Forslag til endringer i energiloven og plan- og bygningsloven knyttet til vindkraft på land
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høringsnotat fra Kommunal - og distriktsdepartementet og Olje- og energidepartementet med forslag til endringer i energiloven og plan- og bygningsloven. Forslaget gjelder endring av forholdet mellom konsesjonsbehandling etter energiloven og planlegging etter plan- og bygningsloven i forbindelse med etablering av vindkraftanlegg på land. Høringsnotatet ble publisert den 13. januar 2023, med høringsfrist den 27. februar 2023.
Dette høringsinnspillet er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for energirett, vannkraft, olje og gass, samt lovutvalget for miljø, klima og bærekraft og lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål. Lovutvalget for energirett, vannkraft, olje og gass består av Jan Birger Jansen (leder), Aksel Sebastian Tannum, Hallvard Gilje Aarseth, Uzma Sadaf Bhatti, Cathrine Bjørge Hetland, Christian Poulsson, Anne Elisabeth Wedum og Anders Rødland. Lovutvalget for miljø, klima og bærekraft består av Arne Oftedal (leder), Cathrine Aulie, Cathrine Hambro, Einar Bratteng, Camilla Meland Madsen og Liv Monica Stubholt. Lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål består av Liv Zimmermann (leder), Kjell Erik Grøsfjeld, Ingrid Sævold Moe, Trond Skogvoll og Stian Berger Røsland. Samtlige lovutvalgsmedlemmer har lang erfaring og god kompetanse innenfor de aktuelle rettsområdene.
3 Advokatforeningens merknader
3.1 Generelle merknader
Advokatforeningen viser til at et bredt flertall i Stortinget har gått inn for å innlemme planlegging og bygging av vindkraftanlegg på land i plan- og bygningsloven. Høringsforslaget følger opp dette anmodningsvedtaket. Departementenes forslag innebærer at det skal gjøres en overordnet avklaring av arealbruken gjennom områderegulering, før det kan gis konsesjon. Det overordnede formålet med forslaget er å styrke kommunenes rolle i planlegging og utbygging av vindkraft på land, samtidig som man ønsker å gi forutsigbare rammer for utbygging av vindkraft i et område.
Advokatforeningen har forståelse for at det tas grep for å fremme lokal aksept og forankring av vindkraftutbygginger. En innføring av krav om arealavklaring må være på plass før det kan gis konsesjon, innebærer imidlertid en betydelig styrking av kommunenes rolle i planlegging og utbygging av vindkraft på land. Dersom dette bidrar til mindre friksjon og større forutsigbarhet for involverte parter, vil dette være positivt. Slik Advokatforeningen ser det, er det imidlertid viktig at man samtidig sikrer at ikke økt lokal innflytelse gjør at viktige overordnede nasjonale hensyn, herunder hensyn til forsyningssikkerhet mv. blir skadelidende. Etter Advokatforeningens syn vil det derfor være viktig at man legger opp til en prosess som sikrere en grundig evaluering av om endringene bidrar til å realisere de mål som er satt.
Advokatforeningen registrerer at hensynet til minoritets- og urfolksrettigheter er viet betydelig oppmerksomhet og har blitt grundig behandlet i høringsnotatet. Høyesteretts avgjørelse i Fosen-saken (HR-2021-1975-S) understreker viktigheten av at saksbehandlingsreglene for både planavklaring og konsesjonsbehandling sørger for at berørte representanter for minoritets- og urfolksrettigheter blir involvert og hørt i forbindelse med behandling av tiltak som kan tenkes å gripe inn samiske reindriftsinteresser el.
Advokatforeningen savner derimot en omtale av de miljømessige konsekvenser av lovendringsforslagene. Ifølge overskriften i høringsnotatet punkt 16 er dette et tema som skal behandles, men det er kun de økonomiske og administrative konsekvensene som er omtalt. Advokatforeningen mener derfor at de miljømessige konsekvensene av lovendringsforslagene må utredes nærmere, synliggjøres og hensyntas i det videre lovarbeidet.
Høringsforslaget, og kravet om områderegulering innebærer en viss dublering av prosesser, ved at samme tiltak må behandles etter to lovverk og av to forskjellige myndigheter. Etter Advokatforeningens syn er det et viktig mål at man sørger for rasjonelle og effektive beslutningsprosesser. Det vises her også til Energikommisjonens nylige rapport av 1. februar 2023 hvor lang saksbehandlingstid/lang ledetid fremheves som en flaskehals for å få bygget ut ny produksjon og nødvendig nettkapasitet raskt. Slik Advokatforeningen ser det, er det viktig at de to prosessene som høringsforslaget legger opp til samkjøres godt, blant annet slik at parallelle prosesser kan være basert på et felles kunnskapsgrunnlag. Det fremholdes i høringsnotatet at eksempelvis prosessen med utarbeiding av konsekvensutredning for henholdsvis områderegulering og konsesjon bør samordnes der dette er hensiktsmessig, og at det vurderes om NVE skal gis et utvidet ansvar knyttet til behandling av planprogram og konsekvensutredninger i vindkraftsaker. Etter Advokatforeningens syn bør dette initiativet – som ikke har gitt seg utslag i selve lovendringsforslagene – følges opp for å sikre at den foreslåtte systemomleggingen og dubleringen av beslutningsprosesser ikke fører til unødvendig tids- og ressursbruk.
3.2 Merknader til enkeltbestemmelser
Departementene foreslår en endring i plan- og bygningsloven § 3-7 om at NVE, etter samråd med kommunen kan sende forslag om områdereguleringer for vindkraft på høring og legge slike forslag ut til offentlig ettersyn. Advokatforeningen støtter forslaget om å gi NVE kompetanse til dette. At NVE involveres i denne prosessen vil slik Advokatforeningen ser det kunne bidra til god samordning, samtidig som det ikke rokkes ved kommunens rolle som planmyndighet. Som nevnt forutsetter NVEs involvering et "samråd" med kommunen. Hva som ligger i kravet til samråd er imidlertid ikke nærmere beskrevet, og dette kunne av klarhetshensyn med fordel vært kommentert nærmere for eksempel i merknadene til bestemmelsen.
Det er uklart for Advokatforeningen hvilken rolle NVE skal ha i forbindelse med den videre oppfølgningen. Advokatforeningen vil anta at det er forslagsstiller som skal behandle høringsuttalelser og komme med merknader, og at NVE ikke skal ha en rolle i denne forbindelse. Dette kan imidlertid med fordel klargjøres.
Det foreslås videre at bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 6-4 siste ledd skal endres slik at endelig konsesjon til bygging av vindkraftanlegg ikke lenger skal kunne gis virkning som statlig arealplan. En eventuell statlig arealplan som plangrunnlag for vindkraftanlegg vil fortsatt være mulig, men forutsetter i så fall at statlig arealplan vedtas på ordinær måte og etter den saksbehandling som plan- og bygningsloven § 6-4 gir anvisning på. Slik Advokatforeningen ser det, er denne endringen en logisk konsekvens av at planavklaring må foreligge allerede før konsesjon kan gis. Advokatforeningen er videre enig i at den foreslåtte bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 12-18 vil gi et nødvendig vern mot omkamper om allerede vedtatte områdereguleringer der hvor konsesjon er omsøkt på grunnlag av en allerede godkjent områderegulering.
Det sentrale elementet i høringsforslaget om at konsesjon etter energiloven forutsetter forutgående planavklaring, er foreslått gjennomført gjennom et tillegg i plan- og bygningsloven § 12-1 som oppstiller et krav om at konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land må ha områderegulering. Forslaget går videre ut på at det i § 12-1 skal presiseres at områdereguleringen skal "fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene", mens intensjonen er at de mer detaljerte kravene til vindkraftanlegget skal avklares og fastsettes gjennom konsesjonsprosessen. Etter Advokatforeningens syn gir den nærmere drøftelsen i høringsnotatet av hva som anses som overordnede arealmessige forutsetninger god veiledning. Slik Advokatforeningen ser det, burde imidlertid denne grensedragningen, av klarhetshensyn, vært omtalt nærmere enten i selve lovbestemmelsen, eller gjennom forskrift. Den forskriftshjemmelen som er foreslått innført i samme bestemmelse bør etter Advokatforeningens syn også benyttes til å stille mer detaljerte krav til samordning av plan- og konsesjonsprosessen, særlig knyttet til gjennomføring av konsekvensutredninger.
Advokatforeningen stiller seg positiv til at det nå innføres et krav om regulering etter plan- og bygningsloven. Det viktigste er at de overordnede arealmessige forutsetningene avklares, noe som følges opp ved at det foreslås at arealdisponeringen etter plan- og bygningsloven skal skje gjennom en områdeplan. Det er lagt opp til at den nærmere detaljeringen av bl.a. veier, antall og plassering av turbinpunkter og dimensjoneringen av turbinene skal skje etter detaljplan etter energiloven som behandles i forbindelse med konsesjonssøknaden. Advokatforeningen ser at det kan oppstå tolkningsproblemer knyttet til hva som er de overordnede arealmessige forutsetninger som skal skje i områdeplan, og hva som skal anses som detaljer som reguleres i detaljplaner etter energiloven. Det antas at blant annet grunneiere, naboer, interesseorganisasjoner og lokalpolitikere vil mene at for eksempel antall turbinpunkter og dimensjonering av turbinene ikke er detaljer som skal overlates til konsesjonsbehandlingen. Advokatforeningen stiller også spørsmål ved om det er hensiktsmessig å vedta en ny hybridvariant med krav til områdeplan istedenfor å ha et mer generelt krav til reguleringsplan; i form av enten en områdeplan eller detaljplan. Lovtekniske hensyn kan også tale for å ha mest mulig lik saksbehandling for ulike typer av tiltak. Advokatforeningen ser imidlertid klare fordeler av å samkjøre detaljeringen med konsesjonsbehandlingen, og oppfatter det også slik at det strengt tatt heller ikke er formelle hindringer for å vedta ytterligere detaljering i områdeplan dersom dette er ønskelig. Advokatforeningen støtter derfor forslaget til lovendring.
Etter Advokatforeningens syn gir den nærmere drøftelsen i høringsnotatet av hva som anses som overordnede arealmessige forutsetninger en veiledning for grensedragningen. Slik Advokatforeningen ser det, burde imidlertid denne grensedragningen, av klarhetshensyn, vært omtalt nærmere enten i selve lovbestemmelsen, eller gjennom forskrift. Den forskriftshjemmelen som er foreslått innført i samme bestemmelse bør etter Advokatforeningens syn også benyttes til å stille mer detaljerte krav til samordning av plan- og konsesjonsprosessen, særlig knyttet til gjennomføring av konsekvensutredninger.
Departementene foreslår en endring i pbl. § 12-2, som gir kommunene rett til å kreve at private aktører utarbeider områderegulering for vindkraftanlegg. Etter dagens regelverk kan ikke kommunen pålegge andre myndigheter eller private å utarbeide områderegulering. Intensjonen med lovendringen er at i de tilfeller det foreligger en konkret tiltakshaver, kan kommunen be denne om å sette i gang områderegulering for å avklare om det kan gjennomføres vindkraftutbygging. Ved at reglene for private planforslag gjøres gjeldende for slike områdereguleringer, vil blant annet reglene om oppstartfasen og tidsfrister gjelde. Kommunene kan etter dette beslutte at et forslag til områderegulering for vindkraft kan stoppes allerede i oppstartfasen. Advokatforeningen støtter forslag om at kommunen kan pålegge private aktører å utarbeide forslag til områderegulering da dette vil kunne være både ressursbesparende og effektivt.
Advokatforeningen støtter videre forslaget til ny § 12-18 om at områdereguleringer for vindkraftanlegg der det er søkt om konsesjon ikke kan oppheves eller vesentlig endres før byggefristen som gjelder for konsesjonen er utløpt. Slik Advokatforeningen ser det, er en slik mekanisme viktig for å sikre private aktørers interesser når prosessen legges om slik at kommunal planavklaring er en forutsetning for å kunne få konsesjon. I merknadene til lovforslaget er det kommentert at "vesentlig endring" vil være "for eksempel endring av arealformål eller bestemmelser som medfører at vindkraftanlegget ikke kan bygges i henhold til omsøkt konsesjon." Slik Advokatforeningen ser det vil det kunne være gjenstand for diskusjon om en planendring medfører at et vindkraftanlegg "ikke kan bygges" eller ei. Terskelen for hva som menes med vesentlig endring bør derfor etter Advokatforeningens syn kommenteres nærmere for å unngå eventuell uklarhet og tvister om dette.
Advokatforeningen stiller også spørsmål ved om det er hensiktsmessig å flytte klagebehandlingen fra Statsforvalteren til Kommunal- og distriksdepartementet. Det er Statsforvalteren som behandler klager etter plan- og bygningsloven og som er naturlig fagmyndighet etter langvarig innarbeidet praksis. Advokatforeningen ser at det er fordeler ved at samme fagmyndighet behandler klager på reguleringsplan og konsesjonssaken, men er imidlertid skeptisk til å innføre en saksbehandling som avviker fra den normale klagebehandlingen etter plan- og bygningsloven.
4 Avslutning
Advokatforeningen stiller seg positiv til forslagene om å innlemme planlegging og bygging av vindkraftverk på land i plan- og bygningsloven. Forslagene vil styrke kommunens rolle i planlegging og utbygging av vindkraft, og samtidig gi forutsigbare rammer for utviklingen av prosjekter.
Advokatforeningen konstaterer at hensynet til minoritets- og urfolksrettigheter er grundig behandlet i høringsutkastet, som kan legge til rette for viktige avklaringer av potensielle konflikter som følge av utviklingsprosjekter. Derimot er hensyn til miljø i mindre grad behandlet i utkastet. Advokatforeningen vil understreke at slike hensyn må gis en sentral plass i det videre lovarbeidet.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær