være inkludert i kostnadsanslaget. Mva-belastningen for et infrastrukturtiltak stiller seg imidlertid ulikt alt etter hvem som er byggherre. Offentlige aktører, herunder fylkeskommuner, kommuner eller rettssubjekt som AS mfl. som utfører kommunale lovpålagte oppgaver, får mva refundert. Dette skjer enten som fradrag etter mval. eller som kompensasjon etter lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv., slik at de i realiteten ikke blir belastet for mva. Private aktører må imidlertid betale mva der de skal bygge rekkefølgekrav som realytelse. Når en plan blir vedtatt er det ikke nødvendigvis avklart hvem som skal være byggherre for infrastrukturen.  Det kan derfor på vedtakstidspunktet for planen, være vanskelig å beregne mva inn i kostnadsanslaget på en riktig måte. 

Ved gjennomføring av arealplaner oppstår det ofte tilfeller hvor en utbygger må eller ønsker å utføre en realytelse. For å redusere mva-belastningen blir utbyggerne ofte henvist til å be kommunen om en såkalt justeringsavtale. Dersom kommunen inngår slik avtale med utbygger, får utbygger på nærmere vilkår refundert mva med 1/10 i året over en tiårsperiode. Kommunene står imidlertid fritt til å velge å ikke inngå slik justeringsavtale med den private aktøren. En justeringsavtale gir uansett en likviditetskostnad for den private aktøren, fordi mva refunderes løpende over ti år. I tillegg krever de fleste kommuner årlig godtgjørelse for å håndtere justeringsavtalen. Denne forskjellsbehandlingen av private og offentlige aktører ved bygging av offentlige infrastrukturtiltak er både uheldig og ressurskrevende. Lovforslaget bør påse at private utbyggere slipper å betale mva i slike tilfeller. Det vil løse utfordringen i kulepunktet over, ved at mva kan tas helt ut som et element i kostnadsanslagene. Et alternativ er å gjeninnføre merverdiavgiftsfritaket for offentlig vei og baneanlegg som ble opphevet med virkning fra 1. januar 2013, slik at mva kostnaden ved infrastrukturtiltak som skal overtas av offentlig aktør unngås.

Tredje ledd:
Advokatforeningen stiller seg positiv til at bestemmelsen fastsetter et forholdsmessighetsprinsipp for infrastruktur som ligger utenfor hensynssonen. Vi legger til grunn at det med «utbyggingen» siktes til den samlede utbyggingen innenfor hensynssonen og ikke til konkrete tiltak.

Fjerde ledd:
Bestemmelsen fastsetter at de samlede kostnadsbidragene som grunneierne og utbyggerne skal betale for nødvendig infrastruktur ikke skal fremstå som urimelig tyngende. Advokatforeningen forstår bestemmelsen slik at denne vurderingen skjer i selve planarbeidet, og skal sikre at fastsatt kostnadsbidrag ikke fremstår som urimelig tyngende. Rettesnoren vil gjerne være kontantbidragets størrelse opp mot tillatt utnyttelsesgrad og områdets plassering; Altså om utbyggingen i området vil kunne «tåle» belastningen av det fastsatte kostnadsbidraget. 

Advokatforeningen ber om at det i lovforarbeidene presiseres om vurderingen av om kostnadsbidraget er «urimelig tyngende» er et rettsanvendelsesskjønn eller underlagt forvaltningens frie skjønn. 

Femte ledd:
Bestemmelsen regulerer adgangen til differensiering av kostnadsbidraget etter § 12A-2 første ledd bokstav d. Tillatt regulering påvirker ikke størrelsen av kostnadsbidraget, men kun fordelingen mellom grunneiere. Advokatforeningen forstår lovforslaget slik at denne differensieringen også skjer i planarbeidet, og at det følgelig ikke er åpnet for reforhandling på bekostning av øvrige grunneiere i forkant av en rammetillatelse. Dette kunne med fordel vært presisert i forarbeidene. Advokatforeningen er både opptatt av at utbyggere ikke skal pålegges urimelige kostnader og opptatt av at lovendringen sikrer økt forutsigbarhet og effektivitet i planprosessene og byggesaksprosessene. Utgangspunktet er at enhver utbygging innenfor hensynssonen skal «tåle» det fastsatte kostnadsbidraget ref. fjerde ledd. Muligheten til å differensiere etter femte ledd bør derfor kun være en sikkerhetsventil som gir planmyndigheten mulighet til å justere klare tilfeller der kostnadsbidraget slår skjevt ut mellom utbygginger. 

Sjette ledd: 
Advokatforeningen er positiv til at det stilles krav om en ekstern sakkyndig for beregning av kostnader. For å sikre at kostnadsberegning ikke blir et moment som forlenger planprosessen bør det stilles frister for slik beregning, samt utarbeides gode veiledere og maler som effektiviserer prosessen med å foreta slik beregning. 

I merknadene fremgår det at kommunen kan legge til en usikkerhetsmargin på toppen av det de sakkyndige har beregnet. Dette fremgår imidlertid ikke av bestemmelsene. Dersom departementet åpner for en slik usikkerhetsmargin, bør det fastsettes en øvrig grense for marginen. Sikkerhetsmarginen må under enhver omstendighet ikke komme i konflikt med nødvendighetskravet. 

4.6  12A-4 annet ledd

Selv om bruk av områdeutviklingsstrategi i mange tilfeller kan være positivt av hensyn til behovet for forutberegnelighet, viser Advokatforeningen til at hensynene til effektivitet og rettssikkerhet vil stå i motstrid dersom loven åpner for bruk av et slikt virkemiddel uten medvirkningsmulighet og klagerett. Det må fremgå tydelig av forarbeidene at områdeutviklingsstrategien kun er ment som et signal om kommunens foreløpige vurderinger, og at endringer kan forekomme etter gjennomført planprosess. Forutsetningene kan endre seg etter innspill fra sektormyndighetene. Advokatforeningen ber departementet vurdere å innføre en varslingsregel i tilknytning til når strategien vedtas, slik at grunneiere i området kan være bevisst på bruken av denne i øvrige plansaker i området, og eventuelt påvirke bruken av strategien gjennom disse planprosessene. 

Advokatforeningen fremhever at bruk av områdeutviklingsstrategi vil være et svært positivt grep med tanke på tidsbruken i plansaker, dersom dette avhjelper behovet for områdereguleringsplaner. 

Femte ledd: Advokatforeningen forstår bestemmelsen slik at ordlyden «dersom kommunen tillater utbygging uten reguleringsplan» både gjelder for tilfeller der dette direkte er fastsatt i planen, og der kommunen innvilger dispensasjon fra plankravet jfr. pbl. § 19-2. Vi ber om at departementet presiserer dette i forarbeidene. 

4.7 § 12A-5

Advokatforeningen er positiv til forslaget om at kommunen må oppdatere beregningsgrunnlaget hvert femte år. Størrelsen på kostnadsbidraget påvirkes både av eiendomsprisene (ved behov for grunnerverv) og av bygge- og finanskostnader. Dette er forhold som kan svinge i stor grad, for eksempel i perioder med finanskriser, byggevaremangel e.l. Dersom senere reguleringsendringer innad i hensynssonen medfører økning av tillatt kvm BRA i noen delfelt, vil også forutsetningene for kostnadsbidraget som er satt pr. kvm BRA kunne endres betydelig. 

Ordlyden gir imidlertid kommunen rett til å oppdatere når som helst og hvor mange ganger de ønsker innen hvert 5. år. Svært hyppige endringer kan i verste fall svekke forutsigbarheten til utbyggerne og bør derfor unngås. Advokatforeningen ber departementet vurdere om ordlyden bør justeres.

4.8  12A-6

Første ledd fastsetter at forpliktelsen til finansiering av infrastruktur skal fremgå av rammetillatelsen. Advokatforeningen forstår bestemmelsen slik at det i rammetillatelsen enten vil fremgå et regnestykke for godkjent ny BRA x kontantsummen som er fastsatt i plan, eller en presisering av avtalt realopparbeidelse jfr. § 12A-9.  

Annet ledd: Advokatforeningen mener at bestemmelsen bør fastslå at anleggsbidraget skal fordeles mellom igangsettingstillatelsene. Dette styrker forutsigbarheten for utbygger.  

Det er en skrivefeil i § 12A-6 annet ledd, nest siste punktum: «kommunen kan kreves sikkerhet (…)». 

Tredje ledd: Advokatforeningen er positiv til at det reguleres inn et unntak, men anmoder departementet om å presisere hvilke typer samfunnshensyn som kan være omfattet av bestemmelsen.  

Advokatforeningen presiserer at kommunen må være bevisst på at innvilgelse av unntak vil kunne forrykke forutsetningene på kvadratmeterprisen som er satt. Unntak kan medføre at øvrige utbyggere i feltet får en høyere kvadratmeterpris ved reprisingen etter § 12A-5, fordi antallet kvadratmeter som tiltaket skal fordeles på er redusert.

§ 12-7 femte ledd: Advokatforeningen finner behov for en presisering av ordlyden i annet punktum. Det er uklart hvorvidt bestemmelsen kun er ment å komme til anvendelse i tilfellene hvor arbeidet har opphørt i mer enn to år, og det er klart at utbyggingsprosjektet ikke lar seg fullføre. 

§12A-7 syvende ledd: Advokatforeningen er av den oppfatning at det bør stilles krav til at dette også er tilgjengelig elektronisk, slik som i tredje ledd.

4.9  § 12A-8 

Advokatforeningen er generelt positiv til at kommuner og utbyggere gis mulighet til å forskuttere kostnader, da dette vil kunne bidra til raskere utbygging.

Annet ledd fastslår at kommunen kun kan forskuttere dersom dette er «nødvendig for å skape fremdrift i utbyggingen». Advokatforeningen stiller spørsmål ved hvorvidt begrepet «fremdrift» er hensiktsmessig. Forskuttering kan være nødvendig av hensyn til likviditeten i utbyggingsprosjekter, og således være et viktig element i forholdsmessighetsvurderingen. Forskuttering kan således være avgjørende for lovligheten og gjennomførbarheten til avtalen, uten at forskutteringen nødvendigvis er avgjørende for fremdriften. 

Fjerde ledd: Her er det feil i lovhenvisningene. 

Femte ledd: Bestemmelsen åpner for at utbygger kan påta seg et større kostnadsbidrag, forutsatt at departementet samtykker. I visse tilfeller kan (særlig større) utbyggere foretrekke et noe høyere bidrag for å sikre rask gjennomføring av prosjektet, fremfor at plan- og byggefasen utsettes i tid. Det er uklart for Advokatforeningen hvorvidt lovgiver mener å etablere en regel hvor samtykke fra utbygger og departementet medfører at terskelen i forholdsmessighetsvurderingen blir høyere, eller hvorvidt det menes å gjøre unntak fra hele forholdsmessighetskravet ved samtykke fra utbygger og departementet. 

Da Asplan Viak på vegne av KRD evaluerte bruken av utbyggingsavtaler i 2009, fremkom det at ca. 30 % av utbyggerne opplevde utbyggingsavtalen som et «ensidig (…) pressmiddel fra kommunen». Frivillighet og forholdsmessighet var følgelig i fokus ved vedtakelse av dagens kapittel 17. Dersom samtykkets rolle er ment å ha innvirkninger på forholdsmessighetsvurderingen mener Advokatforeningen at dette må komme helt tydelig frem. 

4.10 § 12A-10 første ledd: 

Advokatforeningen stiller spørsmål ved hvorvidt det er nødvendig at grunneier samtykker på planstadiet. Dette kan medføre forsinkelser i planprosessen. Dersom det er en forutsetning i planen at infrastruktur skal flyttes, bør planen regulere kostnadsfordelingen til dette, selv om samtykke eller ekspropriasjonsvedtak for flyttingen innhentes på et senere tidspunkt. 

4.11 §12A-11 b: 

Forslaget åpner for at kommunen kan gjøre «mindre endringer» i bestemmelsene tilknyttet hensynssone om grunneierfinansiering uten at endringen forelegges berørte parter. Det bør settes tydelige grenser for hva som utgjør en mindre endring, eventuelt hvilke momenter som kan inngå i vurderingen. 

4.12  § 12A-12:

Bestemmelsen fastslår at det ikke kan gis dispensasjon fra bestemmelsene i dette kapittelet. At kapittelet åpner for unntak, er da sentralt. 

5 Overordnede kommentarer til forslaget til endringer i plan- og bygningsloven kap. 17 om utbyggingsavtaler 

Departementets forslag til endringer i kapittel 17 om utbyggingsavtaler tilsvarer i stor grad forslaget som var på høring i 2021. Advokatforeningen innga høringsuttalelse til det forrige forslaget. 

Som uttalt i forrige høringsrunde antar Advokatforeningen at utbyggingsavtaler fortsatt vil være et mye brukt gjennomføringsverktøy fremover selv om det innføres nye regler om hensynssoner med krav om grunneierfinansiering av infrastruktur. Det er derfor positivt at det også er arbeidet med å forbedre og klargjøre kapittel 17 om utbyggingsavtaler.

Advokatforeningen er positiv til forslaget til forenkling av definisjonen av utbyggingsavtale i § 17-1, og til forslagene i flere av bestemmelsene til presiseringer og kodifiseringer av hva som i dag bare fremgår av lovens forarbeider eller av hva som etter hvert har blir klargjort gjennom forvaltnings- og rettspraksis. 

At rammene for hvor stor andel av infrastruktur en grunneier eller utbygger kan påta seg å betale for, blir strammet inn, følger etter Advokatforeningens syn av forslagene til klargjøringer og presiseringer. Det er forståelig om kommunene er skeptiske til innskrenkninger av dagens spillerom, men etter Advokatforeningens syn er ikke innskrenkningene i forslaget større enn hva som må anses å følge av gjeldende rett. Forslaget bidrar derfor til større forutsigbarhet og vil kanskje virke konfliktdempende fordi regelverket blir enklere og tydeligere å forholde seg til. 

I forrige høringsrunde kommenterte Advokatforeningen at krav til nødvendighet og forholdsmessighet i bestemmelsene om områdemodell burde ha lik ordlyd som i bestemmelsene om utbyggingsavtaler. I forlengelsen av dette kunne det vært spilt inn at innholdet i begrepene også burde være det samme i bestemmelsene. 

Vilkåret og ordet «nødvendig» går igjen i forslaget til bestemmelser om både hensynssone i kapittel 12A og utbyggingsavtaler i kapittel 17. Det er gitt eksempler på innholdet i begrepet i begge kapitler, hvilket er klargjørende. Hvorvidt begrepet har det samme innholdet, og om for eksempel rettspraksis vedrørende terskelen for hva som kan anses som nødvendig i tilknytning til utbyggingsavtaler, er relevant for forståelsen av begrepet i kapittel 12A, kan imidlertid ikke sees å være kommentert.    

I det nye forslaget til bestemmelser er kravet til forholdsmessighet uttrykt gjennom de ulike formuleringene; «må stå i forhold til», «skal ikke fremstå som urimelig tyngende i forhold til» (i bestemmelsene om hensynssone) og «skal ikke være større enn det utbyggingen forventes å belaste infrastrukturen» (i bestemmelsene om utbyggingsavtaler). Advokatforeningen synes ikke det er klart hva som er bakgrunnen for de ulike formuleringene i de forskjellige bestemmelsene. Det anbefales derfor at dette klargjøres, eventuelt at formuleringene gis lik ordlyd der det er mulig, slik at man slipper uklarhet knyttet til om begrepene har ulikt innhold.

6 Kommentarer til enkelte bestemmelser

Nedenfor kommenteres noen av bestemmelsene i forslaget til kapittel 17. Bestemmelser som ikke er kommentert kan det legges til grunn at Advokatforeningen er positiv til.

6.1  Kommentarer til § 17-3 - Forutsigbarhetsvedtak

Advokatforeningen er positiv til endringen av overskriften på bestemmelsen. Mange private forslagsstillere opplever i dag at kommunen ikke hensyntar at planen skal være gjennomførbar, jf. prinsippet i § 3-1 tredje ledd. Forslaget vil bidra til en økt bevisstgjøring i kommunen. Advokatforeningen er derfor positiv til at kravene til forutsigbarhetsvedtak presiseres (utvides) til at vedtaket også så langt som mulig skal synliggjøre hvilke områder som omfattes av vedtaket, og hvilke typer infrastruktur utbyggingsavtalene forventes å gjelde. 

Departementet viser til at den erfaring kommunene trolig vil få med tidligere avklaring av behov for infrastruktur i forbindelse med bruk av hensynssone, med fordel kan benyttes også ved bruk av utbyggingsavtaler. Advokatforeningen er enig i dette, men mener det bør komme til uttrykk ved at man i loven enten stiller krav om, eller oppfordrer til, at kommunene i den enkelte plan også estimerer forventede kostnader knyttet til å oppfylle rekkefølgetiltak. Dette vil for det første kunne bidra til å gi økt forutsigbarhet, ikke bare om hvilke tiltak som det må forventes å bli inngått utbyggingsavtale om, men også om antatte kostnader forbundet med å utføre tiltakene. For det annet vil det kunne bidra til en mer ensartet praksis hos kommunene, uavhengig av om kommunene benytter hensynssone eller utbyggingsavtale som gjennomføringsverktøy. For det tredje vil et økt fokus på kostnadssiden ved vurdering av om rekkefølgetiltak er "nødvendige" og realistiske, gi bedre forutsetninger for lovlige og gjennomførbare utbyggingsavtaler.

6.2 Kommentarer til § 17-4 Utbyggingsavtalens innhold        

Advokatforeningen er positiv til de strukturelle og innholdsmessige i endringene i bestemmelsen, men viser til overordnende kommentarene ovenfor.

Konkret vil Advokatforeningen videre bemerke at det i praksis har blitt reist spørsmål ved betydningen av ordet «eller» i formuleringen «grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste infrastruktur.» (vår understrekning). Advokatforeningen har erfaring med at det har blitt anført fra utbyggersiden at denne formuleringen ikke hjemler avtaler som går ut på at grunneier/utbygger både skal besørge og helt eller delvis bekoste infrastruktur. Spørsmålet er for øvrig også drøftet av førsteamanuensis Roald Hopsnes i note 10 under Karnovs lovkommentarer til gjeldende § 17-3. 

Advokatforeningen anbefaler på denne bakgrunn at dette klargjøres. Dersom det er meningen at det skal kunne avtales at grunneier/utbygger både skal besørge (forestå) og bekoste tiltaket helt eller delvis, kan dette for eksempel klargjøres i forarbeidene. 

6.3 Kommentarer til § 17-7 - Dispensasjon  

Advokatforeningen viser til høringsnotat punkt 6.6.1 der det redegjøres for forslaget til § 17-7. Her omtales at det fortsatt i noen tilfeller vil være behov for at kommunen gir dispensasjon fra rekkefølgekrav, for eksempel der en grunneier har bidratt med sin andel av kostnaden til et infrastrukturtiltak som følger av et rekkefølgekrav, uten at infrastrukturtiltaket dermed er fullfinansiert.  

Departementet skriver at «Muligheten til å gi dispensasjon fra rekkefølgekrav er altså et virkemiddel kommunen kan bruke for at en grunneier skal kunne komme i gang med sitt prosjekt.». 

Advokatforeningen synes ordbruken her er noe uheldig når muligheten for å gi dispensasjon omtales som et virkemiddel. Dette gir assosiasjoner til gjennomføringsverktøy og redskaper for å få gjennomført plan, mens adgangen til å gi dispensasjon er strengt lovregulert og kun skal benyttes unntaksvis. 

Situasjonen man står overfor der en grunneier har bidratt med sin andel av kostnaden fastsatt i utbyggingsavtale ligner på situasjonen der en grunneier har betalt sitt kostnadsbidrag fastsatt i bestemmelse til hensynssone. I sistnevnte tilfelle er det foreslått lovhjemmel for at grunneier da som hovedregel blir fritatt fra rekkefølgekrav for den aktuelle utbyggingen, jf. forslaget til § 12A-1 første ledd bokstav b. 

Man kunne tenkt seg en lignende bestemmelse i kapittel 17 slik at grunneier ikke behøvde å gå veien om en dispensasjonssøknad for å kunne komme i gang med sin utbygging når vedkommende har betalt sin kostnadsandel. Gode grunner taler imidlertid for at dette antagelig ikke passer like godt i tilknytning til de mindre utbyggingsområdene med kortere gjennomføringstid som utbyggingsavtalene fortsatt vil være mest aktuelle for, sammenlignet med utbyggingsområdene som vil inngå i hensynssoner. I mange tilfeller vil det antageligvis være behov for å foreta konkrete vurderinger av om det er forsvarlig og hensiktsmessig å la grunneier få komme i gang med sin utbygging etter at kostnadsbidraget etter utbyggingsavtale er betalt. Advokatforeningen mener likevel at lovverket må tilrettelegge for at grunneiere kan sette i gang etter innbetalt kostnadsbidrag etter kapittel 17, uten å måtte være avhengig av dispensasjon. I mange reguleringsplaner løses dette ved at i planen inntas følgende bestemmelse: "Rekkefølgekrav der tiltaket alternativt kan være «sikret opparbeidet», anses oppfylt dersom tiltakshaver/grunneier har inngått utbyggingsavtale med X kommune og oppfylt sine forpliktelser i henhold til avtalen, jf. plan- og bygningslovens kap. 17.»

7  Merknader knyttet til endringer i ekspropriasjonsreglene

Advokatforeningen stiller seg positiv til forslaget om å lovfeste en grunneierfinansiering av infrastruktur. Selv om kommunene etter gjeldende bestemmelser i plan- og bygningsloven har adgang til å bruke ekspropriasjon som et verktøy for å realisere vedtatte planformål, er det ikke uvanlig at kommuner vegrer seg for å gjennomføre ekspropriasjonsprosesser. 

Advokatforeningen mener at ordlyden i ny § 16-5a er uklar. Ordlyden reiser både materielle og prosessuelle spørsmål, som burde vært avklart i utredningen. 

Det fremgår av lovutkastet at grunneier eller fester kan «foreta» ekspropriasjon. Ordlyden er den samme som i § 16-2 første ledd, der det heter at kommunestyret kan «foreta» ekspropriasjon. Departementet skriver i sine merknader til bestemmelsen at kommunen «kan overlate til den som opparbeider infrastruktur å også ta hånd om ekspropriasjonssaken». Det er uklart om forslaget er ment å overføre noen form for vedtakskompetanse til grunneier eller fester, eller om det å «foreta» en ekspropriasjon etter § 16-5a er ment å omfatte kun den praktiske oppfølgingen overfor departementet. Det fremgår heller ikke, verken av ordlyden eller av departementets kommentarer, hvordan de prosessuelle sidene av en ekspropriasjonsprosess skal håndteres. Lovforslaget sier for eksempel ikke noe om hvem som skal varsle om ekspropriasjonen, eller hvem som skal begjære skjønn. Det er heller ikke utredet nærmere om det er skranker for kommunens adgang til å overlate ekspropriasjonsprosessen til private, for å sikre at erverv ved tvang skjer på en forsvarlig måte. 

Advokatforeningen oppfatter det slik at departementet ikke har utredet om de foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven får betydning for forståelsen av ekspropriasjonserstatningslovens bestemmelser for fastsettelse av erstatning. Advokatforeningen ber om at dette blir presisert. Om den foreslåtte finansieringsordningen kan påvirke for eksempel vurderingen av om det foreligger en fradragsberettiget fordel etter ekspropriasjonserstatningsloven § 9, må håndteres i tråd med den alminnelige ekspropriasjonsretten.

                                                   Vennlig hilsen

Jon Wessel-Aas                                                                            Merete Smith
leder                                                                                              generalsekretær